Автор: Віктор Тимощук, головний експерт напряму з покращення надання адмінпослуг для населення
Програми «U-LEAD з Європою»

---

Одним із питань в умовах реформи місцевого самоврядування в Україні є оптимальний розподіл повноважень між різними рівнями публічної адміністрації й, зокрема, між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (ОМС).

При цьому треба врахувати вихідні умови, які спонукатимуть до вибору оптимального рецепта, зокрема те, що Україна має великі територію та кількість населення. Це визначає особливу роль ОМС, впливає на темпи цифровізації та її охоплення, формує потребу орієнтації на практики країн зі схожими масштабами, територіальним устроєм.

На експертному рівні можна відштовхуватися з відомих підходів до розподілу повноважень:

1)  послуги мають надаватися якомога ближче до людей, тому «базові» адміністративні послуги, за можливості, треба максимально делегувати ОМС базового рівня. Це очевидно стосується життєвого циклу людини й, відповідно, найзатребуваніших послуг: реєстрації народження, шлюбу, місця проживання, нерухомості, бізнесу, соціального захисту тощо;

2) за державою повинні зберігатися функції формування політики (їх має виконувати Уряд / міністерства); адміністрування централізованих державних реєстрів; методична допомога ОМС; адміністративний / фаховий нагляд. Останні три функції повинні виконувати так звані «урядові агенції» — в Україні це центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ): державні служби, агентства.

Україна вже має вдалий досвід делегування повноважень до компетенції ОМС. Зокрема у 2015-2016 роках були децентралізовані повноваження з реєстрації нерухомості, бізнесу, місця проживання. У результаті:

• покращилася доступність цих послуг, адже ОМС мотивовані й можуть надавати ці послуги в кожній громаді й навіть за потреби в кожному старостинському окрузі, в окремих населених пунктах;
• зникли черги й умови для побутової корупції, адже ОМС наймають достатню кількість персоналу, щоб задовольнити потреби своїх мешканців;
• підвищилася оперативність надання послуг, адже рішення можуть прийматися ОМС швидко, без зайвих взаємодій із державними органами. До прикладу, наймасовішу послугу — реєстрацію місця проживання — тепер громадяни можуть отримати за один візит протягом 15 хвилин (при правильній організації) замість двох візитів і тижня очікування, як то було до 2016 року. За відсутності на час делегування загальнодержавного реєстру в цій сфері ОМС самі почали оцифрування нових реєстрів територіальних громад;
• зросла інтегрованість цих трьох груп послуг у ЦНАП. Зокрема, рівень їх включення в ЦНАП складає 90—100%, що кардинально відрізняється від сфер, де «власниками» повноважень є державні органи.

Але станом на кінець 2020 року[1], коли вже відбулися місцеві вибори на новій територіальній основі укрупнених територіальних громад, маємо суттєві виклики у сфері адмінпослуг на піку децентралізаційної реформи.

Перша проблема - РАЦС (реєстрація актів цивільного стану: народження, шлюбу, смерті). Це базова група послуг, але цих повноважень нема в (колишніх) міст обласного значення, де це компетенція органів Міністерства юстиції (Мін’юсту). Натомість ці повноваження були в сільських, селищних ОМС. І тепер після укрупнення громад ця різниця в компетенції віддаляє послуги для людей із сільських територій, що приєдналися до міст. Бо «старі» ОМС втрачають такі повноваження, й нині для реєстрації народження чи смерті людині треба долати відстані 20-40 км до органів Мін’юсту, що, звісно, не на користь децентралізаційній реформі.

Другий приклад - АПСХ (адміністративні послуги соціального характеру). Тут усе навпаки, порівняно зі сферою РАЦС, - такі делеговані повноваження є в (колишніх) міст обласного значення. Натомість цих повноважень нема в інших громад, де це - функція райдержадміністрацій. І тут держава нині пропонує централізовану / державну модель із утворенням нового ЦОВВ з сервісними функціями. А для ОМС пропонується лише функція «фронт-офісу».

Третій приклад - реєстрація земельних ділянок. Держава пропонує квазі-приватних суб’єктів («сертифікованих інженерів-землевпорядників», законопроект №2194)[2] з повноваженнями кадастрових реєстраторів (попри негативний і щойно скасований досвід із «акредитованими підприємствами» у сфері реєстрації нерухомості та бізнесу, які використовувалися як інструменти рейдерства). Але держава не пропонує цих же реєстраційних повноважень для ОМС.

З трьох прикладів, які стосуються саме базових груп адміністративних послуг, стає очевидно, що державній політиці бракує єдиного стратегічного підходу. Тобто чому при децентралізаційній реформі держава не делегує цих повноважень ОМС, попри те що в схожих сферах досвід був успішним?

Загалом можна зробити такі висновки.

1. Державі потрібно сформувати зрозумілу стратегію й цілісну модель розподілу повноважень між ЦОВВ й ОМС, критерії розподілу цих повноважень і механізми взаємодії ЦОВВ й ОМС при делегуванні повноважень.

2. Потрібно використовувати мотивацію ОМС до найкращого обслуговування своїх мешканців, тому максимально делегувати ОМС конкретні послуги / повноваження. Це оптимальний механізм для забезпечення доступності послуг в Україні та їх якості, який уже себе добре показав на практиці.

3. У новому Законі «Про місцеве самоврядування» доцільно визначити ключові делеговані повноваження ОМС. Адже через їх розпорошеність у спеціальних законах та відсутність цього блоку («делеговані повноваження») в новому законопроекті для ОМС буде залишатися невизначеним, за що ж вони відповідають.

До єдиної компетенції всіх територіальних громад можна йти через середньострокову стратегію «гнучкого (диференційованого) підходу», коли громади на першому етапі беруть повноваження поступово в міру готовності, а держава «підстраховує». Надалі вже може застосуватися делегування як обов’язок та інструменти ОМС.

 

Редактор: Оксана Шевченко

Усі терміни в цій статті повинні сприйматись як гендерно-нейтральні

---

Віктор Тимощук брав участь в Міжнародному експертному обговоренні  «Розвиток громад: довіра, інституції, фінанси та люди», організованому Програмою «U-LEAD з Європою» в грудні 2020 року. Промова, яку він виголосив в межах одного з воркшопів конференції, знайшла своє продовження і у цій статті.

Від імені Програми «U-LEAD з Європою», ми хотіли б висловити нашу щиру подяку за обидва внески пана Тимощука. Ця публікація увійде до майбутньої Збірки статей, яка буде опублікована онлайн.

Збірка статей – це збірник письмових внесків, підготовлених українськими та міжнародними експертами, науковцями та посадовцями після Міжнародних експертних обговорень, організованих Програмою «U-LEAD з Європою» у 2019 та 2020 роках. Статті порушують питання у галузях регіонального та місцевого розвитку, децентралізації влади та адміністративно-територіального устрою, актуальні як для української, так і для міжнародної аудиторії. Збірка буде опублікована онлайн українською та англійською мовами на ресурсах U-LEAD. Стежте за нами у Facebook, аби першими отримати інформацію про публікацію Збірки.

Якщо у Вас є запитання чи коментарі щодо Збірника статей загалом, чи цієї статті зокрема, Ви можете написати Ярині Степанюк yaryna.stepanyuk@giz.de.