Професор Страсбурзького університету, експерт Ради Європи Робер Герцог підтримав ідеї та підходи, викладені в розробленому групою експертів законопроекті, який обговорили під час спеціальної консультаційної зустрічі представники уряду, профільних асоціацій та громадських організацій. На прохання порталу «Децентралізація» він проаналізував кілька його положень.

Автор: Дмитро Синяк 

Днями урядовці, народні депутати, експерти та представники місцевого самоврядування обговорили новий законопроект, який мав би нарешті скоротити кількість контролюючих органів і впорядкувати систему державного нагляду за законністю рішень місцевого самоврядування. Три роки тому попередній механізм, за яким загальний нагляд за рішеннями місцевої влади здійснювала прокуратура, було скасовано. І з того часу органи місцевого самоврядування працюють у певному правовому вакуумі. Коротко проаналізувати законопроект портал «Децентралізація» попросив одного з учасників зустрічі, професора Страсбурзького університету, експерта Ради Європи Робера Герцога.

Як ви оцінюєте шлях України до впорядкування системи державного нагляду за законністю рішень органів місцевого  самоврядування?

- Цей круглий стіл є частиною довгого процесу. Адже це вже третя чи четверта зустріч усіх зацікавлених сторін. І, я думаю, що ми вже близькі, аби отримати той текст законопроекту, який вдовольнить усіх. Сподіваюся, переговори таки закінчаться компромісом, і українське законодавство вийде на рівень законодавства розвинутих європейських держав. Роботу органів місцевого самоврядування нарешті буде впорядковано, і вони отримають єдину, чітку і прозору систему нагляду. Важливо також, що новий законопроект скасує всі процедури контролю за додержанням законності з боку будь-яких інших органів.

Отже, наглядати за законністю рішень місцевого самоврядування буде лише один орган?

- Саме так. Причому він матиме чіткі функції та чітку методику роботи. По суті, це буде орган державної влади, який активно співпрацюватиме з органами місцевого самоврядування. Тобто він захищатиме інтереси держави, але при цьому буде обов’язково враховувати інтереси місцевих органів влади. Річ у тім, що коли останні приймають якісь незаконні рішення, то найчастіше роблять це ненавмисно. Можливо, деякі закони є занадто складними, можливо ще щось... Тож, власне, в особах працівників державного органу нагляду голови громад отримають професійних радників, які будуть сприяти тому, щоб усі рішення місцевої влади відповідали законодавству.

 

Читати на тему: Кількість контролюючих органів має зменшитися і вони не повинні заважати місцевому самоврядуванню

 

Цей законопроект виглядає, можливо, занадто технічним. Чи не замало у ньому конкретики?

- А він і є технічним. І якщо не буде зроблено якихось деструктивних політичних кроків, завдяки цьому закону місцеве самоврядування в Україні отримає значний поштовх для розвитку. Зауважте, що жодних нових зобов’язань органи місцевого управління після прийняття цього законопроекту не отримають. Адже вони вже зараз мають зобов’язання поважати закон, чи не так? Цей законопроект не встановлює жодних обмежень, він просто створює механізм нагляду за дотриманням законності. І від цього виграють усі три зацікавлені сторони: держава, органи місцевого самоврядування та жителі громад.

Що робити, якщо вирішення «проблеми нагляду» перейде до політичної площини, і другий урядовий законопроект чекатиме доля першого?

- Я сподіваюся, що цього не станеться, і всі наші зустрічі та обговорення сприяють саме цьому. Повторюся: це суто технічний законопроект, який конче потрібен органам місцевого самоврядування. Вони мають це зрозуміти, і тоді протидії з їхнього боку не буде.

Наскільки запропонований законопроект відповідає європейській практиці?

- У Європейській хартії місцевого самоврядування є стаття 8, у якій прописано принципи адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, але це зроблено таким чином, щоб між наглядом та автономністю місцевих органів влади існував максимальний баланс. Ситуація, яка склалася в Україні, не відповідає Європейській хартії, але якби її вдалося змінити, це стало би важливим сигналом для цілого світу. Це свідчило би, що Україна зробила ще один крок, аби увійти до числа розвинутих країн Європи.

Отже, модель нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування, про яку йдеться, – європейська?

- На жаль, у Європі єдиної моделі не існує, і кожна країна повинна шукати свій власний шлях. Разом із тим, певна основа, викладена у Європейській хартії місцевого самоврядування, може бути адаптована до місцевих реалій.

Власне, українські реалії полягають у тому, що громади отримали чимало повноважень та коштів, і тепер, здається, нагляд з боку держави їм зовсім не потрібен…

- Я думаю, це банальне нерозуміння цілей цього законопроекту та його інструментарію. Він не створює обмежень для місцевого самоврядування, яке і надалі залишається повністю автономним. Він жодним чином не впливатиме на політику органів місцевого самоврядування. Він лише забезпечує дотримання законності, допомагаючи місцевій владі працювати виключно у законодавчому полі. Нагляд з боку держави не є агресивним, це певна база для дій. Адже орган нагляду є також консультативним органом для місцевої влади.

 

 

Як здійснюється аналогічний нагляд у країнах Євросоюзу?

- Я знаю мера одного великого міста у Франції, який сказав: «Мені начхати, що там у законі, я робитиму те, що буду вважати за потрібне!». Так-от, механізм державного нагляду не дозволив йому вийти за рамки законодавства. Переважно такий нагляд у Європі здійснюють префекти. Але вони займаються виключно питаннями відповідності актів місцевого самоврядування законодавству. А знаєте, хто реально контролює місцеву владу? Громадськість! Це вона через різноманітні організації стежить за недопущенням корупції, за збереженням довколишнього середовища тощо. До судів різного рівня у Європі з різноманітними звинуваченнями щодо органів місцевого самоврядування набагато частіше звертаються громадські організації чи окремі особи, ніж префекти. От чому я говорю, що нагляд з боку префектур чи подібних до них установ є насамперед в інтересах місцевого самоврядування. У Франції на те, щоб зрозуміти це, пішло 15 років. Україні не варто чекати так довго… Також вам, мабуть, буде важко прийняти цю ідею, але у багатьох країнах Євросоюзу місцеві органи влади мають систему внутрішнього нагляду. Невеличка команда контролює не тільки законність актів власної ради, але й моніторить ефективність управління. І тоді зовнішній нагляд тільки визначає, чи є ефективним нагляд внутрішній. Але до такої моделі Україна ще не готова, тому я про неї сьогодні навіть не згадував.

 

Читати на тему: «Стратити не можна помилувати». Більше не доведеться вирішувати, де ставити кому

 

Українські органи місцевого врядування, які з пересторогою ставляться до будь-якого нагляду з боку держави, можна зрозуміти. Адже ще не так давно – до 2014 року - вони відчували на собі величезний тиск з центральної влади, яка використовувала для цього насамперед усі можливі законні механізми, у тому числі - перевірки з боку прокуратури. Чи може цей механізм спрацювати проти місцевого самоврядування?

- Я знаю про подібні випадки, знаю і про «сміттєву війну», яка йшла у Львові фактично між місцевою та центральною владою. Будемо відверті: закон не може обмежити подібні речі в принципі. Але разом із тим, він не повинен призводити до таких випадків. Будь-яким, навіть найкращим законодавством можна зловживати, і ми маємо безліч прикладів цього у різних країнах світу. Але що найважливіше у нашому випадку... Орган нагляду, запровадження якого передбачене цим законопроектом, не є політичним гравцем, таким, яким наприклад, є обласні державні адміністрації. До органу нагляду будуть входити виключно професійні юристи, які казатимуть, чи відповідає те чи інше рішення місцевої влади законодавству. Все! Зауважте, що цей орган не матиме також можливості приймати власні рішення.

А чи зможе він блокувати рішення органів місцевого самоврядування?

- Для прикладу: голови обласних чи районних адміністрацій могли шантажувати представників місцевого управління, бо розподіляли фінанси. Той орган нагляду, про який йдеться в законопроекті, нічого не розподіляє. Нагляд та моніторинг без права приймати рішення не дасть йому можливості перешкоджати роботі місцевої влади. Зверніть також увагу, що орган нагляду не скасовує рішення, з яким не погоджується, а тільки звертається до суду із такою пропозицією. Отже йдеться тільки про опротестування рішень. Блокування за таких умов є неможливим. Для уряду існування такого органу нагляду – це просто засіб впевненості, що всі працюють відповідно до закону.