Автор: Олена Бойко, народний депутат України VІII скликання, кандидат наук з державного управління

Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади (децентралізація) сьогодні в дуже чутливій стадії: або все встигнути до місцевих чергових виборів, або і надалі мати адміністративно-територіальний устрій країни у вигляді «кривенької качечки». То що ж таке реформа субрегіонального рівня адміністративно-територіального устрою (АТУ)?

Концептуально ідеологи змін до Конституції України пропонують дворівневу систему місцевого самоврядування: громада та область. А на рівні АТУ залишити три рівні: громада, субрегіональний та регіональний рівні. Проте це лише пропозиції на рівні обговорення концепції. Будемо говорити про них лише після оприлюднення нового тексту змін до Конституції України в частині децентралізації.

Сьогодні реформа АТУ відбувається у межах чинної Конституції України. Стаття 133 Конституції України визначає наступну систему адміністративно-територіального устрою України: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Спеціальний статус передбачений лише для міста Київ та Севастополь (який визначається законами України).

Відповідно до статті 132 Конституції України територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

На жаль, в Україні досі немає адекватного законодавчого забезпечення засад АТУ. Проте досі чинним залишається Указ Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 року «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР». Кілька спроб урегулювання питань у вигляді законопроектів «Про засади адміністративно-територіального устрою» не були підтримані ані у 8-му, ані наразі у 9-му скликання Верховної Ради України. Проте, на мою думку, це важлива законодавча ініціатива мала б передувати самому процесу формування субрегіонального рівня АТУ: тоді б і «правила» були б чіткими і зрозумілими. Але, як кажуть, «що маємо - то маємо». «Децентралізаторам» не вперше проводити реформу в умовах неідеального правового забезпечення.

Чому ж виникла потреба реформи субрегіонального рівня АТУ? Підстав кілька. По-перше, є об`єднані громади, що утворені у межах цілого району, отже нелогічність існування громади та району в межах однієї території є очевидною. Яскравий приклад для всіх нас: Народицька ОТГ створена у межах однойменного району Житомирської області ще у 2015 року. З того часу до нині існує штучний дуалізм влади, боротьба за ресурси і повноваження. По-друге, є ОТГ, створені з частин кількох суміжних районів. Очевидно, що і в першому, і в другому випадках як мінімум має відбутись зміна меж районів.

Але основне питання експертів – це не межа як така (хоча це важливо), а повноваження як органів місцевого самоврядування на субрегіональному рівні, так і повноваження органів виконавчої влади. Адже район – це не лише територіальна, а й адміністративна одиниця. Далі я процитую своїх колег: «В Україні загалом 490 районів. Отже стільки ж районних рад та районних державних адміністрацій. Функціонал у всіх них однаковий, однак навантаження дуже різниться через різний розмір і кількість населення районів. Наприклад, в Україні є 6 районів з населенням до 10 тисяч людей, у 9 районах проживає більше 100 тисяч людей, у 3 районах – понад 150 тисяч. При однакових функціях – обсяг роботи різний. Також 26 районів вже повністю покриті спроможними громадами, 173 райони на 50% і більше покриті громадами. Переважна більшість повноважень перейшла саме до громад від органів влади районного рівня. Тобто система не збалансована. Тому настав час вирішувати питання реорганізації влади на районному рівні. І зробити це необхідно до чергових місцевих виборів, які мають відбутися у жовтні 2020 року». Це і є основа причина реформування районів» (цитата із https://decentralization.ua/new-rayons). Прогнозована кількість нових районів – близько 100.

Вимог та «параметрів» до районів законом не передбачено. Частиною 29 статті 85 Конституції України визначено серед іншого у повноваженнях Верховної Ради України утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. 16 квітня 2020 року Верховна Рада України прийняла у другому читанні та в цілому проект Закону про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №2653, яким серед іншого Уряду надано повноваження подавати до Верховної Ради України проекти законодавчих актів щодо утворення і ліквідації районів.

Мінрегіон розробив Методичні рекомендації щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня. Особливу увагу звертаю на запропоновані основні принципи моделювання нових районів:

1. створення у межах однієї області;
2. територія є компактною, географічно цілісною та нерозривною (відсутність територіальних анклавів та ексклавів);
3. чисельність постійного населення району становить, як правило, не менше, ніж 150 тисяч осіб;
4. зона доступності визначається по автомобільних дорогах з твердим покриттям на відстані до 60 кілометрів від межі адміністративного центру.

Методикою також пропонується принципи визначення адмінцентру та надано рекомендації щодо особливостей визначення районів з нестандартними параметрами та особливостями. При цьому запропоновані Методичні рекомендації мають виключно інформаційний характер та не встановлюють норм права.

При розробці таких Методичних рекомендацій враховувалися норми Директиви № 1059/2003 Європейського Парламенту і Ради «Про створення загальної класифікації територіальних одиниць для статистики (NUTS)» від 26 травня 2003 року.

На сьогодні Мінрегіоном проводяться відеоконференції, обговорення, експертування проектів нового «районування» по областях.

Вся інформація, у тому числі мапи нових проектних районів, як ніколи є публічною, розміщена на сайті «Децентралізація» за посиланням: https://decentralization.ua/new-rayons/.

Таким чином, на мою думку, при формуванні проекту моделі АТУ субрегіонального рівня певної області важливими є наступні аспекти:

• районування має відбуватись неодмінно з урахуванням базового рівня (ОТГ). Отже, важливим є найшвидше затвердження всіх перспективних планів формування спроможних громад;
• варто врахувати Методичні рекомендації щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня, розроблених Мінрегіоном;
• важливою є наявність транспортних і логістичних центрів;
• також доцільним є аналіз територій юрисдикції реалізації повноважень існуючої системи територіальних органів центральних органів виконавчої влади (хоча є питання: що є первинним: територіальна організація чи існуюча вже система – як на мене, - не збалансована);
• важливим є раціональне визначення адміністративних центрів нових районів.

У чому ж проблема «районування» сьогодні? Звісно, технічно процес уповільнено із-за незатвердження 100% перспективних планів формування спроможних громад по всіх областях. Карантинні заходи як такі не впливають на процес формування пропозицій та їх обговорення, проте є питання до інституційної спроможності Верховної Ради України оперативно прийняти рішення саме по формуванню районів. Це актуально саме задля якісної та завчасної підготовки до місцевих виборів восени. Адже варто врахувати, що до моменту призначення чергових місцевих виборів ЦВК має «переформатувати» свою роботу під новий АТУ (наприклад, переформатувати роботу відповідних ОВДРВ тощо). Є інша «сторона медалі»: політичні партії матимуть мінімум часу на реорганізацію районних осередків у разі появи нових районів, а саме вони є суб`єктами подання кандидатур для створення відповідних територіальних комісій. Так що оперативність формування субрегіонального рівня є не лише запорукою завершення реформи, а й умовою для проведення виборів на новій територіальній основі якісно та відповідно до чинного законодавства.

І питання «ідеальності» нового районного рівня… Дотримання всіх стандартів, норм, рекомендацій не в усіх випадках є можливим з огляду на різні фактори (географічні, суспільно-економічні, історичні тощо). Різниця площ та населення подекуди може стати суттєво відчутною, наприклад, з огляду на те, що деякі ОТГ вже створені в межах цілого району, а формула «район=громада» є неприйнятною, отже площа районів з такими ОТГ буде ймовірно більшою за «компактні» райони. Критерій чисельності населення також може суттєво різнитись, якщо місто-обласний центр – це місто-мільйонник. До речі, питання входження міст-обласних центрів (це не стосується міст з особливим статусом) активно дискутується, проте для мене питання їх належності до району є очевидним. Крім того, унікальна пропозиція як «район=область», очевидно є неприйнятною і є невдалим квітневим жартом, який навіть всерйоз навряд чи можна сприйняти.

А щодо виборів до районних рад – вони таки мають відбутись 25 жовтня 2020 року, як і інші чергові місцеві вибори, відповідно до чинного законодавства. Допоки немає змін до Конституції України в частині ліквідації районного рівня місцевого самоврядування - непризначення таких виборів може бути розцінено як бездіяльність. Питання повноважень районних рад може бути переглянуто лише шляхом змін до відповідного законодавства. І це у компетенції Верховної Ради України.

Отже, високі зобов`язання, важка праця і зовсім обмаль часу… І все це в умовах карантину, вже передвиборчого позиціонування… «Стоп-кран» районування неприйнятний як для реформи, так і для чергових місцевих виборів.