Автор: Павел Свянєвіч

 

Павел Свянєвіч — професор економіки, завідувач кафедри місцевого розвитку та політики факультету географії й регіональних досліджень, керівник докторської школи соціальних наук Варшавського університету. У період із 2005 по 2010 роки пан Свянєвіч був президентом Європейської Асоціації Урбаністичних Досліджень. На даний час він є членом Керівного комітету Постійної групи з питань місцевого самоврядування та політики Європейського Консорціуму з політичних досліджень. Професорська діяльність та дослідження пана Свянєвіча зосереджені на місцевій політиці, фінансах місцевого самоврядування та територіально-адміністративних реформах в Європі. Його емпіричні дослідження сфокусовані на Польщі, а також на порівняльних дослідженнях децентралізації й місцевої автономії в Центральній та Східній Європі.

 

Резюме

У політичному плані адміністративно-територіальні реформи належать до найбільш складних, адже їм часто чинять опір. Незважаючи на це, вони активно відбувались в Європі. За останні два десятиліття щонайменше 20 європейських країн здійснили адміністративно-територіальну реформу.

Дослідники неодностайні у висновках щодо реальних результатів цих реформ і не поділяють оптимізму багатьох політиків, які підтримують муніципальні об’єднання. Тим не менше, більшість досліджень погоджуються з тим, що адміністративно-територіальні реформи забезпечують економію адміністративних витрат. Однак інші економічні вигоди від реформ менш очевидні й дуже залежать від конкретних місцевих умов та деталей впроваджених змін. Ба більше, немає сумнівів в тому, що злиття муніципальних утворень може знизити інтерес людей до місцевих громадських справ, а також рівень довіри до місцевих органів влади і задоволення їхньою діяльністю, таким чином негативно впливаючи на місцеву демократію.

Проведення повної адміністративно-територіальної реформи вимагає узгодження з іншими аспектами реорганізації місцевого самоврядування, такими як функціональна децентралізація та/або реформа міжмуніципальних фінансів. У практиці європейських країн ми знаходимо різні моделі такого «поєднання» територіальних реформ із іншими реформами. Іноді функціональна децентралізація є першочерговою й вимагає «коригування» територіальної організації, однак у інших випадках саме адміністративно-територіальна реформа стимулює функціональну або фінансову децентралізацію.

Більшість реформ, що стосуються муніципального об’єднання, здійснювалися центральною владою за принципом зверху-вниз, проте деякі з них були або добровільними (навіть якщо був присутній стимул), або, принаймні, мали добровільну фазу. Адміністративно-територіальна реформа в Україні належить до найбільш успішних (принаймні в Центральній та Східній Європі) з точки зору досягнення значної частки об’єднань, що ґрунтуються на добровільних домовленостях органів місцевої влади.

 

Досвід проведення адміністративно-територіальних реформ в Європі

Стаття узагальнює досвід нещодавно проведених адміністративно-територіальних реформ у Європі через огляд наявних звітів та академічних досліджень. Фокус зроблений не на описі конкретного випадку, натомість, на порівнянні уроків, вивчених в результаті реформ, проведених у різних країнах. У цій статті ми обговорюватимемо зміни меж територій, що стосуються місцевого рівня, залишаючи осторонь ті, що стосуються рівня регіону, області чи району.Зібрані докази та висновки дають змогу застосувати їх до досвіду української реформи.

Адміністративно-територіальні реформи належать до найскладніших у політичному плані. Як зазначає Паддісон (2004, с. 25), це майже аксіома: при будь-якій зміні місцевих кордонів, завжди існуватимуть сили, що прагнутимуть зберегти статус-кво. Частково причиною цього є інституційна інертність. Балдерсгайм та Розе (2010) роблять наступний висновок: як тільки створюються інституції, вони встановлюють обмеження щодо можливого майбутнього вибору. Цей опір можна пояснити рівнем раціонального вибору. Реформа консолідації означала б скорочення доступних політичних посад (мерів, радників). Для інших це може означати втрату роботи, або принаймні престижу. Паддісон (2004, с. 34) відверто заявляє: місцеві еліти навряд чи проголосують за місцеве самогубство, тому опір змінам дуже поширений. Переходячи до конкретних прикладів вияву емоцій та чинення опору, часто викликаних проведенням територіальних реформ, можна назвати один із найекстремальніших випадків — голодування та страйк у місті Доротея під час проведення шведської адміністративно-територіальної реформи в 1970-х роках (Брінк, 2004). В одній із земель Східної Німеччини об’єднання муніципалітетів призвело до найбільших вуличних демонстрацій після падіння Берлінської стіни. За останні десятиліття в Європі було ще кілька прикладів таких конфліктів через адміністративно-територіальні реформи з масовою участю громадян.

Зважаючи на таку опозицію з боку громадян, видається дивним те, як часто ці реформи проводилися в Європі після Другої світової війни.

Перша хвиля реформ територіальної консолідації в Європі відбулася в 1950-х, 1960-х та 1070-х роках. Вона зачепила кілька країн Західної Європи, а особливо її північну частину (Швецію, Норвегію, Данію, Фінляндію, Нідерланди, Великобританію). Цим реформам сприяли два основні фактори. Перший фактор був укорінений в парадигмі економіки масштабу: місцеві послуги можуть бути дешевшими та якіснішими в більших адміністративно-територіальних одиницях. Але, мабуть, ще важливішим фактором була логіка «пристосування» реформи. Після завершення Другої світової війни в Європі тривав знаменитий період «піднесення соціальної держави», під час якого державне надання певних послуг (зокрема пов’язаних із соціальною сферою, наприклад, освіта, охорона здоров’я та соціальний захист) набирало дедалі більшої популярності та ширшого висвітлення в ЗМІ. У кількох країнах, як очікувалося, місцеві органи влади мали відігравати ключову роль у цій моделі, а територіальна реструктуризація стала необхідною, оскільки малі за розміром громади не могли взяти на себе відповідальність за ці нові функції, пов’язані з новим баченням загального добробуту, що пропонувала держава.

Водночас розвиток подій у Центральній та Східній Європі був зовсім іншим. На початку 1970-х відбулася територіальна консолідація в усій Східно-Центральній Європі. Ця зміна стала можливою завдяки сильній та дуже поширеній вірі комуністичних лідерів у економіку масштабу. Польські громади об’єдналися в 1973 році, і їх кількість зменшилася з понад 4000 до 2400. В Угорщині кількість муніципалітетів зменшилася до 3021 в 1962 році та до 1364 в 1988 році. У Чеській Республіці кількість громад зменшилася з 11459 в 1950 році до 4104 у 1988 році. У Болгарії кількість громад зменшилася з 2178 в 1949 році до 255 в кінці 1980-х років. Подібні реформи відбулися також у Румунії та Югославії. Важливо пам’ятати, що східноєвропейські територіальні реформи відбувалися авторитарно, не демократично, без широких публічних дебатів чи консультацій.

У багатьох із цих країн початок 1990-х років ознаменувався територіальною роздробленістю, тобто процесом, який можна було розглядати як реакцію на примусове об’єднання в 1970-х роках[1]. Порівнявши кількість муніципальних урядів на початку та в кінці десятиліття, ми зрозуміємо, що кількість зросла більше ніж у чотири рази у Хорватії та Македонії, більше ніж утричі в Словенії, більше ніж удвічі в Угорщині, більше ніж на 50% у Чехії й на 30% у Боснії та Герцеговині. Поміркована територіальна роздробленість спостерігається також у Словаччині, Румунії, Україні та деяких інших країнах. Однак тут варто зазначити, що всі ці випадки були наслідком тиску знизу-вгору з боку місцевих громад. Територіальна роздробленість ніколи не була планованою діяльністю центральних урядів (мабуть, єдиним винятком із цього правила стала Румунія, де «атомізація» муніципалітетів заохочувався центральною владою наприкінці 20-го та на початку 21-го століть). Проте центральні уряди не дуже втручалися в цей процес, розглядаючи блокування муніципальних засідань як порушення демократії та місцевої автономії. Цей період територіальної роздробленості мав очевидний ендогенний (пов'язаний із посткомуністичним переходом) характер, але в той же час мав і підтримку, що проявлялася в загальноєвропейському масштабі. Ерлінгсон та інші (2015: 210) зазначають, що на початку 90-х років загальноприйнятою була думка про те, що ера великих структурних адміністративно-територіальних реформ закінчилася (див. також Марку, 1993), і ця тенденція була почасти зворотною. У Швеції правоцентриський уряд, який переміг на виборах в 1991 році, згодом висловив підтримку муніципальних відокремлень, тобто бажання повернутися до менших (і більшої кількості) географічних одиниць.

Проте домінуюча тенденція згодом знову змінилася на користь територіальних об’єднань. Якщо ми звернемо увагу на перші два десятиліття 2000-х років, то зауважимо, що територіальні реформи, які призвели до значного зменшення кількості муніципалітетів, були запроваджені приблизно в 20 європейських країнах. Згадаймо, в яких саме. Список країн, які впроваджували такі реформи за останні два десятиліття включає:

• Північну Македонію (2002);
• Грузію (2006);
• Данію (2007);
• Латвію (2009);
• Грецію (2011);
• Албанію (2015);
• Ірландію (2015);
• Естонію (2017);
• Північну Ірландію (2017).

До цього списку слід додати реформи в частині федеральних країн, де межі муніципалітетів часто визначаються на регіональному, а не федеральному рівні. У розглянутий період реформи муніципального об’єднання були реалізовані у:

• 5 німецьких землях;
• 1 австрійській землі (Штирія);
• 5 швейцарських кантонах.

Більше того, є країни, в яких неможливо точно вказати конкретний рік реформи, але в яких кількість органів місцевого самоврядування поступово скорочується (через щорічне об’єднання кількох муніципалітетів), і, як результат, кількість муніципалітетів сьогодні значно менша, аніж 20 років тому. Список цих країн включає:

• Великобританію;
• Фінляндію;
• Нідерланди;
• Ісландію.

І насамкінець, не менш важливим є список країн, які нещодавно проходили через реформування муніципальних кордонів і в яких цей процес ще незавершений:

• Вірменія;
• Норвегія;
• Кіпр;
• Україна[2].

Ця нова хвиля адміністративно-територіальних реформ часто була мотивована попитом на заощадження коштів і впровадження заходів суворої економії (особливо в рамках реформ, проведених після фінансової кризи 2008 року). Але інші типові аргументи прихильників реформ стосувалися спроможності місцевих адміністрацій надавати якісні послуги місцевим жителям.

У результаті процесів, описаних у цьому розділі, кількість муніципалітетів у Європі змінювалася. Якщо взяти до уваги наявні дані 40 європейських країн, то загальна кількість їхніх муніципалітетів у 1990 році становила близько 116 000. Через домінуючу тенденцію територіальної роздробленості в Центральній та Східній Європі їхня кількість зросла до 120 000 у 2000 році, але потім почала зменшуватися до близько 106 000 у 2014 році та 102 000 у 2018 році. Величину змін у територіальній організації окремих європейських країн наведено у Таблиці №1.

 

Таблиця №1. Територіальні реформи, проведені в Європі у 21-му  столітті

	Середня кількість населення в громаді		Частка муніципалітетів
	До	Після	Менше 1000		Менше 10 000
			До	Після	До	Після
Албанія	2011 – 10 840	2016 – 73 000	5%	0%	73%	5%
Вірменія (незакінчено)	2015 – 3445	2019 – 6243	49%	26%	97%	92%
Австрія — Штирія	2013 – 2254	2015 – 4256	38%	6%	98%	95%
Данія	2006 – 20 027	2007 – 55 582	0%	0%	48%	4%
Естонія	2016 – 6343	2017 – 17 118	19%	4%	92%	59%
Фінляндія	2000 – 11 441	2018 – 17 721	5%	5%	76%	68%
Грузія	2006 – 4358	2007 – 67 489	24%	0%	96%	6%
Греція	2010 – 10 573	2011 – 33 241	11%	4%	79%	25%
Ісландія	2000 – 2281	2014 – 4,01	75%	57%	96%	92%
Ірландія	2013 – 167 466	2014 – 183 166	0%	0%	0%	0%
Латвія	2008 – 4326	2010 – 17819	39%	0%	95%	69%
Люксембург	2001 – 3747	2018 – 5902	25%	1%	94%	90%
Північна Македонія	1994 – 16 444	2004 – 24 389	4%	0%	58%	38%
Нідерланди	2000 – 29 542	2018 – 45 213	0%	0%	23%	6%
Норвегія	2015 – 12 070	2020 – 15 078	6%	6%	73%	68%
Швейцарія — Фрібург	2000 – 994	2017 – 2315	76%	38%	99%	98%
Великобританія	2001 – 139 572	2011 – 163 589	0%	0%	0%	0%
Північна Ірландія	2014 – 70 788	2018 – 171 058	0%	0%	0%	0%

 

Впливи та наслідки територіальних реформ

Які вигоди та переваги від реформ очікують або обіцяють ті, хто їх ініціює? Перша обіцянка пов’язана з концепцією ефекту масштабу, яка передбачає, що ефект масштабу існує не лише в промисловому виробництві, але й у послугах, що надаються місцевим органами влади (найбільш прямі емпіричні докази пов’язані з адміністративними послугами). Отже, надання послуг більшими за розміром органами місцевого самоврядування може бути дешевшим. Поняття економії на масштабах базується на розмежуванні постійних та змінних витрат на послуги. Висока частка постійних витрат дає змогу мінімізувати граничні витрати зі збільшенням масштабу виробництва. Ефект масштабу більше помітний у послугах, в яких постійні витрати відіграють важливішу роль, і, отже, зміни в обсязі послуг місцевого самоврядування можуть змінити оптимальну точку на U-подібній кривій (Бікер та Ван дер Лінде, 2016; Гірш, 1968).

Другий аспект, потенційно важливий у часи економічної турбулентності, стосується економічної стійкості та здатності до фінансово-економічного розвитку. Існує думка, що більші за розміром місцеві органи влади є ефективнішими в цьому сенсі (Кітінг, 1995, Волш, 1996), тому попит на адміністративно-територіальні реформи може зростати в часи економічної кризи.

Ще однією важливою обіцянкою реформаторів є те, що великі органи місцевого самоврядування мають більший потенціал для надання ширшого обсягу послуг та кращої їх якості. Однією з причин є досягнення більш високого рівня кваліфікації адміністративного персоналу, який може мати кращу спеціалізацію, ніж у дуже малих за розміром адміністрацій (Кітінг, 1995, Шарп, 1995).

Демократичні аргументи висуваються реформаторами рідше. Але в деяких випадках припускають, що адміністративно-територіальна реформа може мати позитивний вплив завдяки підвищенню конкурентоспроможності серед місцевих еліт та збільшенню інтересу громадян внаслідок більшого обсягу функцій місцевого самоврядування[3]. Однак це йде врозріз із класичною працею Роберта Даля (1967):

«Чим менша за площею територія, тим більша можливість для громадян впливати на рішення свого уряду — але тим менше середовища вони можуть контролювати. Таким чином, для більшості громадян, що проживають у великих громадах, участь стає мінімальною, а в дуже маленьких — дріб’язковою».

Отже, деякі науковці вважають, що в прийнятті рішень щодо розміру місцевої влади, відбувається пошук компромісу між економічними та демократичними показниками.

Обіцянки, висловлені прихильниками реформ, часто ґрунтуються на недостатності даних або спрощеному тлумаченні доказів. Зокрема, багато політиків використовують прості порівняння результатів діяльності малих та великих органів місцевого самоврядування як аргумент на підтримку реформи. Аргумент полягає в тому, що гірша робота менших органів місцевого самоврядування може бути виправлена проведенням адміністративно-територіальної реформи. Є кілька прикладів такої логіки, зокрема звіт польського Міністерства державного управління за 2013 рік, де ці аргументи проілюстровані на Рисунку 1, наведеному в цьому розділі. Як загальні, так і операційні витрати на душу населення вищі у невеликих громадах. Тому, як стверджували прихильники реформи, об’єднання найменших муніципалітетів призведе до значної економії публічних витрат.

 

Рисунок 1.

 

Джерело: Оцінка поточної ситуації органів місцевого самоврядування (2013), Варшава: Міністерство державного управління та цифровізації. http://eregion.wzp.pl/sites/default/files/ocena-sytuacji-samorzadow-lokalnych.pdf

 

Проблема цього аргументу полягає в тому, що кореляція, як видно на Рисунку 1, не обов’язково є результатом причинно-наслідкового зв’язку між розміром та витратами на душу населення. Може бути кілька альтернативних причин, які слід перевірити, перед тим як сформувати остаточний висновок. По-перше, цифри нічого не говорять нам про якість послуг. По-друге, альтернативні організаційні механізми різних служб призводять до різних методів бухгалтерського обліку (наприклад, якщо виконання послуги делеговане комунальному підприємству, витрати на цю послугу не відображаються в бюджеті громади). По-третє, різниця у видатках може бути не через різницю в розмірах, а, наприклад, через те, що менші громади часто малонаселені, що сприяє зростанню одиничних витрат на послуги, й це суперечить статистиці. Якщо це так, то об’єднання двох малонаселених громад не сприятиме економії коштів. Такого роду скептицизм щодо простого «ефекту економії масштабу» присутній у звітах Світового Банку, де зроблено висновок, що чисельність населення не є вирішальною змінною у визначенні вартості чи якості публічних послуг: там, де населення розпорошено географічно, мало економії від масштабу, яку можна отримати, включивши їх до єдиної великої юрисдикції (Фокс, Гарлі, 2005). Крім виявлених зв’язків, може бути ще кілька причин, які важко простежити і які роблять невизначеними будь-які висновки на основі таких простих порівнянь та пов’язані з наслідками проведення адміністративно-територіальних реформ. Складність цих відносин проілюстровано на Рисунку 2.

Незважаючи на вищезазначені складнощі, це не означає, що академічні дослідження нічого не говорять про результати минулих адміністративно-територіальних реформ. Більшість науковців сходяться на думці, що найдостовірніші результати, з точки зору виявлення причинно-наслідкових зав’язків, можуть бути отримані за допомогою квазіекспериментальних статистичних методів. Протягом останніх десяти років було опубліковано близько 50 подібних досліджень, що визначають різні ефектитериторіальних реформ у різних країнах.

 

 Рисунок 2. Зв'язок між розміром ОМС та питомою вартістю надання послуг

 

Висновки цих досліджень підтверджують, що територіальні реформи сприяють чіткому зменшенню адміністративних витрат[4]. Але результати, що стосуються витрат на інші послуги, спроможності фінансового управління та якості наданих послуг, є менш чіткими — різні дослідження привели до різних результатів залежно від конкретних місцевих умов. У той же час кілька існуючих досліджень майже одночасно виявляють негативний вплив об’єднань на місцеву демократію — після об’єднання місцеві жителі менше цікавляться місцевими громадськими проблемами, а їхні довіра та зацікавлення діяльністю місцевих органів влади зменшуються. Водночас, більший масштаб місцевого утворення підвищує рівень виборчої конкуренції. Було також зазначено, що органи місцевого самоврядування, як правило, приймають дорогі фінансові рішення (наприклад, пов’язані із запозиченнями та інвестиціями) безпосередньо перед об’єднанням, особливо тоді, коли останнє відбувається за принципом знизу-вгору. Нещодавно Таверс (2018) дійшов висновку, що:

«Огляд літератури рекомендує з обережністю ставитися до реформ об’єднання, а не з нестримним оптимізмом, який ми часто бачимо на консультаціях та в урядових звітах».

Однак, висновки таких досліджень не можна просто екстраполювати на інші країни. Більшість із цих квазіекспериментальних досліджень у Європі були протестовані на даних, що стосуються Скандинавії (Данія, Фінляндія, Швеція), за якими слідували менш численні дослідження в Німеччині, Нідерландах, Швейцарії, Австрії та епізодично в Центральній і Східній Європі (два дослідження в Польщі). Наявний аналіз рідко враховує випадки об’єднання дуже малих громад (наприклад, у яких менше 500 жителів), що не було рідкістю, як у випадку з Україною, тому ми не можемо бути впевнені, що висновки стосовно об’єднання більших громад підтвердяться в Україні. Імовірно, що злиття невеликих містечок та сіл принесе більш помітні економічні вигоди. У будь-якому випадку, нещодавно проведені в процесі децентралізації в Україні реформи забезпечують унікальну лабораторію для потенційно дуже корисних академічних досліджень у цій царині.

 

Добровільні чи примусові об’єднання?

Територіальні реформи можна класифікувати кількома способами, враховуючи різні способи їх проведення, наприклад, часовий проміжок між прийняттям рішення про здійснення реформи до її імплементації, глибину територіальних змін тощо. Але різниця, яка може бути особливо цікава для України, полягає у добровільних (хоча часто натхненних та стимульованих центральною владою) об’єднаннях і обов’язкових змінах, при яких рішення, прийняті на центральному рівні (на рівні уряду, парламенту), накладаються на місцеві громади проти їх волі. При проведенні будь-якої реформи повинні враховуватися думки жителів місцевих громад, оскільки Європейська хартія місцевого самоврядування передбачає обов’язкове проведення консультацій із громадськістю щодо змін меж території. Однак результати цих консультацій не обов’язково враховуються, тому на практиці це дає можливість для здійснення реформи зверху-вниз.

Різниця між примусовими й добровільними реформами досить корисна, але межа між цими двома типами реформ не є чіткою. Політичний тиск та сильні стимули (як фінансові, так і функціональні), а також способи санкціонування (наприклад, фінансово, через модифіковану систему міжмуніципальних трансфертів) муніципалітетів, які не виявляють ентузіазму до проведення реформи, іноді настільки потужні, що цей підхід не надто відрізняється від примусу. Інституційна база в цих умовах стає важливим фактором. У кількох європейських країнах законодавчі норми не дозволяють змушувати муніципалітети об’єднуватися. Прикладами таких країн є Бельгія, Ісландія, Іспанія, більшість кантонів Швейцарії, а також Болгарія та Чехія. Однак у кількох інших країнах, таких як Данія, Швеція Ірландія, Греція, Латвія, Естонія, Албанія та Грузія, реформи хоча б частково були нав’язані центром.

У ряді країн територіальна реформа мала два наступні етапи: добровільний та примусовий. На першому етапі місцевим органам влади було дозволено вільно домовлятися про об’єднання зі своїми сусідами, і єдиним обмеженням було те, що новий орган місцевого самоврядування повинен відповідати певним критеріям, визначеним центральною (або регіональною у випадку федеральних країн) політикою. На другому етапі ті органи місцевого самоврядування, які не подали власних пропозицій, можуть бути змушені об’єднатися, згідно з принципом зверху-вниз. Так було з реформами в Данії, Норвегії та Естонії. І це реальність територіальної реформи в Україні. Але в ряді випадків у всій Європі спроби сприяти проведенню добровільних реформ за допомогою стимулів зазнали невдачі. У Польщі потужні фінансові стимули, запроваджені понад десять років тому, призвели до утворення лише однієї громади. Спроби стимулювати добровільні об’єднання не мали успіху, наприклад, ані в Греції, ані в Латвії.

За деяких дуже обмежених умов високоінституціалізоване міжмуніципальне співробітництво може розглядатися як «утеча» від об’єднання. Фінляндія є гарним прикладом такого процесу, але, мабуть, найвідомішим прикладом подолання труднощів, пов’язаних із територіальною фрагментацією, завдяки добре розвиненому міжмуніципальному співробітництву є Франція (див., наприклад, Гертцог, 2018).

Непросто визначити умови успішного добровільного об’єднання, але, безумовно, належне поєднання фінансових та функціональних стимулів може допомогти. Українську реформу місцевого самоврядування, що розпочалась у  2015 році, можна вважати однією з найвдаліших спроб стимулювати добровільні об’єднання. Сильними стимулами, які безумовно сприяли цьому успіху, були:

• додаткові фінансові трансферти, доступні одразу після проведення реформи;

• можливість узяти на себе відповідальність за важливі додаткові функції (компетенції), що до цього часу надавалися на вищому адміністративному рівні (районному);
• більша фінансова автономія для місцевих громад, яка стосується факту включення об’єднаних органів місцевого самоврядування до загальної системи міжмуніципальних трансфертів, виділених за формулою.

Проте добровільні об’єднання, якщо вони недостатньо скоординовані, несуть у собі певну небезпеку, яка чітко прослідковується в Україні. Це може призвести до хаотичних результатів асиметричної територіальної організації, при якій, поряд із невеликими органами місцевого самоврядування, які відмовилися об’єднуватися, існують нові, об’єднані територіальні одиниці. Це може зробити процес надання деяких публічних послуг для всієї території надзвичайно складним та неефективним. Ось чому другий етап обов’язкового об’єднання в Україні є настільки важливим для загального успіху реформи.

 

Порогові критерії для об’єднання громад

План територіальної реформи часто включає визначення мінімальних критеріїв, яким повинні відповідати нові одиниці місцевого самоврядування. Подібні критерії запроваджуються в країнах, у яких немає планів здійснення територіальних реформ, тоді як існує тиск із приводу роздробленості муніципалітетів (відокремлення нових муніципалітетів) — у такому випадку поріг визначає критерії, яким повинні відповідати органи, що претендують на відокремлення від більшого за розміром  органу місцевого самоврядування.

Найтиповішими є критерії, пов’язані з мінімальною чисельністю населення. У деяких країнах цей поріг дуже низький, наприклад, 1000 жителів у Чехії, 1500 — у Румунії, 3000 — в Словаччині, 4000 — в Латвії. Середні пороги були визначені, наприклад, у Словенії та Естонії (5000 жителів у обох випадках), Болгарії (6000) або Греції (10 000). Естонія є хорошим прикладом країни, в якій загальний поріг супроводжується кількома винятками у випадку місцевих особливостей. Загальний поріг становить 5000 жителів, але менша кількість (починаючи з 3500) допускається у випадку: муніципалітетів, розташованих на островах; «культурної значимості» муніципалітету; більшої території та особливо низької щільності населення. Нарешті в деяких країнах поріг населення визначається значно вищим рівнем, наприклад, 15 000 мешканців у Литві або 20 000 жителів у Данії .

Але чисельність населення — не єдиний тип критеріїв, що відкрито артикулюються. Огляд європейських реформ також фіксує критерії, пов’язані з існуючою технічною та соціальною інфраструктурою, очікуваною фінансовою життєздатністю нових органів місцевого самоврядування, позитивною демографічною динамікою або максимальною відстанню до мерії. У деяких реформах (шведська, албанська, латвійська) є чітка відсилка до теорії центру та очікування, що нова одиниця місцевого самоврядування повинна мати міський центр (у Латвії існує додаткове визначення мінімального розміру населення такого центру).

 

Читати також: «Якісне публічне управління завжди важливе для добробуту людей», - Флоріан Хаузер

 

Поєднання з іншими реформами

Адміністративно-територіальна реформа рідко буває самоціллю, тому ми можемо очікувати, що зміна меж територій поєднується з іншими змінами у відносинах міжмуніципального рівня. Щодо цього є два типи аргументів. Перший — якщо за рахунок об’єднання  одиниці місцевого самоврядування матимуть більший потенціал для виконання різних повноважень, щоб іще більше розширити сферу своєї діяльності (децентралізовані, більше функцій). Ба більше, якщо більші одиниці мають більший потенціал (після об’єднання), можна запропонувати їм вищий рівень самостійного прийняття рішень. Автономія може стосуватися надання різних індивідуальних послуг, але вона також може бути пов’язана з фінансовим управлінням, тобто підвищенням рівня фінансової автономії (включаючи податкову політику, норми запозичень, рішення про структуру витрат тощо).

Другий тип аргументів ґрунтується на зворотному причинно-наслідковому зв’язку: децентралізація з більш широким колом функцій або фінансова децентралізація може спричинити попит на більший організаційний та/або управлінський потенціал місцевих органів влади. Це може призвести до «коригування» процесу територіального об’єднання, при якому адміністративно-територіальна реформа слідує або намагається «наздогнати» попередні рішення щодо розподілу функцій. Ця логіка «реформи пристосування» часто використовувалася для інтерпретації «ранньої хвилі об’єднання» після Другої світової війни, наприклад, у Скандинавії чи Великобританії[5]. Тоді виникає питання, чи можна використовувати таку саму логіку для інтерпретації територіальних реформ, проведених у Європі в 21-му столітті?

Більш детальні емпіричні дані дозволяють зробити висновок, що в більшості випадків зміна меж була пов’язана з ширшими змінами в системах місцевого управління (Таблиця 2).

 

Таблиця 2. Взаємозв’язок між муніципальними територіальними реформами та ширшими змінами місцевої автономії або сферою політики муніципалітетів — короткий огляд

		Зміни в місцевій автономії та/або в масштабах політики паралельно або одразу після проведення територіальних реформ
		Ні	Так
Збільшення місцевої автономії та/або масштабу політики за десять років до територіальної реформи	Ні	Незавершені реформи Австрія (Штирія), Грузія, Ірландія, Латвія	Стимульовані реформи децентралізації Албанія, Вірменія, Данія, Англія, Естонія, Греція, Україна
	Так	Реформи, які були кореговані Фінляндія, Ісландія, Нідерланди, Норвегія	Постійні реформи децентралізації Македонія

 

Ці взаємозв’язки можуть мати форму «пристосування», коли попередні зміни, що ведуть до більшої муніципальної автономії, вимагають подальшого територіального об’єднання або коли розширення функцій муніципальних урядів відбувається одночасно чи одразу після консолідації території. Якщо зміни відбулися до проведення територіальної реформи, але продовжувалися й у наступний період, можна говорити про «безперервну реформу децентралізації», в якій територіальне об’єднання є одним елементом (хоча іноді дуже важливим). Однак із цього правила також витікали деякі винятки, тобто адміністративно-територіальні реформи, які важко пояснити за допомогою логіки функціональної децентралізації.

 

Висновки

Адміністративно-територіальна реформа в Україні однозначно належить до групи стимульованих реформ децентралізації. Нові об’єднані громади повинні взяти на себе значно ширший спектр функціональних обов’язків (переважно «переданих у спадок» від районного рівня, а також отримати значно стабільнішу та ширшу базу фінансових ресурсів.

Щоб вважати українську реформу успішно завершеною, потрібно зробити ще кілька кроків. По-перше, це завершення адміністративних (примусових) об’єднань таким чином, щоб не виникало надто багато конфліктів із місцевими громадами та всередині них  і щоб це призвело до утворення всеохоплюючої карти територіального устрою. По-друге, потрібно з’ясувати, як виглядатимуть майбутні взаємозв’язки між районним рівнем та об’єднаними громадами, враховуючи, що найнижчий рівень управління фактично бере на себе більшість тих функцій, які раніше виконували райони. По-третє, дуже рекомендується запровадити повноцінну систему моніторингу впливів реформи, яка допоможе спланувати внесення необхідних коректив, оцінити позитивні ефекти та пом’якшити негативні наслідки.

Позитивним є той факт, що, дивлячись на досвід України крізь призму ширшої європейської перспективи, можна зробити висновок, що успішне завершення реформ можливе.

 

Посилання та додаткова література

Askim J., Klausen J.E., Vabo S.I., Bjustrøm K. (2017). Territorial upscaling of local governments: a variable-oriented approach to explaining variance among Western European countries, Local Government Studies, 43(4) 555–576.

Baldersheim, H., Rose. L. (2010). Territorial Choice: The Politics of Boundaries and Borders, London: Palgrave-Macmillan.

Bikker, J., and Van der Linde, D. (2016). Scale Economies in Local Public Administration. Local Government Studies 42 (3): 441–63.

Brink, A. (2004). ‘The break-up of municipalities: Voting behavior in local referenda’, Economics of Governance, 5(2): 119–135.

Dahl, R. A. (1967). The city in the future of democracy. American Political Science Review, 61(4), 953–970.

Erlingsson, G., Ödalen, J., Wångmar, E. (2015). Understanding large-scale institutional change: social conflicts and the politics of Swedish municipal amalgamations 1952–1974, Scandinavian Journal of History, 2015, Vol. 40, No. 2, 195–214, http://dx.doi.org/10.1080/03468755.2015.1016551

Fox, W.F., Gurley, T. (2005). Will Consolidation Improve Sub-National Government, Policy Research Working Paper 3913, Washington: World Bank Report.

Gendźwiłł, A., Kurniewicz, A. Swianiewicz, P. (2020). The impact of municipal territorial reforms on economic performance of local governments. A systematic review of quasi-experimental studies, Space and Polity, DOI: 10.1080/13562576.2020.1747420.

Hertzog, R. (2018). Inter-municipal cooperation in France: a continuous reform, new trends, [In:] F. Teles, P. Swianiewicz (eds.) Inter-municipal cooperation in Europe: institutions and governance, Palgrave-Macmillan, p. 133–156.

Hirsch, W.Z. (1968). “The Supply of Urban Public Services.” [In:] H.S. Perloff and L. Wingo (eds.) Issues in Urban Economics, 477–525. Baltimore: John Hopkins Univ. Press.

Keating, M. (1995). Size, Efficiency and Democracy: Consolidation, Fragmentation and Public Choice [In:] D. Judge, G. Stoker, H. Wolman (eds.) Theories of Urban Politics, Sage, London- Thousand Oaks - New Delhi.

Kjær, U. (2007). The decreasing number of candidates at Danish local elections: Local democracy in crisis?. Local Government Studies, 33(2), 195–213.

Kjellberg, F. (1985). “Local Government Reorganization and the Development of the Welfare State.” Journal of Public Policy 5 (2): 215–239. doi:10.1017/S0143814X00003032.

Marcou, G. (1993). ‘New Tendencies of Local Government Development in Europe’, [In]: R Bennett (ed.) Local Government in the New Europe, London: Belhaven Press, p. 51–66.

Newton, K. (1982). Is small really so beautiful? Is big really so ugly? Size, effectiveness, and democracy in local government. Political Studies, 30(2): 190–206.

Paddison, R. (2004). Redrawing Local Boundaries: Deriving the Principles for Politically Just Procedures [In:] J. Meligrana (ed.) Redrawing Local Boundaries: An International Study of Politics, Procedures, and Decisions, Vancouver — Toronto: UBC Press.

Ryšavý, D., Bernard, J. (2013). Size and local democracy: the case of Czech municipal representatives. Local Government Studies 39(6), 833—852.

Sharpe, L. J. (1979). Decentralist Trends in Western Democracies. London: Sage.

Sharpe, L.J. (1995). “Local Government: Size, Efficiency and Citizen Participation.” [In:] L.J. Sharpe (ed.) The Size of Municipalities, Efficiency and Citizen Participation, Local and Regional Authorities in Europe, No. 56, 9–59. Strasbourg: Council of Europe.

Swianiewicz, P., Gendźwiłł. A., Zardi. A. (2017). Does Size Matter? Toolkit of Territorial Amalgamation Reforms in Europe, Strasbourg: Council of Europe.

Tavares, A.F. (2018). Municipal amalgamations and their effects: A literature review. Miscellanea Geographica. 22(1): 5–15, DOI: 10.2478/mgrsd-2018–0005;

Verba, S., Nie, N.H. (1972). Participation in America. New York: Harper and Row.

Walsh, K. (1996). Public services, efficiency and local democracy. Rethinking local democracy (pp. 67–88) Springer.

 

Переклад: Андріана Змисла

Редактор: Оксана Шевченко

Усі терміни в цій статті повинні сприйматись як гендерно-нейтральні​​​

---

Професор Павел Свянєвіч брав участь в Міжнародному експертному обговоренні  «Розширення прав і можливостей громад. Розбудова стійких і сталих органів місцевого самоврядування», організованому Програмою «U-LEAD з Європою» в грудні 2019 року. Промова, яку він виголосив в межах одного з воркшопів конференції, знайшла своє продовження і у цій статті. Попри пізню публікацію, стаття залишається актуальною та для поточної дискусії щодо наступних кроків реформи місцевого самоврядування в Україні.

Від імені Програми «U-LEAD з Європою», ми хотіли б висловити нашу щиру подяку за обидва внески професора Свянєвіча. Ця публікація увійде до майбутньої Збірки статей, яка буде опублікована онлайн.

Збірка статей – це збірник письмових внесків, підготовлених українськими та міжнародними експертами, науковцями та посадовцями після Міжнародних експертних обговорень, організованих Програмою «U-LEAD з Європою» у 2019 та 2020 роках. Статті порушують питання у галузях регіонального та місцевого розвитку, децентралізації влади та адміністративно-територіального устрою, актуальні як для української, так і для міжнародної аудиторії. Збірка буде опублікована онлайн українською та англійською мовами на ресурсах U-LEAD. Стежте за нами у Facebook, аби першими отримати інформацію про публікацію Збірки.