Радомир МАТЧАК – управлінець із 20-річним досвідом роботи як на центральному, так і на регіональному рівнях. Спеціалізується на регіональній політиці, політиці згуртованості ЄС, публічному управлінні та інституційних реформах, а також співпраці в Балтійських країнах.

 

Вступ

 

Є принаймні три відомі вислови, з яких можна починати роздуми про місцевий розвиток. Перший китайський, і звучить так: «Гроші— це не все, але все без грошей — ніщо». Другий, здається, американський[1], і звучить так: «Уряд, достатньо великий, щоб дати вам все, що ви хочете, — це уряд, достатньо великий, щоб забрати все, що у вас є». І третій вислів, який належить В. Черчіллю[2]: «Тепер, коли в нас закінчилися гроші, нам слід почати думати».

Хоча ці вислови походять із різних часів і країн, вони залишаються актуальними для місцевого самоврядування. Справа в тому, що складно всерйоз розмірковувати про місцеве самоврядування без грошей, без центральної влади, яка прагне децентралізації, та без творчого мислення.

Нижче ви знайдете дев’ять меседжів, що стосуються питання ефективних та всеохопних стратегій місцевого розвитку. У заключній частині мова піде про польський досвід, який може бути корисним для всіх читачів, зацікавлених у процесі децентралізації в Україні.

 

Власні завдання

 

Рівень амбіцій у питанні розробки стратегій місцевого розвитку — це завжди важливе питання. Легко сказати, що стратегія повинна бути орієнтована на майбутнє, спрямована на відновлення економіки та інновації. У реальності використання всіх наявних ресурсів для найефективнішого виконання необхідних завдань, покладених на певну громаду, може виявитися кращим рішенням, аніж далекі амбітні цілі. Концентрація на таких питаннях, як водопостачання, система опалення, поводження з відходами, охорона здоров’я, освіта, культура або громадський транспорт, може звучати на надто «привабливо». Однак ці базові послуги водночас і є найбільшою відповідальністю місцевих органів влади перед громадянами та виборцями. Якщо є можливість постійно підвищувати їх якість, то буде більше шансів на довгострокове зростання, тобто більше активних компаній, більше інвестицій, більше робочих місць.

Отже, перший меседж: Почніть продумувати свою стратегію місцевого розвитку, виходячи, в першу чергу, із завдань, за які ви відповідаєте. Для будь-якого місцевого самоврядування немає нічого важливішого, ніж ефективне виконання власних завдань, визначених законом. У багатьох випадках, це вже достатньо амбітний виклик.

 

Місцеві доходи (власні джерела)

 

Власні завдання можуть бути реалізовані безперешкодно лише за наявності адекватних джерел їх фінансування. Отже, довгострокові зміни неможливі без власних доходів. Тільки ефективна система оподаткування може стати плацдармом для справжньої стратегії місцевого розвитку. Без власних джерел доходу та можливості формувати їх на місцевому рівні немає жодних підстав для місцевої політики, оскільки немає можливості нести відповідальність за розробку заходів на місцевому рівні. Ще одним дуже важливим фактором є частка місцевих податків у загальній структурі податкових надходжень[3], а також прозора та справедлива система розподілу національних/регіональних субсидій чи грантів, особливо для регіонів, що відстають.

Отже, другий меседж звучить так: Чим сильніший зв’язок між місцевою податковою базою та місцевими доходами, тим більший шанс підготувати продуману стратегію, засновану на припущенні, що довгострокова стабільність і зростання місцевої податкової бази є ключовими факторами успіху.

 

Стандарти публічних послуг

 

Наступне, що слід враховувати при розробці стратегії, — це цільові показники. Особливий наголос слід зробити на відкритій комунікації з «кінцевими споживачами» щодо стандартів публічних послуг. Усі громадяни та бізнес-спільнота повинні бути в повній мірі обізнані з усіма видами публічних послуг, що надаються на місцевому рівні, включно з інформацією про їх мінімальні стандарти, доступність та очікуване покращення якості. Це має допомогти їм зрозуміти, визначитися та вплинути на вибір стратегії місцевого розвитку. Якщо місцеві органи влади справді зацікавлені в тому, щоб отримати підтримку стратегії від місцевої громади, задоволення потреб жителів має бути найбільшим пріоритетом. Без такої підтримки в довгостроковій перспективі навіть найкраща стратегія місцевого розвитку буде втраченою.

Підсумовуючи, третій меседж може звучати так: Ставтеся серйозно до стандартів публічних послуг, ставтеся до них як до еталона при встановленні цілей стратегії місцевого розвитку.

 

Горизонтальна співпраця

 

Говорячи про місцеву стратегію, слід пам’ятати про важливу роль, яку відіграють деякі суб’єкти. Мова йде про сусідні громади, які часто мають схожі проблеми. Певні важливі місцеві завдання можна значно краще вирішити спільно, а не поодинці. Саме тому повинна існувати можливість розробити та надати деякі публічні послуги на основі співпраці «місцевий до місцевого». Такий підхід може бути особливо актуальним для системи водопостачання, очищення стічних вод, поводження з відходами тощо. Не слід сприймати таке співробітництво як «співпрацю заради співпраці» — за ним стоять конкретні вигоди, пов’язані з економічною ефективністю та покращенням якості[4]. Це партнерство може суттєво допомогти досягти цілей, визначених стратегією місцевого розвитку.

Отже, четвертий меседж можна сформулювати так: Горизонтальна співпраця заслуговує на значну підтримку, адже в багатьох випадках приносить свої плоди й надає додаткові сили для реалізації стратегії місцевого розвитку (досягнення горизонтальних синергетичних ефектів).

 

Багаторівнева співпраця

 

Є також інші важливі суб’єкти, які мають бути залучені до стратегії місцевого розвитку. Вони розташовані на вищих рівнях управління та несуть відповідальність за «ширші проблеми». Місцеве самоврядування може бути корисним у вирішенні їхніх проблем і навпаки, оскільки деякі важливі публічні потреби не можуть бути ефективно задоволені без ресурсів і компетенцій, розподілених між різними рівнями публічного управління. Ми можемо з легкістю визначити сфери, де така співпраця необхідна (наприклад, громадський транспорт, медичні послуги, освіта, ринок праці, підтримка малого та середнього бізнесу). Але є одна важлива умова, для того щоб зробити цю співпрацю дієвою й ефективною, — вона повинна базуватися на продуманих і довгострокових домовленостях між різними рівнями публічного управління.

Все це є основою для п’ятого меседжу: Спільне надання деяких важливих публічних послуг на основі багаторівневої співпраці глибоко вкорінює стратегію місцевого розвитку в більш широкій регіональній стратегії, що, у свою чергу, може наблизити реалізацію місцевих цілей (ефекти вертикальної синергії).

 

Міжгалузева співпраця

 

Щоб скласти повну картину, нам слід також врахувати непублічних акторів. Це можуть бути представники бізнес-спільноти (наприклад, торговельні палати) або громадських організацій (наприклад, асоціацій охорони здоров’я, освіти чи спорту), а також наукових кіл. Роль цих суб’єктів часто залишається недооціненою, тоді як їхній внесок у цілі публічної політики повинен бути більшим. Вони мають потенціал для ефективної співпраці з місцевим самоврядуванням у пошуках спільних зисків (співпраця «чотирикратної спіралі»[5]).

Отже, шостим меседжем буде такий: міжгалузеве співробітництво може надати додатковий креативний поштовх і ресурси місцевій стратегії розвитку як на етапі проектування, так і на етапі впровадження (наскрізні синергетичні ефекти).

 

Розширення можливостей громадян

 

Варто підкреслити, що реально стратегії, яка може бути впроваджена, не існуватиме без громадян. З одного боку, це здається очевидним — про це вже йшлося в третьому меседжі вище (стандарти публічних послуг). Але, з іншого боку, на жаль, часто трапляється так, що політика місцевого розвитку створюється без належного спілкування та без реальної участі тих, хто найбільше зацікавлений і на кого вона матиме найбільший вплив, тобто мешканців, які повинні бачити й відчувати переваги довгострокової політики.

Існує досить багато різних форм участі громадян. Їх ефективність суттєво залежить від зрілості наявних або обраних демократичних процесів і демократичних традицій[6]. Дві з цих моделей особливо сильні. Перша — це бюджет участі, який дає змогу всім зацікавленим у процесі демократичного обговорення спільно вирішити, як розподілити частину місцевого бюджету. Друга — це збори, на яких випадково відібрана група громадян обговорює питання, що мають важливе значення для даної громади, з метою визначити всі наявні варіанти й запропонувати рішення. Збори мають відбуватися шляхом раціонального обговорення та за підтримки експертів. Такі рішення можуть бути впроваджені місцевими органами влади.

Підсумовуючи, озвучимо сьомий меседж: Розширення прав і можливостей громадян має пріоритетне значення для успішного здійснення стратегічних (довгострокових) рішень. Його значення зростатиме й у майбутньому.

 

Розумне реагування

 

Досі основну увагу ми приділяли зовнішньому середовищу, тобто завданням і фінансам, покладеним на місцеве самоврядування, а також ролям різних зацікавлених сторін, які є визначальними для успішної реалізації місцевої стратегії.

Однак існують також внутрішні фактори, що стимулюють стратегічний процес на місцевому рівні. Одним із таких можна назвати «внутрішню інтелектуальну систему», яка базується на достовірних даних, глибоких місцевих знаннях і розумінні навколишнього світу. Ця система може бути корисною для визначення пріоритетів місцевого розвитку за умови, що серед тих, хто зацікавлений у процесі прийняття рішень на основі фактичних даних, є політичні лідери[7].

Отже, восьмий меседж звучатиме наступним чином: Хоча розумне реагування є трудомістким і затратним процесом, воно завжди приносить свої результати, оскільки забезпечує надійну основу для прийняття оптимальних довгострокових рішень (повноцінний стратегічний підхід).

 

Стійка система впровадження

 

Наостанок варто підкреслити, що інституційна рамка є критичним фактором для місцевого розвитку. Іншими словами, ефективна реалізація місцевої стратегії вимагає декількох важливих складових. Серед них: виокремлена команда фахівців із сильним керівництвом, чітка система прийняття рішень, ретельне та проактивне багаторічне фінансове планування й ефективні регуляторні інструменти в різних сферах політики[8].

Отже, дев’ятий меседж повинен звучати так: без стійкої системи впровадження[9], яка відкриває шлях до довгострокового успіху, немає шансів на стійкі та видимі ефекти.

 

Підсумовуючи: рецепт хорошої стратегії місцевого розвитку та польський підхід

 

Дев’ять вищезазначених порад можна узагальнити в трьох реченнях. По-перше, власні завдання, власні джерела доходу й добре прокомуніковані стандарти публічних послуг є відправними пунктами для будь-якої стратегії місцевого розвитку. По-друге, необхідно мати «друзів» цієї стратегії на різних адміністративних рівнях та в різних секторах (НУО, наукові кола й бізнес), а також мати прихильників стратегії серед громадян, які повинні бути добре поінформованими та глибоко залученими до процесу (тоді значно легше досягти очікуваних результатів). І по-третє, «бачення без реалізації — це галюцинація», тому, щоб повністю реалізувати стратегію, надзвичайно важливо створити внутрішній розумовий потенціал, а також інституційний потенціал на місцевому рівні.

Чи завжди та повною мірою цей рецепт використовується в Польщі? На це дуже важко дати однозначну й просту відповідь. Однак існує польська специфіка, яку варто пояснити більш детально.

Стратегії місцевого розвитку розробляються в Польщі понад 20 років. Поки що не існує зобов’язань мати цю стратегію на місцевому рівні, однак, за оцінками, близько 80% із майже 2500 громад мають власну стратегію. Ці документи надзвичайно різної якості[10]. Проте існує чіткий зв’язок між розміром громади та якістю стратегічного підходу.

Інструменти, що стоять за стратегіями місцевого розвитку в Польщі, стають усе сильнішими. Помітний вплив має культура ЄС, що розвинулася переважно в рамках політики згуртованості ЄС. Звичайно, є деякі дефіцити даних, особливо на мікрорівні[11]. Також слід набагато більше зробити для кращої сумісності важливих державних реєстрів[12]. Крім того, все ще існує небажання та брак компетенцій у частині застосування якісних даних та опитувань громадської думки, які слід частіше використовувати під час прийняття важливих рішень на місцевому рівні. Також справедливо сказати, що глибинні оцінки й оцінка впливу різних державних політик на місцевий рівень досить далекі від ідеальних, зокрема й у Польщі.

Насамкінець варто зазначити, що на місцевому рівні в Польщі існує два паралельні процеси — «формування політики» і «політика». Лише їх поєднання створює реальність місцевого розвитку. Вони щоденно заважають один одному. З одного боку, процес формування політики чітко обмежений документами, процедурами, системами прийняття рішень, скоординованими діями, публічними обговореннями, в основі яких лежить довгострокове бачення. Однак, із іншого боку, багато щоденних активностей все ще базуються на антикризовому управлінні, а не на візіонерському підході. Ба більше, ця стратегія не викладена на папері, тобто прихована, часто короткострокова й суто тактична, але впливає на певні рішення щодо розподілу фінансів.

Цей рецепт, збагачений досвідом інших країн, повинен бути корисним для подальшого формування українського підходу до місцевого розвитку (в тому числі до місцевих стратегій). Завершимо загальною ремаркою: дуже важливо не сліпо слідувати рішенням інших, а визначати найкращі зарубіжні практики та використовувати їх переважно як джерело натхнення.

 

Переклад: Ярина Степанюк

Редактор: Оксана Шевченко

---

Усі терміни в цій статті повинні сприйматись як гендерно-нейтральні

Радомир Матчак брав участь в Міжнародному експертному обговоренні  «Розширення прав і можливостей громад. Розбудова стійких і сталих органів місцевого самоврядування», організованому Програмою «U-LEAD з Європою» в грудні 2019 року. Промова, яку він виголосив в межах одного з воркшопів конференції, знайшла своє продовження і у цій статті. Попри пізню публікацію, стаття залишається актуальною та для поточної дискусії щодо наступних кроків реформи місцевого самоврядування в Україні.

Ця публікація була підготовлена за підтримки Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії. Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю її авторів та не може жодним чином сприйматися як такий, що відображає погляди Програми «U-LEAD з Європою», уряду України, Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії.

---