Авторка: Мануела Золлер-Вінклер

 

Мануела Золлер-Вінклер працювала Державним секретарем Міністерства внутрішніх справ землі Шлезвіг-Гольштейн (Німеччина) до 2017 року. Як кваліфікована юристка вона раніше обіймала різні керівні посади в цьому міністерстві. Упродовж багатьох років її робота зосереджувалася на всіх правових та практичних питаннях місцевого самоврядування. Мануела Золлер-Вінклер є міжнародною експерткою Програми «U-LEAD з Європою».

 

Резюме

Фінансова автономія є вирішальним фактором для зміцнення органів місцевого самоврядування (ОМС). Місцеве самоврядування у розумінні Європейської хартії місцевого самоврядування (ЄХМС) можливе лише за умови надання ОМС фінансової автономії  в юридично обов’язковому порядку. Ключовими є два аспекти: з одного боку — гарантія наявності достатніх власних фінансових ресурсів, а з іншого боку — здатність незалежно приймати рішення щодо їх використання.

Питання фінансової автономії в контексті дієвого місцевого самоврядування ще не набуло необхідної значимості в політичних дебатах в Україні. Хоча фінансові ресурси громад часто обговорюються, у більшості випадків фокус припадає на обсяг фінансування, а не на компетенції громад автономно приймати рішення щодо розподілу фінансів і брати за це відповідальність.  При обговоренні фінансування повноважень ОМС слід зважати на те, що  самоврядні (власні) та делеговані повноваження є не чітко визначеними.

Фінансові ресурси ОМС здебільшого складаються з цільових коштів. До того ж сума коштів, що виділяється ОМС для здійснення певних видів діяльності, дуже часто та несподівано змінюється, що призводить до невпевненості громаду їхній фінансовій свободі.

Як результат, українські ОМС все ще мають надто звужену фінансову автономію. Це обмежує їхню здатність управляти місцевими справами самостійно й ускладнює забезпечення більшої підзвітності представників ОМС перед громадянами.

 

Опис ситуації, контексту та проблеми

Питання адекватного фінансування — виклик для всіх рівнів держави. Для місцевої влади воно є особливо важливим. Право на місцеве самоврядування означає, що ОМС повинні отримати не тільки достатнє фінансування, а й право розпоряджатися ним як власними ресурсами та використовувати їх під власну відповідальність.

ОМС найкраще розуміють, як саме фінансові ресурси мають використовуватися в інтересах місцевого населення. Вони є найближчими до громадян і безпосередньо звітують перед ними через легітимних представників, обраних на місцевих виборах. Тому ЄХМС закріплює гарантію фінансової автономії як ключовий елемент права місцевого самоврядування та встановлює чіткі принципи, визначаючи важливість і сферу дії.

В Україні це питання є особливо важливим. У 1997 році держава в цілому ратифікувала ЄХМС. Таким чином, вона зобов’язалася повною мірою здійснювати юридичну та практичну реалізацію принципів ЄХМС. З 2014 року Україна робить значні кроки для впровадження принципів ЄХМС в рамках амбітної реформи місцевого самоврядування та організації влади. Посилення місцевого самоврядування відіграє центральну роль у цьому процесі. У результаті всеохоплюючої територіально-адміністративної реорганізації, громади були підсилені, зокрема внаслідок об’єднання та надання їм повноважень і ресурсів. У цьому контексті питання фінансової децентралізації та посилення фінансової відповідальності, тобто фінансової автономії ОМС — одне з найважливіших у політичному порядку денному.

 

Методологія та підхід

У цій статті важливість і сфера застосування принципу фінансової автономії ОМС, закріпленого в ЄХМС, будуть проаналізовані шляхом тлумачення, зокрема статті 9 у контексті ключових повідомлень ЄХМС щодо місцевого самоврядування. Пояснювальна записка до ЄХМС буде використовуватися як додаткове джерело тлумачень (далі — Пояснювальна записка). Наступні розділи опишуть поточну ситуацію в Україні з точки зору автора, насамперед на основі чинної Конституції та чинного законодавства.

Нарешті, порівняння результатів покаже, які прогалини в Україні потрібно заповнити, щоб досягти повної відповідності ЄХМС щодо фінансової автономії.

 

Ключові принципи Європейської хартії місцевого самоврядування

 

Місцеве самоврядування — гарант демократії та децентралізації влади

Стаття 9 ЄХМС містить ключові принципи, що визначають важливість та обсяг фінансової автономії ОМС. Їх слід розуміти в цілому у світлі основних принципів місцевого самоврядування, які закріплені в преамбулі та статтях 3 й 4 ЄХМС.

У цьому контексті особливе значення мають такі твердження:

• «Існування органів місцевого самоврядування, наділених реальними повноваженнями, може забезпечити ефективне й близьке до громадянина управління». Необхідне існування таких ОМС, які «мають широку автономію щодо своїх повноважень, шляхи і засоби здійснення цих повноважень, а також ресурси, необхідні для їх виконання» (Преамбула).

• «Місцеве самоврядування означає право і спроможність… здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (стаття 3.1).

• «ОМС мають… повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу» (стаття 4.2). «Повноваження, надані ОМС, як правило, є повними та виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом» (стаття 4.4). З точки зору делегованих повноважень, ОМС «у міру можливості мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов» (стаття 4.5).

 

Фінансова автономія – основа місцевого самоврядування

На цій підставі ЄХМС у статті 9 спеціально описує важливість та обсяг фінансової автономії ОМС. Головні принципи:

• «ОМС мають право … на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень» (стаття 9.1).
• «Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає повноваженням, передбаченим Конституцією або законом» (стаття 9.2).

Питання адекватних фінансових ресурсів для більш слабких громад розтлумачене у статті 9.5:

• «Захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів із метою подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони повинні нести...»

Право розпоряджатися необхідними ресурсами, здебільшого під власну відповідальність, ще раз підкреслюється у статті 9.7:

• «У міру можливості, дотації органам місцевого самоврядування призначаються не для фінансування конкретних проектів. Надання дотацій не скасовує основоположної свободи органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції».

Щодо складу фінансових ресурсів, то у статті 9.3 ЄХМС зазначається:

• «Принаймні частина фінансових ресурсів ОМС формується за рахунок місцевих податків та зборів… ОМС мають повноваження встановлювати розмір їх ставок».

Цей принцип узгоджується з положенням статті 9.6:

• «З органами місцевого самоврядування повинні належним чином проводитися консультації про порядок передачі їм перерозподілених ресурсів».

Загалом, розглядаючи загальні ключові принципи та конкретні вимоги статті 9, ЄХМС чітко вказує, що фінансова автономія є невід’ємною частиною місцевого самоврядування, оскільки без фінансової автономії неможливо досягти самостійності виконання повноважень (також див. «Сучасний коментар Конгресу місцевих та регіональних влад щодо Пояснювальної записки до Європейської хартії місцевого самоврядування»[1], далі — Сучасний коментар, параграф 141).

Вже в преамбулі наголошується на важливості володіння ОМС необхідними ресурсами. Основні ключові принципи акцентують увагу на необхідності відповідальності ОМС, особливо в аспекті автономії здійснення повноважень. Водночас вони чітко вказують, що автономія здійснення повноважень та фінансова автономія нерозривно пов’язані: без фінансової автономії автономія здійснення повноважень не має підґрунтя для реалізації.

Стаття 3 пояснює, що самоврядування означає не лише право, а й спроможність здійснювати публічну політику. Пояснювальна записка зазначає: термін «спроможність» «виражає думку про те, що законне право регулювати та керувати певними публічними справами повинне супроводжуватися засобами для ефективного його здійснення». І це, звісно, включає фінансові ресурси.

Стаття 4 пояснює, що повноваження ОМС мають бути всеосяжними й не повинні обмежуватися або підриватися. Це означає, що фінансова самовідповідальність повинна бути далекосяжною. Обмеження щодо адекватних фінансових ресурсів та використання коштів заважають ОМС виконувати свої повноваження з необхідною автономією.

На цій підставі стаття 9 конкретно визначає принципи, що випливають із гарантії місцевого самоврядування щодо фінансових ресурсів ОМС.

Стаття 9.1 чітко вказує, що фінансова автономія складається з двох основних елементів: по-перше, ОМС повинні мати належні власні фінансові ресурси, по-друге, вони повинні мати можливість вільно розпоряджатися цими ресурсами.

Стаття 9.2 стверджує, що обсяг фінансових ресурсів є достатнім лише в тому випадку, якщо він є співмірним із повноваженнями ОМС.

Інші параграфи статті 9 пояснюють важливість цих принципів для певних аспектів фінансових ресурсів ОМС.

 

Без фінансової автономії немає місцевого самоврядування

З цих положень можна зробити дуже чіткі висновки щодо вимог до місцевих фінансів та зобов’язань центрального уряду в цьому відношенні:

• ОМС повинні мати адекватні фінансові ресурси для самостійного виконання своїх повноважень. Це включає право самостійно приймати та управляти власними бюджетами (див. також Сучасний коментар, параграф 147). Тільки за цієї умови ОМС можуть формувати місцеву публічну політику для своїх громадян — через власну політичну відповідальність. Для цього представники ОМС обираються громадянами й відповідають перед ними.

Пояснювальна записка у коментарях до статті 9 та статті 9.1 зазначає, що «юридичні повноваження влади виконувати певні функції не мають ​​сенсу, якщо вона позбавлена фінансових ресурсів для їх виконання», і що «ОМС не може бути позбавлена ​​свободи визначати пріоритети витрат».

• Обсяг фінансових ресурсів залежить від обсягу та вартості витрат, пов’язаних із виконанням повноважень  ОМС. Отже, не повинно складатись так, що ОМС не можуть адекватно виконувати свої повноваження, оскільки не мають достатніх фінансових ресурсів. Для того, щоб ефективно реалізовувати  право регулювати та керувати значною часткою публічних політик, ОМС мають мати належні фінансові ресурси. (див. також Сучасний коментар, параграф 149 та наступні). У цьому сенсі ЄХМС закріплює принцип «кошти повинні слідувати за функціями».

Які б делеговані повноваження не покладалися на ОМС, вони, звичайно, також повинні супроводжуватися відповідними фінансовими ресурсами.

• ОМС мають автономію, яка дає змогу генерувати власні доходи, зокрема місцеві податки та збори. Тому важливо посилити цей аспект (див. також Сучасний коментар, параграфи 153, 154, 159).

Пояснювальна записка у статті 9.3 зазначає, що «здійснення політичного вибору при зважуванні переваг від надання послуг та витратами, що лягають на місцевого платника податків або  користувача, є основним обов’язком місцевих обраних представників. Прийнято вважати, що документи центрального або регіонального рівня можуть встановлювати загальні межі повноважень місцевих органів щодо оподаткування, проте вони не повинні заважати ефективному функціонуванню процесу місцевої звітності».

• Місцеві податки, що збираються централізовано, та спільні податки підважують місцеву автономію. Тому згідно з ЄХМС тільки податки, що стягуються безпосередньо ОМС, слід розуміти як місцеві податки (див. Сучасний коментар, параграф 156).

• Тим не менше, досвід свідчить, що місцева влада не зможе фінансувати усі свої повноваження за рахунок доходів, які вона сама генерує. З цієї причини ОМС повинні додатково отримувати частку державних доходів. Ця позиція не викликає заперечень, а навпаки — підтверджує відповідальність держави, зокрема у фінансовому плані, у наданні місцевим органам влади можливості якнайкраще реалізувати свої повноваження на користь громадян. У цьому сенсі роль центральної влади слід розуміти як роль гаранта та захисника місцевого самоврядування.

Однак до участі ОМС у розподілі державних доходів повинен застосовуватися дуже важливий принцип: місцеві органи влади мають отримувати ці кошти (наскільки це можливо) як власні ресурси, які вони можуть використовувати на свій розсуд без жодних вказівок або обмежень від державних органів. Будь-яка державна вимога щодо використання певних коштів означає обмеження фінансової автономії і, як наслідок, автономії виконання повноважень ОМС. 

• З цієї причини державний нагляд за місцевою владою має суворі обмеження. Навіть при здійсненні нагляду держава не повинна втручатися у власні справи ОМС. Отже, слід забезпечити, щоб у питаннях місцевого самоврядування адміністративному нагляду підлягала лише законність актів (стаття 8.2 ЄХМС). Цей принцип застосовується без обмежень, а отже, й у використанні та управлінні власними ресурсами ОМС. Втручання держави у фінансові справи місцевих органів влади має бути спрямоване лише на забезпечення макроекономічної стабільності та надійного фінансового управління (див. також Сучасний коментар, параграф 147). Доцільність проведення нагляду за виконанням повноважень може стосуватися виключно делегованих повноважень. Однак такий нагляд може стосуватися лише конкретних повноважень і не виправдовує втручання держави у місцеве фінансове управління як таке. Крім того, слід зазначити, що ОМС також мають дискреційні повноваження пристосовуватися до місцевих потреб під час виконання делегованих повноважень (див. статтю 4.5 ЄХМС).

• З цією ж метою стаття 9.7 ЄХМС передбачає, що фінансування повноважень ОМС за допомогою субвенцій в принципі, дозволене, але такий механізм слід використовувати якомога обережніше.

Субвенції часто пов’язують із детальними рекомендаціями щодо їх використання. Держава може контролювати дотримання рекомендацій і в разі порушення, вимагати повернення коштів.

Виділяючи кошти на конкретні цілі, центральна влада використовує їх як важелі впливу, щоб спрямовувати ОМС відповідно до своїх політичних пріоритетів. Однак, згідно з принципами ЄХМС, ОМС мають, де це можливо, встановлювати місцеві пріоритети в рамках власної відповідальності.

Пояснювальна записка у коментарі до статті 9.7 додає: «з позицій забезпечення самостійності місцевої влади у своїх діях, варто надавати перевагу загальним або галузевим субвенціям перед субвенціями, передбаченими на реалізацію конкретних проектів. Було б нереалістично очікувати, що загальні субвенції можуть замінити всі «проектні» субвенції, особливо для великих капіталовкладень, але практика надмірного застосування останніх істотно обмежуватиме свободу місцевих органів влади при здійсненні свого права щодо пріоритетних витрат».

• Для того, щоб залишатися підзвітними громадянам та належно здійснювати свої повноваження, ОМС потребують надійних рамкових умов щодо їхніх фінансових ресурсів. Це, зокрема, означає, що ОМС повинні мати доступ до державних доходів на основі об’єктивних, справедливих, прозорих і послідовних критеріїв, не турбуючись про стрімкі й несподівані зміни загальних умов або скорочення певних асигнувань (див. також Сучасний коментар, параграф 178).

• Ті самі критерії повинні застосовуватись і до розподілу державних доходів між ОМС, але він перш за все має відповідати різним потребам. Слабкі фінансові ресурси не повинні перешкоджати адекватному виконанню повноважень. Також фінансово слабша місцева влада не має бути змушена потрапляти в надмірну заборгованість лише для того, щоб адекватно виконувати свої повноваження. Натомість, низький рівень доходів та великий фінансовий тягар мають бути компенсовані. Це пояснюється у статті 9.5, де зазначено, що повинні існувати процедури фінансового вирівнювання або схожі заходи. Це може бути вертикальне фінансове вирівнювання, коли фінансово слабші громади отримують більшу частку державного доходу, ніж фінансово сильні громади , або горизонтальне  вирівнювання, за якого фінансово сильніші громади перераховують частину своїх доходів фінансово слабшим (див. також Сучасний коментар, параграф 167).

• Важливість вимог, описаних вище, зазначається у статті 9.6. Принцип консультацій, який застосовується загалом до всіх справ місцевого самоврядування, важливий для всіх питань виділення перерозподілених ресурсів для ОМС. Цей принцип застосовується без винятку, незалежно від джерел чи видів коштів або передбаченої форми рішення (див. також Сучасний коментар, параграф 173).

Таким чином, фінансова автономія у світлі ЄХМС означає право ОМС:

• мати власні адекватні фінансові ресурси, співмірні з їхніми повноваженнями;
• управляти цими фінансовими ресурсами й використовувати їх на власну відповідальність без втручання держави з метою ефективного регулювання та управління справами ОМС;
• отримувати адекватні кошти для виконання делегованих повноважень;
• отримувати допомогу в посиленні здатності генерувати власні доходи;
• отримувати частку державних доходів як власні (не цільові, наскільки це можливо) ресурси, розподілені на основі об'єктивних, справедливих, прозорих та послідовних критеріїв;
• захищати фінансово більш слабкі ОМС за допомогою процедур фінансового вирівнювання або еквівалентних заходів;
• отримувати відповідні консультації з усіх фінансових питань, що впливають на самоврядування, зокрема з питань надання перерозподілених ресурсів.

Фінансова автономія не може бути підірвана, наприклад, шляхом широкого державного нагляду або надмірного використання цільових коштів, натомість вона має бути гарантованою та захищеною державою.

 

Застосування ЄХМС в Україні

Як зазначено вище, Україна ратифікувала ЄХМС у 1997 році та успішно прикладає неабияких зусиль задля посилення ОМС. У квітні 2014 року український уряд схвалив «Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні»[2].

Відтоді відбулася територіально-адміністративна реорганізація, спочатку на місцевому рівні, потім — на районному рівні. Територіально-адміністративна реформа супроводжується секторальною децентралізацією, зокрема в охороні здоров’я та в освіті. Як наслідок, посилено повноваження  громад та збільшено їхні ресурси.

 

Закон та місцеве самоврядування в Україні

• Конституція України передбачає, що області, райони та громади складають різні рівні місцевого самоврядування. Однак де-факто важко розрізнити місцеве самоврядування й державну адміністрацію на регіональному та районному рівнях. Хоча області та райони й мають безпосередньо обрані ради, але вони не мають своїх виконавчих органів. Натомість рішення рад від їх імені виконує державна адміністрація. Ба більше, обсяг власних повноважень видається дуже обмеженим — наскільки їх узагалі можна відокремити від державних.  Саме тому далі увага буде зосереджена на громадах.
• На відміну від майже всіх інших європейських держав, які ратифікували ЄХМС, громади в Україні не визнаються як юридичні особи. Статус юридичних осіб закон надає їхнім головним органам — раді та виконавчому органу.
• Самоврядні повноваження ОМС складають лише невелику частку у загальній структурі їхніх повноважень. Більшість повноважень — це делеговані повноваження. Крім того, хоча українське законодавство в принципі й фіксує різницю між власними та делегованими повноваженнями, на практиці ця диференціація не акцентована, або ж вона не веде до певних наслідків.

• Існує багато незрозумілих або дублюючих обов’язків місцевої влади та державних адміністрацій.

• Що стосується адміністративного нагляду за місцевою владою, то Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко визначають, що нагляд за діяльністю місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі та в межах повноважень та процедур, передбачених Конституцією та законами України. Втручання державних органів у здійснення виключних повноважень ОМС не дозволяється.

Однак детальна законодавча база для здійснення нагляду все ще відсутня. З цієї причини (або незважаючи на це) нагляд часто здійснюється ad hoc різними державними органами в непослідовному порядку, без урахування важливої різниці між власними та делегованими повноваженнями. Як наслідок, доцільність рішень та дій ОМС часто є предметом нагляду.

Що стосується фінансового нагляду, то існує складна система, що не враховує необхідної різниці між адміністративним фінансовим наглядом у розумінні статті 8.1 ЄХМС та іншими інструментами внутрішнього або зовнішнього фінансового контролю, який, з одного боку, може мати більш широкі права контролю, а з іншого — не має виконавчих повноважень. Як наслідок, усі етапи підготовки та виконання місцевого бюджету, схоже, підлягають державному нагляду без чітких меж наглядових повноважень.

• Не існує чітких та обов’язкових правил проведення консультацій. Це стосується усіх питань місцевого самоврядування, включаючи фінансові. У той же час законодавча та фінансова бази для місцевого самоврядування змінюються часто й несподівано. Хоча місцева влада або її асоціації мають можливість коментувати, спосіб відображення їхніх аргументів у подальшому процесі прийняття рішень не є прозорим.

 

Сфера фінансової автономії влади на місцевому рівні

Правова база бюджетів місцевих влад передбачена Бюджетним кодексом. Громади отримують 60% доходів від податку на доходи фізичних осіб та всі доходи від єдиного податку, податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності

 й податок на майно, а також різні види субвенцій. Вони мають прямі міжбюджетні відносини з національним бюджетом.

Оскільки ОМС отримують фінансові ресурси через державні трансферти, це, переважно, цільові субвенції.

• Стосовно фінансування делегованих повноважень, стаття 143.3 Конституції передбачає, що «держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку…». Однак чіткої процедури визначення потреб та коштів не існує. Натомість схоже, що уряд часто в односторонньому порядку переглядає фінансові ресурси, які виділяються на делеговані повноваження ОМС, і згодом зменшує їх. Загалом, фінансування делегованих повноважень видається недостатнім.

• Місцеві податки та збори встановлюються ОМС в межах, визначених законом. Існують дискреційні повноваження щодо визначення ставки місцевих податків, але на практиці це видається дуже обмеженим, імовірно, через очікування уряду, що всі органи місцевого самоврядування будуть повною мірою використовувати свої дохідні можливості, тобто встановлювати максимально високу ставку. Крім того, оскільки в ОМС відсутні власні податкові адміністрації, місцеві податки та збори збираються центральними органами.

• Існує система фінансового вирівнювання, що базується на податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток підприємств. Основними елементами системи є базова та реверсна дотації. Базова дотація — це трансферт із державного бюджету до місцевих бюджетів. Реверсна дотація — це перерахування коштів з місцевих бюджетів до національного бюджету для забезпечення горизонтального вирівнювання.

Загалом, система фінансового вирівнювання виглядає дуже слабкою. Особливо це стосується вертикального вирівнювання. На цей інструмент витрачається лише незначна частка загальних державних доходів. Тому фінансове вирівнювання в основному досягається завдяки горизонтальному вирівнюванню, яке фінансується за рахунок місцевих бюджетів із більшими доходами (вище середнього). Крім того, ця горизонтальна система вирівнювання стосується як громад, так і районів. Райони навряд чи роблять фінансовий внесок, але отримують досить значну користь від вирівнювання. Як результат, система фінансового вирівнювання послаблює, а не зміцнює громади.

 

Розвиток подій у найближчому майбутньому

Очевидно, в Україні існує широкий консенсус щодо того, що ряд важливих кроків ще доведеться зробити Це стосується, наприклад, запровадження системи нагляду, яка відповідає вимогам ЄХМС, більш чіткого розмежування власних і делегованих повноважень, скасування незрозумілих та дублюючих обов’язків, впровадження відповідних консультаційних процедур щодо «всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування» (див. статтю 4.6 ЄХМС), включаючи всі питання фінансування, а також розбудову чіткіших внутрішніх структур ОМС.

Зокрема, фінансове становище й, отже, фінансова автономія ОМС мають бути зміцнені в різних аспектах. На даний час планується завершити територіально-адміністративну реорганізацію у фінансовому плані, надавши всім сформованим  громадам прямі міжбюджетні відносини з національним бюджетом, виключаючи, водночас, бюджети районів із горизонтальної системи фінансового вирівнювання.

Також існує переконання, що ці виклики вимагають конституційних змін. Проте досі не було досягнуто достатньо широкого консенсусу щодо характеру та масштабів цих змін. Паралельно з цими міркуваннями обговорюється фундаментальний перегляд Закону України «Про місцеве самоврядування» та Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

 

Фінансова автономія місцевої влади в Україні: основні прогалини

Порівняння принципів ЄХМС та поточної ситуації в Україні показує, що в багатьох аспектах ОМС ще не мають фінансової автономії, як того вимагає ЄХМС:

• ОМС не мають належного обсягу фінансових ресурсів, які відповідають їхнім повноваженням і якими вони можуть розпоряджатися самостійно для ведення власних справ. Очевидно, ОМС не отримують достатньо ресурсів навіть для виконання делегованих повноважень.

Основні причини:

• існує високий ризик втручання держави через широкий державний нагляд, оскільки кількість власних повноважень місцевого самоврядування дуже обмежена й не відбувається необхідного розрізнення між власними та делегованими повноваженнями;
• є багато незрозумілих або дублюючих, а отже, недостатньо фінансованих повноважень;
• здатність отримання власних доходів дуже обмежена;
• переважна більшість державних трансфертів складається з субвенцій;
• характер спільних податків, таких як важливий податок на доходи фізичних осіб, — неоднозначний: незрозуміло, чи можуть ОМС використовувати свою частку податку для власних повноважень, чи ОМС повинні використовувати її для виконання делегованих повноважень відповідно до державних вимог.

• Здатність отримувати власні доходи не є достатньо далекосяжною, оскільки база місцевих податків дуже мала. Крім того, право прийняття рішень окремими ОМС щодо визначення ставки місцевих податків є обмеженим, і ОМС не можуть самостійно стягувати свої податки та збори.

• Об’єктивні, справедливі, прозорі та послідовні критерії виділення й розподілу державних коштів є недостатніми. Крім того, і законодавча база, і державні рішення щодо фінансових ресурсів ОМС часто та несподівано змінюються без достатньо прозорого процесу балансування схожих інтересів.

• Існуюча система фінансового вирівнювання недостатньо стійка. Вертикальне вирівнювання занадто слабке. Існує необхідність, щоб центральні державні органи забезпечили систему фінансового вирівнювання більшим обсягом фінансових ресурсів на постійній та надійній основі. Система горизонтального  вирівнювання розроблена неналежно. Виключення районних бюджетів із горизонтального фінансового вирівнювання було б першим важливим кроком на шляху вдосконалення системи (див. вище, пункт II.3.в.). Крім того, потрібно передбачити, щоб всі дійсно фінансово спроможні громади робили відповідний внесок у зміцнення фінансово слабших.

• Консультації (також) із місцевих фінансових питань, зокрема з питань виділення перерозподілених ресурсів, здебільшого не проводяться вчасно, всебічно та прозоро. Однією з причин, очевидно, є відсутність правових зобов’язань і чітких правил. Іншою причиною може бути те, що ОМС не визнаються юридичними особами. Як результат, їх часто трактують лише як «об'єкти», а не як «суб'єкти із власними правами», що стоять нарівні з центральною владою.

• І нарешті, часто порушується принцип, що стверджує: трансферти, наскільки це можливо, не повинні бути цільовими.

 

Підсумок

Як зазначено вище, фінансова автономія є ключовим принципом і невід’ємною частиною місцевого самоврядування у розумінні ЄХМС. Вона складається з різних блоків, цілісність яких має бути гарантованою.

Без фінансової автономії не існує автономії повноважень, і місцеве самоврядування у розумінні ЄХМС не гарантується. Враховуючи це, видається доцільним закріпити принципи фінансової автономії в Конституції й регламентувати їх конкретне, всебічне та обов’язкове впровадження у звичайному законодавстві.

В Україні ще потрібно зробити важливі кроки для повного впровадження й забезпечення фінансової автономії ОМС. Деякі важливі елементи вже є у політичному порядку денному, але існують й інші аспекти фінансової автономії, які також потребують термінового обговорення та вирішення, особливо коли йде мова про :

• надання ОМС більше власних фінансових ресурсів пропорційних їхнім обов’язкам, якими вони можуть самостійно розпоряджатися для ведення справ;
• надання ОМС достатніх ресурсів для ефективного виконання делегованих повноважень;
• встановлення необхідної різниці між власними та делегованими повноваженнями з чітким наголосом на користь самоврядних повноважень;
• запровадження адміністративного нагляду, який обмежується перевіркою законності щодо власних справ ОМС;
• усунення незрозумілих або дублюючих повноважень;
• посилення здатності генерувати власні доходи із власних джерел, встановлювати ставки та адмініструвати ці доходи;
• забезпечення державних ресурсів та їх розподілу між ОМС на основі об’єктивних, справедливих, прозорих і послідовних критеріїв;
• забезпечення надійної структури органів місцевого самоврядування, що надасть їм упевненості у фінансовому плануванні й допоможе уникати наслідків частої та несподіваної зміни законодавчої бази чи державних рішень щодо їх фінансових ресурсів;
• вдосконалення систем фінансового вирівнювання шляхом посилення вертикального вирівнювання та коригування горизонтального вирівнювання;
• встановлення обов’язкових правил для надійного процесу консультацій з усіх питань місцевого самоврядування;
• значне зменшення цільових субвенцій на користь фінансування, яким ОМС можуть вільно розпоряджатися на власний розсуд.

 

Переклад: Олександр Голубов

Редактор: Оксана Шевченко

Усі терміни в цій статті повинні сприйматись як гендерно-нейтральні

---

Мануела Золлер-Вінклер брала участь в Міжнародному експертному обговоренні  «Розширення прав і можливостей громад. Розбудова стійких і сталих органів місцевого самоврядування», організованому Програмою «U-LEAD з Європою» в грудні 2019 року. Промова, яку вона виголосив в межах одного з воркшопів конференції, знайшла своє продовження і у цій статті. Попри пізню публікацію, стаття залишається актуальною та для поточної дискусії щодо наступних кроків реформи місцевого самоврядування в Україні.

 

Від імені Програми «U-LEAD з Європою», ми хотіли б висловити нашу щиру подяку за обидва внески пані Золлер-Вінклер. Ця публікація увійде до майбутньої Збірки статей, яка буде опублікована онлайн.

Збірка статей – це збірник письмових внесків, підготовлених українськими та міжнародними експертами, науковцями та посадовцями після Міжнародних експертних обговорень, організованих Програмою «U-LEAD з Європою» у 2019 та 2020 роках. Статті порушують питання у галузях регіонального та місцевого розвитку, децентралізації влади та адміністративно-територіального устрою, актуальні як для української, так і для міжнародної аудиторії. Збірка буде опублікована онлайн українською та англійською мовами на ресурсах U-LEAD. Стежте за нами у Facebook, аби першими отримати інформацію про публікацію Збірки.

Якщо у Вас є запитання чи коментарі щодо Збірника статей загалом, чи цієї статті зокрема, Ви можете написати Ярині Степанюк yaryna.stepanyuk@giz.de.