Авторка: Олександра Койдель, зовнішня експертка Програми "U-LEAD з Європою"

---

Довгострокове відновлення України потребує не лише ефективного управління коштами, а й збереження демократії. Хоча ризик місцевої корупції під час відбудови існує, боротися з нею варто не через централізацію влади, а через посилення антикорупційного потенціалу органів місцевого самоврядування – їхньої прозорості, внутрішніх процесів та співпраці з громадою.

Майбутнє України залежить не тільки від своєчасної військової підтримки та дієвих безпекових гарантій заради справедливого та сталого миру, а й від ефективності і справедливості процесу відновлення і відбудови. Велика частина цього процесу відбуватиметься в саме громадах, зважаючи на значні пошкодження цивільної інфраструктури внаслідок російських ударів. Органи місцевого самоврядування (ОМС), що вже проявили себе важливим компонентом суспільної стійкості в Україні, є важливими учасниками цього процесу.[i]

Корупція може спотворювати якість і швидкість місцевого відновлення, про що свідчать вже відомі випадки можливого розкрадання в контрактах як на рівні громад, так і на рівні обласних військових адміністрацій (ОВА).[ii] І це попри те, що загалом менше мешканців зіштовхнулися із корупцією під час надання місцевих публічних послуг у 2024-му році, ніж до повномасштабного вторгнення Росії.[iii]

Випадки місцевої корупції мають стати приводом до посилення антикорупційного потенціалу ОМС в інтересах збереження демократичного врядування

Реагуючи на місцеву корупцію, центральні органи виконавчої влади та законодавець схильні підсилювати централізацію влади. Це часто обґрунтовується спроможністю саме виконавчої вертикалі до узгоджених управлінських дій,[iv] що мало би сприяти суворішому контролю та чіткішим процесам. Наприклад, автори законопроєкту № 5655 використовували аргументи боротьби з корупцією при видачі дозвільної документації на будівництво в громадах, щоб фактично позбавити їх містопланувальних повноважень всупереч Конституції та Закону України про місцеве самоврядування (Про місцеве самоврядування... | від 21.05.1997 № 280/97-ВР). Однак, з огляду на історію зловживання антикорупційними заходами для концентрації влади в Україні до Революції Гідності,[v] така централізація може посилити авторитарні тенденції, які важче долати під час війни. Більше того, міжнародний досвід з відновлення за підтримки донорів показує, що позбавлення місцевої влади повноважень в ім’я ефективності насправді підриває процес державотворення, тому що підриває підзвітність на місцях.[vi]

Тому антикорупційні заходи під час відновлення мають враховувати ціль розбудови демократичної держави в Україні, а отже, визнавати ОМС як ключових акторів через їхню підзвітність громадам. Відповідно, антикорупційні заходи мають бути децентралізованими, враховуючи можливості та обмеження антикорупційного потенціалу ОМС. Важливо, щоби такі заходи оцінювались з урахуванням їхнього впливу на баланс повноважень у системі багаторівневого управління в Україні.

 

Досвід та стимули ОМС до запобігання корупції: ефект субсидіарності

 

В самих ОМС є вже досвід впровадження антикорупційних запобіжників, особливо, прозорості.[vii] Причому і до, і під час повномасштабного вторгнення і до того ж в досить чутливих сферах на кшталт управління землею та нерухомістю у власності громади. Крім того, досвід ОМС вказує на здатність до інновацій – запровадження геоінформаційних систем, порталів відкритих даних, поступ у розширенні можливостей залучення мешканців до прийняття рішень через інструменти відкритого врядування, а також застосування Prozorro та Prozorro.Sale. Також деякі ОМС мають власні дієві внутрішні аудити та відділи контролю якості, проєктні офіси та вже навчилися ефективно використовувати інструмент аналізу корупційних ризиків та уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції.

Хоча ОМС мають суттєві прогалини в спроможності запроваджувати і використовувати антикорупційні запобіжники, багато з них вирішують ці проблеми – і це зазвичай мало залежить від розміру громади чи наближеності до фронту. Радше, ОМС, завдяки реалізації принципу субсидіарності після реформи децентралізації, мають раціональні стимули до покращення якості врядування:

• По-перше, зважаючи на відповідальність за надання соціальних послуг і пошук ресурсів для відновлення, ОМС мають стимул до прозорості і підзвітності, щоб продемонструвати свою надійність як отримувачі допомоги і інвестицій від донорів чи бізнесу.
• По-друге, особливо в малих громадах з активними мешканцями, місцева влада чутлива навіть до чуток про корупцію, а також більш схильна відчувати приналежність до громади. Врешті, представники влади часто користуються тими ж послугами, що і інші мешканці і відчувають приналежність до громади.

 

Три напрямки для посилення антикорупційного потенціалу ОМС

 

На основі дослідження, проведеного для Антикорупційного ресурсного центру U4 при Інституті ім. Крістіана Мікельсена (CMI, Норвегія), можна виділити три напрямки для посилення антикорупційного потенціалу ОМС:

1. Підвищувати прозорість щодо діяльності, майна та прийняття рішень ОМС.

Бути прозорими – означає демонструвати те, що цій громаді і цьому ОМС донор чи інвестор можуть довіряти. А довіра – це складова співпраці не менше важлива, ніж економічні чи гуманітарні мотиви інвестора чи донора, відповідно. Багато громад вже це знають з практики, тому звітують про отриману допомогу, створюють публічні інвестиційні паспорти тощо. Подальші зусилля мають бути спрямовані на вирішення проблем із прозорістю в управлінні комунальним майном, проведенні закупівель і наданні житла, щоб забезпечити можливість мешканцям не тільки знати про можливі рішення, а і завчасно втрутитися в процес прийняття рішень ще до їх ухвалення. Це стосується, наприклад, публікації порядків денних засідань місцевих рад, включно з детальною інформацією по земельних питаннях.

2. Зміцнювати здатність ОМС виявляти та усувати слабкі місця у власній структурі та адміністративних процесах.

Хоча антикорупційні запобіжники, які впливають на зовнішню оцінку, такі як прозорість, повинні залишатися в центрі уваги, ресурси та експертиза також потрібні для підтримки інституційного розвитку ОМС на засадах доброчесності. Це переосмислення внутрішніх, майже невидимих ззовні процесів, наприклад, розробка внутрішніх закупівельних стандартів, реорганізація департаментів для усунення дублювання чи прогалин в функціях, запровадження контролю якості чи оцінка корупційних ризиків (ОКР). Такі заходи зрідка стають пріоритетними для ОМС через обмеженість ресурсів і значну вартість інституційних змін.

Для налаштування внутрішніх антикорупційних запобіжників, ОМС варто співпрацювати з НАЗК, яке пропонує інструменти для оцінки корупційних ризиків, навчання з питань захисту викривачів, декларування активів і політики запобігання конфлікту інтересів. Міжнародні партнери можуть наслідувати приклад Антикорупційної ініціативи ЄС, яка підтримує ОМС у реформуванні їхніх процесів та внутрішньої організації в рамках компоненту «Доброчесні міста». 

3. Сприяти міжсекторальній взаємодії на місцевому рівні. 

Антикорупційні реформи на місцевому рівні в Україні часто виникали як результат взаємодії представників різних суспільних сфер. У містах, які демонстрували «політичну волю» до боротьби з корупцією, посадовці ОМС, громадські активісти, експерти та представники бізнесу часто приходили до органічних змін завдяки постійній комунікації, виявленню спільних і відмінних поглядів, а також – в випадках найбільш довгострокових змін – спільного інтересу.

Тому важливо створювати умови для постійного та органічного діалогу, орієнтованого на вирішення місцевих проблем чи на місцевий розвиток, між різними групами в громаді. Міжнародні партнери часто можуть допомогти з ресурсами та експертизою, щоб налаштувати такий процес. Прикладом є спільна ініціатива між проєктом «Будинок доброчесності» Програми «U-LEAD є Європою» та програмою НАЗК «Територія доброчесності», яка доклала зусиль для започаткування конструктивної взаємодії між владою, бізнесом та громадськістю задля пошуку спільної мети в громадах-учасницях.

Як висновок, можемо зазначити, що якість відновлення України залежить не лише від ефективного управління, а й від здатності зберегти демократію. Великі кошти на відбудову можуть спричинити місцеву корупцію, а на національному рівні – бажання централізувати владу під приводом для боротьби з нею. Щоб уможливити баланс між ефективністю й демократією, органам місцевого самоврядування потрібно посилювати свій антикорупційний потенціал і звертатися за підтримкою, якщо це необхідно. Для зміцнення довіри до себе з боку громад і партнерів ОМС варто працювати прозоро, вдосконалювати внутрішні процеси та співпрацювати з громадськістю й бізнесом.

---

[i] Oleksandra Keudel and Oksana Huss, “What Makes Ukraine Resilient in the Asymmetric War? Polycentric Governance in Practice,” Journal of Public Finance and Public Choice, n.d.; Maryna Rabinovych et al., “Explaining Ukraine’s Resilience to Russia’s Invasion: The Role of Local Governance,” Governance 1, no. 20 (2023), https://doi.org/10.1111/gove.12827.

[ii] Наприклад, відомі випадки в Дніпрі та Кривому Розі, а також в Київській та Дніпропетровській ОВА.

[iii] IRI, “Nineth Annual Ukrainian Municipal Survey. April–May 2024” (International Republican Institute, 2024), 86, https://www.iri.org/resources/ninth-annual-ukrainian-municipal-survey-april-may-2024/.

[iv] Peter Nasuti, “Administrative Cohesion and Anti-Corruption Reforms in Georgia and Ukraine,” Europe-Asia Studies 68, no. 5 (May 27, 2016): 847–67, https://doi.org/10.1080/09668136.2016.1192107.

[v] Oksana Huss, How Corruption and Anti-Corruption Policies Sustain Hybrid Regimes. Strategies of Political Domination under Ukraine’s Presidents in 1994-2014 (Stuttgart: ibidem-Verlag, 2020).

[vi] Jennifer Murtazashvili, “Pathologies of Centralized State-Building,” Prism : A Journal of the Center for Complex Operations 8, no. 2 (2019): 54–67; Roger B. Myerson, “Local Politics and Democratic State-Building,” Journal of Democracy 33, no. 4 (2022): 62–73.

[vii] Вікторія Онищенко et al., “Прозорість Під Обстрілами: Чи Досягли Міста Прогресу?,” 2024