Європейський Союз готується до наступного довгострокового бюджетного циклу – Багаторічної рамкової фінансової програми на 2028-2034 роки, обсяг якої сягає майже 2 трильйонів євро. Ця програма, представлена у липні 2025 року, пропонує докорінно змінити принципи роботи структурних та інвестиційних фондів ЄС. Європейська Комісія пропонує реформи, що мають зробити фінансування простішим, швидшим та ефективнішим, консолідувавши численні інструменти в єдину цілісну структуру. Для політиків та експертів – особливо в Україні, яка активно впроваджує стандарти ЄС – зараз критично важливо розуміти логіку роботи структурних фондів, суть майбутніх змін у межах нової рамкової фінансової програми та їхній вплив на систему врядування та реалізацію проєктів на місцях.

Щоб розібратися в мінливому ландшафті структурного фінансування ЄС, ми спиралися на офіційні джерела ЄС, програмні документи та залучили пана Франческо Моліку, директора Європейської асоціації агенцій розвитку (EURADA), для експертного аналізу. EURADA, спільно з порталом «Децентралізація», є партнером Швейцарсько-українського проєкту UCORD у підготовці серії статей про різні аспекти політики згуртованості ЄС. Сьогодні ми занурюємося в логіку структурних фондів ЄС, а також у запропоновані зміни до їх функціонування, щоб побачити, як працює модель багаторівневого врядування в межах регіональної політики ЄС.

Відповідальність за зміст цього матеріалу несе виключно автор. Погляди автора не обов’язково відображають погляди Швейцарської агенції розвитку та співробітництва або NIRAS Sweden AB.

Багаторічна рамкова фінансова програма та п’ять фондів

Насамперед зосередимося на важливих визначеннях та концепціях. Європейські структурні та інвестиційні фонди (European structural and investment funds) – це фінансові інструменти, за допомогою яких ЄС реалізує політику згуртованості. Їхня робота ґрунтується на принципі спільного управління (shared management) і спрямована на подолання міжрегіональних диспропорцій та забезпечення збалансованого розвитку територій. Детальніше про ці інструменти можна дізнатися у наративному довіднику з Політики згуртованості на порталі «Децентралізація».

Багаторічна рамкова фінансова програма (Multiannual Financial Framework, MFF) – це семирічна бюджетна архітектура ЄС, що встановлює обов’язкові ліміти щорічних видатків для всіх напрямів політики. Такий підхід гарантує прогнозованість витрат, фіскальну дисципліну та відповідність бюджету стратегічним політичним пріоритетам Союзу. Проєкт програми розробляє Європейська Комісія, а затверджує Європейська Рада одностайним рішенням за згоди Європейського Парламенту. Багаторічна рамкова фінансова програма слугує водночас і стратегічною дорожньою картою, і бюджетним обмежувачем: щорічні бюджети ЄС мають формуватися суворо в межах погоджених лімітів.

Поточна рамкова фінансова програма на 2021-2027 роки створює всеохопну фінансову базу для програмування підтримки в межах політики згуртованості. Ця підтримка реалізується через основні фонди спільного управління ЄС, що спрямовані на зміцнення згуртованості та територіальний розвиток. До них належать: Європейський фонд регіонального розвитку (ЄФРР, European Regional Development Fund), Європейський соціальний фонд (ЄСФ, European Social Fund), Фонд згуртованості (Cohesion Fund), Європейський аграрний фонд розвитку сільських районів (European Agricultural Fund for Rural Development) та Європейський фонд морського та рибного господарства та аквакультури (European Maritime, Fisheries and Aquaculture Fund), а також новий Фонд справедливого переходу (Just Transition Fund).

Кожен із цих фондів має свою спеціалізацію: наприклад, ЄФРР фокусується на регіональному економічному розвитку та інфраструктурі, ЄСФ інвестує у зайнятість та соціальну інклюзію, Фонд згуртованості – у проєкти екологічної сталості та розвитку трансєвропейських транспортних мереж, а решта фондів спрямовані на розвиток сільських територій та сектору рибальства відповідно. Попри галузеві відмінності, усі вони працюють для досягнення спільних цілей політики згуртованості та сільськогосподарської політики ЄС.

У межах багаторічної рамкової фінансової програми, фінансування із структурних фондів розподіляється між державами-членами та регіонами на основі узгоджених критеріїв (зокрема, регіонального ВВП на душу населення, показників безробіття тощо) і реалізується через багаторічні операційні програми. Визначальною рисою політики згуртованості ЄС є підхід багаторівневого врядування (multi-level governance). Управління фондами не є суто вертикальним процесом «згори вниз» із Брюсселя. Натомість Європейська Комісія та кожна держава-член укладають Угоди про партнерство та розробляють операційні програми, що передбачають активне залучення національних, регіональних та місцевих органів влади до процесів планування та впровадження.

Як пояснює Франческо Моліка в нашому інтерв’ю, така система була свідомо розроблена для врахування інституційної структури кожної країни: «До цього часу врядування в політиці згуртованості було сформоване так, щоб адаптуватися до специфічної інституційної структури кожної держави-члена. Воно не нав'язує конкретну структуру управління – воно дозволяє країнам визначати її самостійно для найкращої відповідності їхнім інституційним рамкам».

У більш децентралізованих країнах це часто означає, що регіональні органи влади діють як органи управління (Managing Authorities) для програм ЄФРР чи ЄСФ на своїх територіях. У централізованих державах управління програмами можуть здійснювати національні міністерства, проте навіть там місцеве самоврядування залучене як партнер або орган-посередник. Спільною рисою для всіх є принцип партнерства (partnership principle): місцеві та регіональні суб’єкти, а також інші стейкхолдери (бізнес-асоціації, наукові установи, НУО тощо) мають бути обов'язково залучені до розробки та реалізації програм.

Пан Моліка наголошує, що така інклюзивна структура «знизу вгору» є не просто формальною процедурою, а фундаментальною запорукою ефективного регіонального розвитку. Місцева влада володіє знаннями безпосередньо «з місць», яких часто бракує центральному уряду. «У такій політиці, як політика згуртованості, місія якої – підтримка місцевого розвитку – необхідно залучати місцеве самоврядування, бо вони краще знають, що робити, вони мають більше інформації про конкретні інвестиційні потреби своїх територій завдяки близькості до місцевого контексту», – зазначив він. «Коли місцеве самоврядування визначає проєкти, вони мають вищу легітимність, ніж якби їх нав'язав національний уряд... місцева влада зазвичай користується вищим рівнем довіри громадян», – додав пан Моліка. Таким чином, сила поточної моделі полягає в її гнучкості та здатності використовувати місцевий досвід і публічні зобов’язання виборних представників місцевої влади.

Такий підхід вибудовувався десятиліттями. Зараз принцип партнерства присутній у регламентах ЄС, зокрема у офіційному Кодексі поведінки щодо партнерства, щоб гарантувати, що багаторівневе врядування й надалі залишатиметься базовим принципом політики згуртованості. «З моменту створення сучасної політики згуртованості місцеві та регіональні органи влади завжди були ключовими суб’єктами, згаданими в регламентах... Цей принцип буде завжди – він є головним гарантом багаторівневого врядування», – сказав пан Моліка, підкреслюючи сталість цього підходу.

Що передбачає пропозиція нової багаторічної рамкової фінансової програми?

У червні 2025 року Європейська Комісія оприлюднила проєкт Багаторічної рамкової фінансової програми на 2028–2034 роки, чим запропонувала одну з найрадикальніших реформ у політиці згуртованості та сільського господарства за останні десятиліття. Пропозиція передбачає створення єдиного «мегафонду» під офіційною назвою «Європейський фонд економічної, соціальної та територіальної згуртованості, сільського господарства та сільського розвитку, рибальства та морських справ, процвітання та безпеки» (European Fund for Economic, Social and Territorial Cohesion, Agriculture and Rural, Fisheries and Maritime, Prosperity and Security). Ця консолідована структура має об’єднати в собі традиційні інструменти політики згуртованості із фондами підтримки сільського господарства, розвитку сільських територій та морської галузі.

Замість окремих програм для згуртованості та сільського розвитку кожна держава-член готуватиме єдину інтегровану стратегію – План національного та регіонального партнерства, який узгоджує інвестиції в усіх сферах, згаданих вище. За поясненням Єврокомісії, така спрощена архітектура додасть політиці згуртованості ЄС «більшої гнучкості» у підтримці регіонів. При цьому наголошується на дотриманні принципів «спільного управління, партнерства та багаторівневого врядування із повним залученням регіональної влади до розробки та виконання планів». Брюссель переконує: об’єднання інструментів «під одним дахом» допоможе уникнути дублювання функцій, дозволить маневрувати коштами та краще адаптувати фінансування до потреб громад завдяки єдиному документу планування для кожної країни.

Після оприлюднення нової пропозиції багаторічної рамкової фінансової програми ЄС низка експертів із регіонального розвитку висловили занепокоєння щодо окремих її аспектів. Зокрема, автори аналітичної записки EURADA «Від партнерства до батьківства? Регіони у бюджеті ЄС на 2028–2034 роки» – Джейд М. Коннолі, Інаціо Аджа та Франческо Моліка – попереджають: модель «мегафонду» та впровадження планів національного та регіонального партнерства за своєю суттю зміщують координацію на національний рівень, тобто простежуються ознаки посилення підходу «згори вниз».

Згідно з пропозицією нової рамкової фінансової програми, кожен план національного та регіонального партнерства обговорюватиметься насамперед між Єврокомісією та національним урядом. Це потенційно перекреслює прямий діалог між Брюсселем та регіонами, який досі був візитівкою регіональних програм. В аналітичній записці EURADA наголошується: «передбачається, що головним співрозмовником Комісії щодо планів залишатиметься національний уряд». Фактично Брюссель комунікуватиме лише з одним центральним координаційним органом у кожній країні.

Тож національний рівень отримає широкі наглядові повноваження, зокрема право подавати платіжні вимоги за всіма фондами. На практиці такий підхід може суттєво обмежити автономію регіональних органів управління, які сьогодні самостійно розпоряджаються власними операційними програмами. Більше того, у проєктах правил можливість створення окремих регіональних програм – із власними пріоритетами та бюджетами – схоже, взагалі не передбачена. Щонайбільше регіональна влада зможе реалізовувати лише окремі складники загальнонаціонального плану, перебуваючи під повним контролем центру.

Пан Франческо Моліка чітко підсумував це зміщення пріоритетів: «З такою новою пропозицією ми, можливо, рухаємося до більш централізованого врядування. Регіональні програми можуть зникнути, а національні уряди можуть отримати додаткові повноваження для визначення стратегічних пріоритетів і, можливо, навіть відбору проєктів. Натомість місцеві та регіональні органи влади можуть відігравати менш значниму роль», – пояснив він. Це ознаменує відхід від принципу гнучкості на користь жорсткої вертикалі. Рішення прийматимуться переважно на рівні столиць та ЄС, що неминуче послабить суб’єктність самих регіонів

Ще одним важливим аспектом нової Багаторічної рамкової фінансової програми на 2028-2034 роки є докорінна переорієнтація видатків. Попри те, що загальний бюджет програм, об’єднаних у межах національних та регіональних планів партнерства, залишається солідним (близько 783 млрд євро), реальне фінансування за цими напрямами скорочується порівняно з попереднім семирічним періодом. Аналітики EURADA вказують на середньозважене зменшення асигнувань на політику згуртованості на 9,4% відносно показників 2021-2027 років.

Це свідчить про глобальне зміщення акцентів у бюджетній політиці ЄС: пріоритет надається інноваціям, кліматичним заходам та стратегічним проєктам загальноєвропейського значення. Натомість класичні фонди спільного управління, орієнтовані на регіональний розвиток та агросектор, у відносному вимірі втрачають позиції. Експерти EURADA переконані: зміцнення промислового потенціалу та інноваційне лідерство Євросоюзу мають не заміщувати, а доповнювати цілі згуртованості. Лише так оновлений бюджет зможе «стимулювати конкурентоспроможність ЄС, не зраджуючи принципу, що справжня сила Європи – у її регіонах».

Пропозиція щодо нової рамкової фінансової програми змінює не лише пріоритети фінансування, а й саму модель його надання. Основний акцент зміщується на виплати за результатами, що прив’язаними до конкретних етапів (milestones) та реалізації реформ. Як зазначають автори дослідження «Від партнерства до батьківства?», цей підхід значною мірою запозичено з моделі фонду NextGenerationEU.

З метою спрощення нагляду Єврокомісія пропонує радикально скоротити кількість індикаторів ефективності – з понад 5000 до приблизно 900 спільних показників для всього бюджету. Однак жоден із них не передбачає відстеження результатів на регіональному рівні: усі цілі встановлюються виключно на рівні країни або ЄС загалом. І хоча це значно спрощує звітність, виникає серйозне побоювання, що регіональні диспропорції залишаться поза увагою. Експерти EURADA попереджають: «те, що не вимірюється, не буде пріоритетним». Без специфічних регіональних індикаторів національні уряди можуть зосередитися на досягненні сукупних загальнодержавних цифр, відсуваючи потреби конкретних територій на другий план.

Якими будуть наслідки цих змін на практиці? Одним із безпосередніх результатів стане зміна ролі агенцій регіонального розвитку (АРР) та інших органів-посередників, які сьогодні допомагають впроваджувати програми, фінансовані ЄС. Зараз чимало європейських АРР керують конкретними програмами чи інструментами фінансування або принаймні допомагають місцевій владі, бізнесу та іншим організаціям отримати доступ до фондів Євросоюзу. За словами пана Моліки, у разі переходу до централізованої моделі ця роль може суттєво звузитися. «Агенції регіонального розвитку, які сьогодні керують певними фінансовими інструментами, можуть втратити таку можливість, оскільки більшість інструментів будуть управлятися на національному рівні. Навіть ті агенції, які зосереджені на допомозі місцевому малому та середньому бізнесу у подачі заявок на проєкти ЄС, продовжуватимуть це робити, проте це стане складніше, оскільки вони матимуть доступ до меншої кількості інформації на національному рівні», – пояснив він. У країнах, де АРР глибоко залучені до управління програмами (що характерно для розвинених держав-членів із регіональними програмами), вплив цих змін може бути відчутним. «Так, у таких випадках вплив може бути великим, що також може означати менше коштів для самих агенцій регіонального розвитку, менше персоналу... це вплине на загальну спроможність цих агенцій», – попередив Моліка. Іншими словами, більш централізована система може витіснити деякі місцеві інституції, створені для управління проєктами згуртованості, якщо для них не буде знайдено нових форматів роботи.

Іншим прикладом є доля Стратегій смарт-спеціалізації (S3). Ці регіональні інноваційні стратегії були засадничою рисою політики згуртованості у періодах 2014-2020 та 2021-2027 років, а їх наявність була обов’язковою умовою для отримання фінансування на інновації. Згідно з новою пропозицією, S3 втрачають свій обов’язковий статус. «У новій пропозиції більше немає вимоги щодо наявності Стратегій розумної спеціалізації; це буде на розсуд держав-членів», – зазначив пан Моліка. Якщо національний уряд вирішить не робити підхід S3 пріоритетним – і особливо якщо більше не буде регіональних програм і фондів, чітко прив’язаних до цих регіональних інноваційних пріоритетів – це «однозначно може мати негативний вплив» на те, скільки уваги приділятиметься місцевим інноваційним потребам, сказав він. Захисники регіональних інтересів побоюються, що без мандату ЄС деякі країни можуть відмовитися від цих стратегій або знецінити їх. Це загрожує тим, що окремі регіони залишаться без належної підтримки своїх індивідуальних планів розвитку.

Наразі багато з цих нововведень залишаються лише пропозиціями. Існує значна невизначеність щодо того, як саме нова система працюватиме на практиці в разі її ухвалення. Навіть пан Моліка застерігає, що наявні плани містять чимало «невідомих». Наприклад, невеликі або менш автономні регіони та їхні агенції регіонального розвитку можуть не відчути суттєвої різниці, якщо вони й досі звикли до роботи із програмами, якими керують на національному рівні. Натомість великі регіони, що цінують власну автономію, можуть зіткнутися з кардинальними змінами.

Європейський Парламент, держави-члени та різні групи інтересів – від регіональної влади до фермерських об’єднань – ймовірно, вестимуть запеклі дискусії та вноситимуть корективи до цих планів аж до їх остаточного затвердження. Хоча прагнення спростити та модернізувати бюджет загалом вітається, ключовим фактором успіху стане пошук балансу між ефективністю управління та інклюзивністю.

Український контекст та підсумки

Що ці запропоновані зміни означають для України? Попри те, що ми лише на шляху до вступу, ми безпосередньо зацікавлені в політиці згуртованості ЄС задля власного регіонального розвитку та повоєнного відновлення. Принципи багаторівневого врядування та партнерства залишаються надважливими – навіть у проєкті багаторічної рамкової фінансової програми на 2028–2034 роки. Як підкреслив Франческо Моліка в нашому інтерв’ю, залучення місцевих гравців «завжди буде присутнє» у самій природі політики згуртованості. Розуміння цих принципів і створення відповідних механізмів є вирішальними кроками для українських стейкхолдерів, оскільки будь-яке майбутнє фінансування з боку ЄС вимагатиме координації на всіх рівнях влади.

Майбутня багаторічна рамкова фінансова програма має на меті спростити роботу структурних фондів ЄС та зробити їх більш цілеспрямованими, проте вона також породжує сумніви щодо збереження підходу «знизу вгору». Ймовірним результатом стане компроміс між ефективністю, національною координацією та принципами багаторівневого врядування. Для України основний висновок залишається чітким: належне врядування, побудоване на партнерстві, субсидіарності та прозорості, буде життєво необхідним. Незалежно від того, якою буде остаточна редакція рамкової фінансової програми, розвиток є найбільш успішним тоді, коли він спирається на місцеві досвід та підтримку.