Директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук поділився щодо розвитку, викликів та перспектив регіональної політики в Україні. 

Україна, як Європа: згуртованість, як противага розпаду

Європейський Союз, до якого прагне Україна, дуже різний. Одні країни дуже розвинуті та багаті, інші мають проблеми з розвитком. В одних традиційна демократія є гарантією прав людини і збалансованого розвитку, у інших – можливість прийти до влади не надто демократично орієнтованих правителів. Попри це, ЄС дбає про всіх. Багатші діляться з біднішими, не тільки грошима, але й досвідом та уміннями. Масштаб ЄС дійсно вражаючий. Але і у багатьох європейських країнах є свої маленькі «данії» і маленькі «албанії», які потребують уваги своєї столиці, і інструментарій ЄС спрямовується і на ці особливі регіони окремих країн. Європа присутня всюди, і згуртованість Європи, яка була двічі розколена світовими війнами, десятками локальних конфліктів, є пріоритетом номер один для ЄС.

Згуртованість для України є не просто пріоритетом, це фактор нашого виживання, як держави. Або ми забезпечуємо згуртованість українського простору і розвиваємось, або нас таки дорвуть на шматки.

Протягом усіх років незалежності українська влада до весни 2014 року так і не усвідомлювала, що Україна знаходиться в зоні ризику розриву її суверенної території. Регіони України, які формувались у складі різних держав, які по різному сформували свій етнічний склад у роки СССР, які по різному урбанізовані, які відрізняються один від одного мовними та ментально історичними ознаками, можуть, за активного зовнішнього втручання, перетворитись у загрозу, як для держави в цілому, так і для самого регіону. 23 роки незалежності не сформували єдиний український простір, вакуум заповнила Московія і ми втратили Крим і частину Донбасу (принаймні на середньострокову перспективу).

Надзавдання сучасного часу – творення згуртованої України, формування єдиного загальноукраїнського економічного, політичного, мовного, культурного, освітнього, інформаційного простору в межах усієї України.

Україна формує свою модернову державну регіональну політику (перші результати та нові проблеми)

Сьогодні ключовим документом, що визначає державну регіональну політику на середньостроковий період, є Державна стратегія регіонального розвитку України до 2020 року від 6 серпня 2014 р. № 385 (далі ДСРР-2020).

На жаль, цей фундаментальний документ досі не зайняв ключового місця в ієрархії стратегічних документів України і про нього рідко згадують, плануючи нові реформи чи ухвалюючи нові стратегії, концепції та закони.

РОЗВИТОК ТА ЄДНІСТЬ, ОРІЄНТОВАНІ НА ЛЮДИНУ – основна ідея сучасної державної регіональної політики в Україні (ДСРР-2020).

Варто знову згадати основні новели ДСРР-2020, які є вкрай важливими для формування політик в різних сферах, виходячи із благородної мети, яка коротко може бути викладена таким чином:  

підвищення рівня життя населення, незалежно від місця проживання людини, на основі розвитку регіонів та соціальної та економічної єдності держави

1) Інтегрований підхід до формування і реалізації державної регіональної політики, який поєднує такі складові:

• секторальну (галузеву) — підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів…, забезпечення ефективної спеціалізації регіонів з пріоритетним використанням власного ресурсного потенціалу; (в ЄС зараз говорять про «розумну спеціалізацію»)
• територіальну (просторову) — досягнення рівномірного та збалансованого розвитку територій,… забезпечення соціально-економічної єдності і рівномірності розвитку регіонів з метою створення рівних умов для розвитку людини;
• управлінську — застосування єдиних підходів до формування і реалізації політики регіонального розвитку, створення єдиної системи стратегічного планування та прогнозування розвитку держави і регіонів, оптимізація системи територіальної організації влади.

2) Єдність – зменшення соціально-економічних диспропорцій між окремими регіонами, забезпечення просторової, політичної, економічної, соціальної, гуманітарної цілісності України.

Чи не вперше в історії України в 2017 році за рахунок бюджетної підтримки ЄС на регіональний розвиток може бути запущено кілька загальнонаціональних програм, що спрямовані на досягнення єдності українського простору.

3) Відмова від патерналізму у форматі держава-регіон, перехід до формування постійно відтворювальної внутрішньої (ендогенної) бази розвитку регіонів в умовах відкритої економіки.

Бюджетна децентралізація, проведена в грудні 2014 року, суттєво перерозподілила кошти на громади і регіони, які отримали можливості фінансувати свої проекти розвитку. Закріплення 10% податку на прибуток підприємств на рівні регіону створює зацікавленість у розвитку регіональної економіки. Регіони отримали можливості формувати свої стратегії розвитку та отримувати фінансування з державного і місцевих бюджетів.

4) Координація дій. Горизонтальна координація дій органів державної влади, які мають вплив на регіональний розвиток, запровадження багаторівневого вертикального управління, що має сприяти синхронізації дій центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у сфері регіонального та місцевого розвитку.

Законодавчо така координація випливає із повноважень Мінрегіону, як органу, що має координувати діяльність інших ЦОВВ у сфері регіонального розвитку, а також через розробку регіональних стратегій розвитку, які мають відповідати ДСРР, методика розробки регіональних стратегій передбачає максимальну участь різних суб’єктів регіонального розвитку. На нинішній час питання координації на всіх рівнях залишається не вирішеним.

5) Відповідальні кадри. Підготовка висококваліфікованих кадрів у відповідних центральних та місцевих органах виконавчої влади, які мають знання та навички щодо розроблення та реалізації проектів регіонального розвитку.

На жаль, система підготовки та перепідготовки кадрів для сфери регіонального розвитку і взагалі для органів місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад так і не створена. Раніше ухвалені у 2008-2009 роках документи з цих питань залишились не виконаними. Проекти, які подаються на ДФРР показують дуже низьку кваліфікацію їх авторів.

6) Фінансування за правилами. Запровадження фінансування ДРП та проектів регіонального розвитку на середньостроковій основі має узгоджуватися з пріоритетами ДРП, концентруватися на ключових проектах, що забезпечують удосконалення інфраструктури для економічного зростання.

Створення ДФРР має ключову роль для формування передбачуваного та прозорого фінансування проектів регіонів. Проте, ще жодного року не було виконано вимогу статті 24-1 Бюджетного кодексу України щодо розміру ДФРР у 1% бюджету. До того ж регіони так і не змогли формувати розвиткові проекти для фінансування з ДФРР, а рішення про фінансування проектів з регіонів, які не відповідають викладеному вище принципу та вимогам статті 24-1 все одно приймалось.

7) Ключова роль міст. Поширення позитивних процесів розвитку міст на інші території, розвиток сільської місцевості.

Роль міст у розвиткові регіонів та територій різко зросла у процесі децентралізації, особливо у об‘єднаних громадах, які утворені навколо міст. У таких випадках, міста дійсно поширили свої впливи на сільські території, можливості яких суттєво зросли. Поряд з цим намітилась тенденція, коли в регіонах стали блокувати утворення ОТГ навколо міст, консервувати сільські території поза впливом міст, що суперечить ідеології ДСРР і європейській практиці.

Розвиток регіонів

Коли ми сьогодні говоримо про розвиток регіонів, то тут варто розуміти, що Європейський Союз перейшов до нового розуміння розвитку – стале зростання, яке поєднує у собі:

Розумне зростання:

Дослідження та інновації; Інформування та передача технологій; Конкурентоспроможне мале і середнє підприємництво.

Стабільне зростання:

Перехід до низьковуглецевої економіки; Адаптація до зміни клімату, запобігання та управління ризиками; Захист довкілля і ефективне використання ресурсів; Стабільний транспорт та усунення вузьких місць у мережевих індустріях.

Інклюзивне зростання:

Зайнятість та підтримка трудової мобільності; Соціальна інтеграція та боротьба з бідністю; Освіта, навички і навчання протягом життя; Інституційне будівництво та ефективна публічна адміністрація.

Українські регіони, плануючи свій розвиток, мали б враховувати такі загальноєвропейські тренди у своїх стратегіях розвитку та готувати відповідні проекти регіонального розвитку для отримання фінансування з Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР).

Державний фонд регіонального розвитку

ДФРР є важливою складовою модернової державної регіональної політики. Він запроваджувався, як :

1) механізм поборювання лобізму та корупції при розподілі коштів з державного бюджету на регіональний розвиток;

Розподіл коштів між регіонами відбувається не за принципом лояльності, а за формулою.

2) можливість середньострокового планування розвитку;

у 2015-16 роках розмір ДФРР 3млрд. грн., це хоча й менше 1% загального фонду ДБУ, але дає змогу регіонам відбирати проекти на фінансування з ДФРР під гарантований мінімум фінансування. Проте, не всі області виявились готовими до подання проектів!

3) спосіб фінансування проектів регіонального розвитку, що відповідають регіональним стратегіям розвитку і дають змогу досягати визначених у стратегіях операційних та стратегічних цілей;

Більшість проектів, які подаються на фінансування з ДФРР є досить дрібними, які не випливають із стратегії розвитку області і навряд чи мають вплив на зростання регіону.

Приклад проекту «регіонального розвитку» 1 (типовий): Закарпаття, проект 005567-ЗК 2016-2016 Капітальний ремонт ділянки вулиці від буд. № 128 до буд. № 255 в с. Сусково. Коштів із ДФРР – 461 тис. грн. Для переконливості в необхідності такого проекту на сайті Мінрегіону є навіть фото цієї вулиці.

Проект «регіонального розвитку» із ремонту вулиці в селі на Закарпатті. Фото із сайту ДФРР.

Приклад проекту регіонального розвитку 2 (нетиповий): Сумська область. Проект 006251-СУ 2016-2016 Будівництво інженерних мереж водопостачання та водовідведення (до промислового парку «Тростянець») м. Тростянець – 3 млн. грн. з ДФРР.

Схема відведених під промпарк ділянок. Із сайту Тростянецької міськради.

4) стимул до формування навичок написання проектів розвитку на перспективу (у випадку долучення України до фондів ЄС).

За невеликим винятком із регіонів надходять вкрай концептуально слабкі проекти, які традиційно зорієнтовані на ремонти об’єктів соціальної сфери, частково на будівництво нових об’єктів бюджетних установ. Автори проектів з регіонів, регіональні комісії так і залишились у вчорашньому дні і не переорієнтувались на вирішення завдань розвитку регіонів за державні кошти. На поточні ремонти мають використовуватись в основному кошти місцевих бюджетів, які суттєво зросли в наслідок бюджетної децентралізації.

Децентралізація, як нові можливості для згуртованості України

До початку творення об'єднаних територіальних громад, бюджетної децентралізації та запровадження формульного підходу до розподілу коштів Державного бюджету України між регіонами, ми мали систему, яка породжувала регіональний егоїзм. Велика кількість суб'єктів базового рівня чекали субвенцій, які проходили через область і район, відчуття державної підтримки при цьому втрачалось. Вирівнювання по видатках створювало ілюзію для одних, більш економічно спроможних, що їх оббирає держава, а в інших, бідніших, існувало відчуття образи на державу, що їм замало дають.
Все це розмивало роль держави, як єдиного цементуючого організму, стимулювало відцентрові рухи, які до того ж отримували додаткове живлення з Кремля.

Починаючи з 2015 року, Україна створила чотири потужних фінансових інструмента згуртованості державного простору:

• вирівнювання по доходах, що виглядає справедливим;
• фінансування регіонального розвитку на основі формули;
• субвенція на розвиток інфраструктури ОТГ;
• збільшення кількості місцевих бюджетів, що перейшли на прямі відносини з бюджетом державним.
• ОТГ, які утворились з не досить інтегрованих між собою сільрад, отримали таку ж саму проблему власної згуртованості, як і Україна, і тепер на місцевому рівні мають здійснювати кроки на творення своєї нової згуртованої громади, нової місцевої ідентичності, що також зменшує вплив регіональної політичної еліти.

Більшість стратегічних планів ОТГ містять такий пріоритет, як інтеграція громади.

Перехід ОТГ до розуміння необхідності стратегічного планування свого розвитку із розрахунком на кошти ДФРР дає змогу сподіватись на більш швидке опанування проектними підходами більшої кількості спеціалістів, що стимулюватиме конкуренцію, а відтак покращуватиме якість проектів.

Виклики для нової ДРП сьогодні

До традиційних викликів державної регіональної політики до ухвалення ДСРР-2020 та Закону «Про засади державної регіональної політики» додались нові.

Один з них зовнішній глобальний та об’єктивний – агресія з боку Росії на фоні радикалізації суспільних настроїв у світі, інший наш внутрішній, український суб‘єктивний – не готовність реалізовувати нову державну регіональну політику, визначену згаданими нормативними документами та не виконання приписів цих документів.

На фоні війни, великої кількості переміщених осіб в регіонах, що впливає на структуру та суспільні настрої населення регіонів, в Україні досі так і не розпочата реалізація програм та проектів, що випливають із ДСРР-2020 для забезпечення згуртованості України, єдності її економічного, культурного, інформаційного, мовного простору.

Приклад: Планом пріоритетних дій Уряду на 2016 рік передбачалось в третьому кварталі поточного року забезпечити «збільшення державного фонду регіонального розвитку до 1,5 відсотка прогнозного обсягу доходів загального фонду Державного бюджету України на відповідний рік, з яких 0,5 відсотка буде витрачатись на реалізацію програм та проектів, що відповідають державним цілям регіональної політики.» (Розпорядження № 418-р від 27 травня 2016 р.)

Цей пункт плану залишився не виконаним. Натомість проектом закону №5131 від 15.09.2016 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» внесеного Урядом не збільшується розмір ДФРР, а допускається можливість переведення його до категорії «спецфонду», тобто негарантованого фінансування. Це зруйнує передбачуваність фінансування, поверне ручний режим розподілу коштів між регіонами та втрати коштів від бюджетної підтримки регіонального розвитку з боку Європейського Союзу.

Регіони так і не спромоглися готувати та просувати реальні проекти регіонального розвитку, які спрямовані на зростання регіонів і подавати ці проекти відповідно до вимог законодавства на рік вперед.

Завдання на майбутній період

Не робити кроків назад.

Збільшити ДФРР до 1,5% загального фонду ДБУ, при цьому одну третину фонду спрямувати на проекти, що формують «згуртовану» Україну – творять єдиний український простір в межах суверенної території держави.

Запровадити програми, що сприяють формуванню єдиного українського простору уже в 2017 році, визначити пріоритетами міжрегіональне співробітництво та міжрегіональні проекти, що зшивають Україну.

Фінансувати з ДФРР винятково проекти, які випливають із регіональної стратегії, мають довготривалий вплив на розвиток регіону і вартість яких складає не менше 1,5 млн. грн.

Кошти, які регіон не використає через відсутність проектів, мають переходити на наступний рік і перерозподілятись серед усіх інших регіонів за формулою.

Запровадити ідентифікацію усіх об’єктів, що створені/реконструйовані за рахунок коштів Державного бюджету України, аби було видно роль держави.

Здійснити моніторинг виконання регіональних стратегій розвитку для їх можливого корегування чи визначення причин не реалізації.

Запровадити конкурс на кращий проект регіонального розвитку, передбачивши при цьому надання додаткових коштів переможцю.

Провести інвентаризацію нормативно-правових актів, що стосуються регіонального розвитку для їх гармонізації.

Розуміти, що збалансована регіональна політика, творення згуртованої України є головним засобом протистояти зусиллям Кремля, спрямованим на розвал України.

Європа – Україна – регіон – громада – людина – громада – регіон – Україна – Європа. Від Європи до людини і від людини до Європи. Вічне коло зростання.

Анатолій Ткачук