Тиждень розмовляв зі спеціальним посланником уряду Німеччини з питань реформ у галузях урядування та децентралізації в Україні Ґеорґом Мільбрадтом про допомогу німецького уряду нашій країні в проведенні реформ, про успіхи й проблемні моменти в їх здійсненні.

За словами міністра закордонних справ Павла Клімкіна, ваше призначення як спецпосланника німецького уряду в Україні є символом тісного співробітництва між нашими країнами. У зв’язку з цим розкажіть детальніше про ваші обов’язки на цій посаді.

— Ця місія з’явилася в рамках угоди між Петром Порошенком та Анґелою Меркель. Імовірно, тому що Україну завжди критикували, необхідно було направити сюди досвідченого політика із країни Великої сімки. Спочатку ми мали довгий список завдань. Однак згодом німецька сторона обрала три основні напрями: децентралізація, якісне державне управління та державна служба. За наявного стану речей і в межах того, як відбувається процес реформ, децентралізація, на мій погляд і на думку тих, хто до неї долучений з української та німецької сторін, є найважливішою.

Вона дуже важлива, оскільки змінить спосіб мислення та поведінку людей. Вони самі за себе відповідатимуть, і так само буде зламано структуру, коли нововведення завжди ініціюються згори донизу. Завдяки децентралізації громадяни намагатимуться самостійно вирішувати свої проблеми на місцях. Я також вірю, що це посилить демократію в Україні, оскільки громадяни усвідомлять, що можуть поліпшувати певні речі. На найвищому рівні, у Києві, деяким людям порівняно важко домогтися потрібного впливу, однак у невеликих громадах вирішувати питання буде значно простіше. Гадаю, що це також стане внеском у боротьбу з корупцією. Хоча зазначена реформа її теж децентралізує, але в такому форматі їй буде легше протидіяти. Це доводять міжнародні дослідження і, думаю, в Україні не буде по-іншому.

Децентралізація нині національний пріоритет. Україна ще в 1990-х роках узяла на себе зобов’язання запровадити місцеве самоврядування й підписала відповідну Європейську хартію. Але потрібної реформи так і не було проведено. Згодом намагалися здійснити її після Помаранчевої революції. Проте за президентства Януковича цей процес перестав рухатися. Однак, що цікаво, у ті часи експерти й далі працювали в Україні. Тож після Майдану їхні шухляди були запов­нені необхідними наробітками, а тому уряд зміг прийняти доволі чітку програму вже 1 квітня 2014 року. Це неможливо було б виконати за п’ять тижнів. Отже, з українського боку все було готово й новий уряд розпочав свою роботу. Далі намагалися це підтримувати фінансово, однак за умов, що через об’єднання формуватимуться сильні та функціональні одиниці. Діючи разом, можна досягти ефекту.

Коли відбулося об’єднання нових громад, було облаштовано й відремонтовано школи, дороги. Покращилися також інші речі в житті територіальних об’єднань, зокрема сфера послуг, почали вирішуватися питання, що стосуються, наприклад, дитсадків. Гадаю, загалом усе просувається досить швидко. Однак у процесі децентралізації паралельно з успіхом з’являються й проблеми. Поки що лише третина спільнот добровільно об’єдналася й функціонує. Для того щоб почала діяти решта, потрібні певні стимули (більше власних доходів та додаткових компетенцій) або ж треба об’єднувати нові території примусово. Україна вирішила поки що робити це добровільним шляхом.

Існує проблема, що територіальні громади найчастіше формуються там, де є великі підприємства, тож їх, звісно, можна вважати успішними, адже вони отримують податки від прибутків із цих виробничих структур. У минулому ж 60% надходжень від цих підприємств ішли регіонам. Як ви оцінюєте такий процес формування ОТГ? Що могли б порадити, аби згладити нерівномірність?

— Децентралізація податкових надходжень мала великий успіх. Існує також компенсаційна система, яка зменшує відмінності між багатими й бідними громадами. Однак муніципальну фіскальну систему необхідно вдосконалювати, наприклад реформований та високодохідний податок на нерухомість.

Власні прибутки також важливі для того, щоб можна було наймати кваліфікований персонал. Саме тому потрібен закон про державну службу. На жаль, щодо цього Верховна Рада та президент не дійшли згоди й перша спроба його ухвалити не вдалася. Однак має бути наступна.

Не лише гроші відіграють для громад велику роль, а й те, що ОТГ є господарями на своїй території. Мається на увазі не в контексті власності, а в тому, що вони відповідають за те, що в них відбувається, отже, мають автономію планування. Так само частково державна власність перейде громадам.

Це лише початок шляху, коли частину повноважень районів передають новим громадам. Районний рівень теж потрібно реформувати. Наразі постають громади за величиною такі, як райони. Люди, що сидять у райдержадміністраціях, знають про це. І вони почасти не зацікавлені у формуванні більших громад. 130 районів із 490 не зробили й кроку у створенні ОТГ (у межах цих районів не ініційовано жодної громади). Нерідко саме райдержадміністрація й гальмує ці процеси. Частково це відбувається на рівні областей, але переважно саме на рівні районів: люди бояться втратити свої робочі місця. Саме тому, щоби й далі проводити децентралізацію, потрібно рішуче реструктурувати й цей сегмент. У такій великій країні, як Україна, райони потрібні. Саме тому вони мають стати більшими й отримати нові повноваження, щоб у людей були перспективи. Тож наступним великим кроком після формування більших громад є територіальна та функціональна реформа для районного рівня.

Крім того, є ще одна проблема. Звісно, економічні рушії в країні —це не лише маленькі села, а й міста обласного значення. Саме тому вони мають зростати разом зі своїми околицями. Відповідний закон, який уже ухвалив та підписав президент, дозволяє великим містам брати участь у програмі. Це дуже важливий крок.

Процес триває. Питання тепер у тому, що очікувати після місцевих виборів 2020 року. Чи вже достатньо буде тих громад, які об’єдналися, щоб працювати за однією системою, чи й діятиме система «двох класів»: нові громади за новим правом, а старі — за старим, із тією розбіжністю, що другі залежатимуть від району, а перші вже очевидно, що ні. Це складно, але проблему треба вирішувати.

Якісне державне управління є ще однією важливою темою. Тут ідеться про його нову організацію, більш структуровану. Наприклад, Україна має значну проблему через те, що радянська система створила велику кількість державних юридичних осіб. Звичайно ж, вони обтяжують оподаткування. Це явище потребує докорінних змін.

До складних тем також належать корупція й судова система. Ще однією важливою темою є приватизація держпідприємств. Оскільки вони перебувають між урядом та ринковою економікою, то особливо схильні до корупції. Це вирішувати складно, оскільки виникають питання, хто повинен приватизовувати, що можуть придбати іноземці, що продає Україна тощо. Потрібен також вільний ринок землі. Верховна Рада щодо цього вкрай нерішуча. Стосовно інших питань, приміром інвестицій. Коли іноземні інвестори хочуть вкладати, то вони повинні відчувати, що їхні кошти в українських банках у безпеці. Є також інші теми, якими я займаюся, але не можна зробити все одночасно. Я лише людина. Тому зосереджуюся на напрямі зі стратегічним значенням, а саме на децентралізації.

Я тут на прохання України. Я не викладач. Держава має сама вирішити, чого прагне. Моє завдання — підтримати країну, тому я намагаюся переконати людей, розмовляю з депутатами, щоб вони цю реформу підтримали. Гадаю, що децентралізація є доволі популярною темою серед населення. Хоча в Україні люди сприймають реформи зазвичай не дуже позитивно, оскільки вони призводять переважно до погіршення.

В одному зі своїх інтерв’ю ви казали, що реформа децентралізації може змінювати також менталітет. Чи мали ви такий досвід в НДР, зокрема в Саксонії, де свого часу обіймали посаду прем’єр-міністра?

— Звісно ж, він змінюється. І цього не відбулося би без переходу на місцевий рівень. У НДР також була перед­історія — спротив старому режимові, спровокований сфальшованими місцевими виборами. У 1989 році їх очевидно сфальсифікували. І це зрозуміли тепер.

Перше, що зробив новий уряд після революції, — нові місцеві вибори. У результаті обрали зовсім інших осіб. У НДР була та сама проблема, що й тут: величину громад потрібно було зменшити. Також стало зрозуміло: для того щоб виконувати свої нові функції, має бути й достатній мінімальний розмір громад. Село на 500 мешканців не може забезпечити велике самоврядування. Звісно ж, це також приводить до змін, адже демократія рухається знизу. Я не вірю в те, що демократію можна скерувати з центру.

На рівні ТГ простіше отримати вплив і неурядовим організаціям. У Німеччині рівень громад не є настільки партійно й політично сформований. Тому, гадаю, в Україні буде так само. Децентралізація — це те, що творить зміни в головах.

Якщо аналізувати приклади реформ децентралізації в Польщі та НДР, який із прикладів, на вашу думку, краще пасує для України?

— Кожна країна має власну історію і традиції. Поляки мали загальний план для всього: від воєводств, повітів, міст і до ґмін. Це був великий закон, де було все враховано. Я не вважаю, що в Україні можна було б зробити так само, як і в Польщі. Хоча дехто хоче саме так. Гадаю, для того щоб досягти успіху, потрібно приймати рішення крок за кроком. У Європі є інші приклади, де, навпаки, уникають злиття громад.

Наприклад, у Франції є 35 тис. таких спільнот, які, утім, мають працювати одна з одною. Кожна община об’єднана певною ціллю. Французькі адміністративні структури цих громад називаються millefeuille, або ж німецькою Blätterteig (українською це перекладається як «листове тісто». — Ред.). Є багато рівнів. Але їх кількість не можна збільшувати. Я розповідаю це в Україні не для того, щоб інформувати про новий напрям, а щоб глянути правді в лице та сміливо прий­няти рішення.

Процес об’єднання територіальних громад відбувається дуже повільно. Ви згадували про примусові методи об’єднання. Чи потрібно Україні вдаватися до них?

— Від початку Україна пішла шляхом добровільних рішень, тож повинна простувати ним і далі. Коли ви вже матимете чималу кількість тих, хто об’єднався, тоді й можна говорити про впорядкування карти, щоб не було білих плям. Зазвичай ми встановлюємо певний дедлайн. Так робили й у Німеччині. Потрібно мати і батіг, і пряник, однак перший достатньо лише показувати. Зараз він іще не на часі. До 2020 року маємо можливість отримати чимало нових структур, об’єднаних добровільно.

Ви також раніше казали про список законопроектів, які необхідно ухвалити, щоб реформа децентралізації запрацювала. Але, наприклад, перший у цьому списку законопроект «Про службу в органах місцевого самоврядування» 3 квітня Верховна Рада відхилила. Як ви взагалі оцінюєте цей процес підготовки та скільки ще потрібно часу, щоб запустити реформу?

— Усі закони з мого списку поки що на розгляді у Верхов­ній Раді. Останні уряд знову вніс на розгляд. Усі на різних стадіях. Деякі з них близькі до другого читання та можуть бути незабаром ухвалені. Проблемою реформи децентралізації, на відміну від реформи охорони здоров’я чи освітньої, кожна з яких має власний великий закон, є те, що в її межах потрібно вносити зміни до великої кількості законів, які, своєю чергою, частково змінюють інші правові акти. Коли ви розглядатимете ці закони, то не відразу зможете зрозуміти їх значення, оскільки вони передбачають перегляд інших правових документів. Тож краще розглядати ці закони у «кілька конвеєрів».

Які ваші прогнози щодо майбутнього реформи децентралізації в Україні? Скільки ще часу нам потрібно?

— У Німеччині ми розпочали з реструктурування районів та утворили нові, на що пішло три роки. Однак разом із реформою місцевого самоврядування це зайняло вісім років. У Польщі реформа тривала стільки само. В Україні ж проблема в тому, що минуло вже 25 років. Тому, гадаю, на неї вже немає такого часу, як мали Польща чи Східна Німеччина. Також її складно порівнювати із такими реформами в інших посткомуністичних країнах, оскільки Україна територіально більша за Словаччину чи Естонію. Добре порівнювати з Польщею, однак вона ще до комуністичних часів мала демократичні та децентралізовані структури, що було великою перевагою. А на значній частині території здавна побутувало самоврядування. Тож якщо йдеться про зміну менталітету, то до Другої світової війни самоврядування було в Галичині та Польщі. У межах Великого князівства Литовського багато українських міст мали Магдебурзьке право, що і є самоврядуванням. Тут Україна може віднайти історичну опору. Натомість царська та комуністична системи відкидали самоврядування.

-------------------

Ґеорґ Мільбрадт — німецький політик, прем’єр-міністр землі Саксонія в 2002–2008 роках. Народився 1945 року в Еслое (земля Північний Рейн — Вестфалія). Вивчав економіку, право та математику в Університеті Мюнстера, де в 1970–1980 роках працював науковим співробітником. Із 1973-го — член ХДС. Із 2008 року викладає економіку в Технічному університеті Дрездена. На початку серпня 2017-го Мільбрадта делеговано урядом Німеччини як спеціального посланника з питань реформ в Україні, зокрема у сфері якісного державного управління й децентралізації.