Національний експерт з питань місцевого самоврядування Швейцарсько-українського проєкту DECIDE Сергій Яцковський переконаний, що громадські обговорення щодо оптимізації закладів освіти не повинні тривати цілий рік, як цього зараз вимагає законодавство.
Автор: Дмитро Синяк
Теза про те, що якість освіти у великій школі краще, ніж у тій, де три предмети веде один учитель, а у класі навчається п’ять учнів, здається, вже ні у кого не викликає заперечень. Тим не менше, до війни громади були змушені не поспішали з реорганізацією освітньої мережі, щоб не викликати невдоволення місцевих освітян, які десятиріччями працювали у маленьких школах і не хотіли втрачати «роботу коло дому». Тому норма закону щодо проведення протягом цілого року громадських обговорень, які стосуються пониження рівня акредитації та скорочення шкіл, на загал не викликала заперечень. Однак тепер, коли схід та південь України охоплено повномасштабною війною, українські школи нищать російські ракети, а освітню субвенцію суттєво скорочено, річний термін для розмов про те, як краще реорганізовувати освітню мережу, виглядає, м’яко кажучи, недоречно. На цьому наголошує національний експерт з питань місцевого самоврядування Українсько-швейцарського проєкту DECIDE Сергій Яцковський. Щоб пришвидшити таку реорганізацію, DECIDE підготував текст законопроєкту, який вже передав до Міністерства освіти на науки України. Докладніше про нього пан Сергій розповів Децентралізації.
Що конкретно пропонує змінити документ, створений проєктом DECIDE?
- Він пропонує значно зменшити термін громадських обговорень при реорганізації місцевої освітньої мережі. За чинним законодавством обговорювати таку реорганізацію треба протягом цілого року. А враховуючи неспівпадіння бюджетного і навчального років, на реальні зміни за такого підходу потрібно кілька років. Між тим, повномасштабна російська агресія поставила нас в умови, коли ми мусимо впроваджувати зміни набагато швидше.
Що саме ви маєте на увазі? Для чого треба поспішати?
- Бо реальна ситуація значно відрізняється від цифр на папері. Ми маємо багато закладів освіти, які де-факто не зможуть поновити свою роботу найближчими роками. А оскільки гроші у нас йдуть за учнями, відбувається суттєві перекоси в усій системі середньої освіти. Наприклад, унаслідок російських обстрілів зруйновано будівлі закладів освіти, частина учнів перейшла до інших закладів, частина навчається онлайн. Така ситуація є типовою для Чернігівської, Сумської, Херсонської, Миколаївської та Харківської та Київської областей, які пережили російську окупацію, але були звільнені повністю або частково. Хоча треба сказати, що росіяни руйнували заклади освіти і у тих областях, до яких не заходили: наприклад, на Хмельниччині та Житомирщині тощо.
Фізичне руйнування школи не виключає для неї можливості працювати онлайн.
- Так, зруйновані школи, звісно, можуть працювати онлайн, але цілком можливо, що така робота є неефективною, коли поруч повноцінно діють інші неушкоджені школи. Принаймні, батьки часто наполягають саме на офлайновій роботі шкіл. Тому у містах батьки зазвичай переводять своїх дітей до вцілілих шкіл, але у селах, де онлайн-навчання ведеться насамперед через відсутність сховищ у закладах освіти, зробити це часом непросто. На заваді можуть стати, наприклад, проблеми з транспортом. Іншими словами, для переведення дітей до іншої школи потрібно запровадити новий маршрут шкільного автобуса, якщо цей автобус, звичайно, є. А якщо немає?
Все одно, можливо, не варто ставити на зруйнованих школах хрест? Адже не виключено, що їх колись відновлять.
- Можливо, відновлять, проте точно не зараз, коли триває повномасштабна війна. Між тим, дисбаланс у системі освіти ми маємо вже сьогодні, і з ним треба щось робити. З іншого боку, ви, мабуть, розумієте, що підхід «давайте відбудуємо все, що зруйнували росіяни», є деструктивним. Треба відбудовувати лише те, що нам потрібне, причому у тому вигляді, який потрібен, з урахуванням майбутніх демографічних змін. Наразі у нас такі реалії: близько 8 млн українців знаходяться за кордоном, серед них значна кількість дітей. Частину з цих дітей насильно вивезли до росії. Коли і куди вони усі чи якась частина з них повернуться, невідомо. Тому, на мою думку, відбудова шкіл має враховувати реальну та потенційну ситуацію із демографією в Україні. А що, коли війна триватиме, наприклад, ще два роки? На моє переконання, ми не повинні сидіти склавши руки й чекати на перемогу. Звісно, про повне відновлення знищених шкіл у найкоротші терміни не йдеться, але частину роботи можна починати вже. Ремонти там, де необхідно, точно треба проводити. І точно треба думати про те, наприклад, що близько 40% наших шкіл не мають бомбосховищ. Я вважаю, що нинішня ситуація є доволі стабільною для того, щоб продовжувати зміни. Наприклад, якщо ви проаналізуєте кількість внутрішньо переміщених осіб у порівнянні з минулим роком, то зауважите, що вона скорочується. Тобто велика кількість українців повернулася до місць постійного проживання.
Але ж росіяни продовжують руйнувати українські школи. Чи є сенс їх відновлювати, грубо кажучи, під російськими ракетами?
- Функція забезпечення освітою – це делеговане повноваження держави, тобто держава має встановити для цілої освітньої мережі певну політику, яка включатиме й питання відновлення шкіл. І певні основи цієї політики вже закладено. У грудні 2021 року, перед повномасштабним російським вторгненням, Мінрегіон умовно поділив нашу державу на прифронтову територію, територію, що знаходиться у зоні потенційного ураження і тилову – ту, що знаходиться за 300 і більше км від лінії фронту. На прифронтовій території, а також на певній відстані від українсько-російського кордону інвестиції у відбудову освітньої мережі мають бути дуже обмеженими. А у тиловій частині вони можуть задовольняти 100% від потреб. Як би там не було, відновлення не відбувається миттєво: на будівництво великої школи потрібні роки. Тож якщо нам, наприклад, у Чернігові потрібна нова школа, умовно кажучи, через п’ять років, проєкт її будівництва треба розробляти зараз. Зрештою, важливо підкреслити: до відновлення шкіл треба підходити суто індивідуально.
Малокомплектні школи: що з ними робити?
Може, зараз, під час війни, не варто скорочувати малокомплектні школи? Хтозна, чи завтра до якогось умовного села не приїде, рятуючись від війни, кількасот дітей?
- Навіть якщо вони й приїдуть, то все одно не зможуть навчатися у школі, розрахованій, грубо кажучи, на 100 дітей. Та й поїдуть батьки з дітьми туди, де є насамперед робочі місця та комфортні умови для проживання. На практиці, до сіл, у яких працюють малокомплектні школи, приїжджають лише 5-6 дітей. Річ у тім, що у сільській місцевості зазвичай не бракує, власне, шкільних приміщень, але приміщення ці сумнівної якості. Багато з них не те що бомбосховищами – навіть туалетами не обладнані. Але питання навіть не у тім. Треба розуміти, що школа – це не будинок, це насамперед колектив вчителів, освітні методики. Будинок – вторинний. Тож ми повинні дивитися на школу не як на місце, у якому дорослі люди отримують зарплату, а як на місце, у якому діти отримують якісну освіту. А війна та «ковідний» карантин і так суттєво погіршили цю якість. Вирішити цю проблему цілком можливо за рахунок оптимізації освітньої мережі. Адже у школах з 30-40 учнями діти якісної освіти не отримують. Причому якість – це не тільки добрі знання чи високі результати ЗНО. Це також і вміння вчитися, соціалізуватися у суспільстві, досягати своїх цілей, відповідним чином поводитися у конкурентному середовищі. Уявіть урок фізкультури у класі з п’яти дітей. Чи якісним буде таке навчання?
Оптимізація освітньої мережі часто стає ударом по політичному іміджу голови громади, який точно не хоче увійти до пам’яті земляків як «той, хто закривав школи». Річний термін обговорень давав можливість провести закриття таких шкіл поступово, без заворушень і скандалів. Як буде, коли цей термін скасують?
- Оптимізація освітньої мережі – це не про закриття шкіл, а лишень про можливе пониження чи підвищення ступеня (якщо по-старому). Початкові школи закривати недоцільно і нелогічно, проте їх можна об’єднувати з дитячими садочками. При цьому дітей старшого віку треба переводити до більшої школи, де вони матимуть кращу можливість отримання освіти, хоча б тому, що у цій більшій школі буде краща матеріально-технічна база. Про скорочення вчителів теж не йдеться. Вже є чимало випадків, коли вчителі приїжджають до опорних шкіл тими ж шкільними автобусами, що й діти. На практиці закриваються лише одиничні школи.
Мабуть, можна говорити і про фінансовий бік проблеми? Якщо до війни громади могли «тягнути» малокомплектні школи, то тепер це дуже і дуже непросто. Чи не так?
- Саме так, адже утримання закладів освіти відбувається за рахунок місцевого бюджету. Але якщо державний бюджет зараз суттєво залежить від зовнішніх запозичень, то місцеві бюджети таких запозичень отримувати не можуть. Враховуючи те, що місцеві податки і збори цьогоріч у більшості громад зменшилися, громадам варто переглянути ефективність шкільної мережі саме з фінансового боку. Це ж не секрет, що у великих школах видатки на одного учня становлять 30-40 тис. на рік, а у малокомплектних сягають подекуди 100 тис. грн на рік. Ця розкіш явно не для воєнного часу. Тим більше, що порівняно з минулим роком розмір освітньої субвенції скоротився на 19%, і ми вже маємо громади, у яких після цього забракло на утримання освітньої мережі понад 10 млн грн на рік. Ці кошти тепер має компенсувати місцевий бюджет, тому для громад питання оптимізації є достатньо актуальним.
Скільки громади могли б зекономити, якби максимально оптимізували свої освітні мережі?
- Ці цифри дуже індивідуальні, не можна аналізувати «середню температуру по палаті». Якби кожна область мала стратегію розвитку освіти як, наприклад, має Полтавська область, що розробила таку стратегію за підтримки проєкту DECIDE, а також стратегії розвитку освіти кожної територіальної громади, тоді можна було б порахувати. Але на практиці такі стратегії мають небагато громад. Все впирається у доволі банальні речі, наприклад, у можливість придбати шкільний автобус. Бо зараз практично немає таких громад, які б не віддали свої шкільні автобуси для військових потреб. Отже, це питання непросте. Та я хотів би акцентувати не на економії коштів, а на якості освітніх послуг.
Виходить, що інвестувати у придбання шкільних автобусів доки триває повномасштабна війна – доволі невдячна справа?
- Я б так не сказав, насамперед тому, що громади зазвичай купують шкільні автобуси за кошти спеціальної державної субвенції. Є багато прикладів, коли автобуси дарують громадам міжнародні партнери. Отже тут далеко не все впирається у кошти. Сутність реформи децентралізації полягала у забезпеченні ключового принципу – субсидіарності, згідно з яким, послуги є ефективнішими на тому рівні, на якому вони надаються. Що мається на увазі? Громада має прийняти рішення про оптимізації шкільної мережі й водночас виділити кошти на придбання шкільного автобусу. Або просто додати ще один маршрут вже існуючому автобусу. Рішення завжди можна знайти, було б бажання. Але чинне законодавство не дає можливості провести таку оптимізацію швидко. Щоб виправити це, ми і розробили відповідний законопроєкт.
Що пропонує законопроєкт DECIDE?
Розкажіть, будь-ласка, докладніше про законодавчу ініціативу проєкту DECIDE.
- Перед тим, як змінити власну освітню мережу, згідно чинного законодавства, треба не менше року радитися щодо цього з громадськістю. Ключовою ідеєю цієї норми було зменшення соціальної напруги під час реорганізації мережі. Я не уявляю, що можна обговорювати протягом цілого року, але до війни з цим ще можна було якось миритися. Проте зараз, коли на сході та півдні тривають повноцінні бойові дії, громадські обговорення довжиною у рік – це просто сюр. Хочу підкреслити, що навіть за існуючими нормами результат громадських обговорень ні на що не впливає, обговорення просто розтягують процедуру у часі, не призводячи ні до чого. Депутати місцевої ради можуть і не взяти до уваги результатів громадських обговорень.
Наскільки актуальним є скасування такої норми для громад?
- До мене, як до експерта, часом звертаються представники громад з проханням проконсультувати їх, як зараз правильно проводити оптимізацію освітньої мережі. Тобто проблема є, і особливо гостро вона стоїть у сільській місцевості. Я не можу вам сказати, що Україні потрібна масова оптимізація освітньої мережі, але також не можу сказати, що вона непотрібна. Бо ми не маємо, принаймні, реєстру школярів. Проте у будь-якому разі держава має створити для такої оптимізації всі можливості. Хочу зробити наголос на тому, що ці зміни вочевидь не призведуть до повсюдної оптимізації освітніх мереж, але дадуть можливість оперативно провести її тим, хто хоче це зробити.
Який термін пропонує встановити для громадських обговорень законопроєкт DECIDE?
- Спільно з Асоціацією об’єднаних територіальних громад (АОТГ) ми опитали представників понад 340 громад. Значна частина опитаних висловилися за те, щоб взагалі прибрати на час дії воєнного стану необхідність громадського обговорення. У нас же зараз можна без конкурсу призначати на різні посади, і особливих проблем це не викликає. Проте ми внесли пропозицію встановлення терміну для громадських обговорень щодо оптимізації освітньої мережі на поділці «не менше 2 тижнів», як це визначено постановою КМУ № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики». У ній зазначено, що рішення, яке зачіпає важливі інтереси мешканців, має обов’язково супроводжуватися громадськими обговореннями, «які проводяться не менше двох тижнів». Тут треба зазначити, що на практиці оптимізація відбувається виключно у літній період. Отже громади, які хочуть провести її, можуть зробити це влітку 2023-го або влітку 2024 року. Ми вважаємо, що законодавець повинен зробити все, аби можна було не відкладати цей процес на рік.
Чи відомо, яка доля чекає на законопроєкт? Які шанси, що його ухвалять ближчим часом?
- Проект DECIDE спільно з АОТГ надіслав проєкт закону до Міністерства освіти і науки, а також до профільного комітету Верховної Ради України. Мені складно сказати, скільки часу може пройти до того моменту, як його поставлять на голосування. Це може бути і 2 тижні, і 2 місяці. Все залежатиме від того, як в уряді та у парламенті поставляться до необхідності прийняття такого документу. Хтось, мабуть, казатиме, що зараз війна і це не на часі. А хтось скаже, що нам треба думати про майбутнє, відтак давайте приберемо одну з перепон у розвитку громад. Хтось заведе віковічну розмову про політико-суспільний негатив «при закритті шкіл». А хтось порахує і скаже: «Слухайте, враховуючи, що громадам зараз бракує шкільних автобусів і всього іншого, максимально на оптимізацію освітніх мереж підуть кількадесят сміливців. Тож серйозного негативного резонансу не буде, натомість буде вища якість освіти та економія коштів!»
Чи розуміють потребу у цьому законопроєкті народні депутати?
- Наскільки я знаю, так, але серед них присутній також і страх здійснювати зміни під час війни. Дехто ще знаходиться у полоні давних байок: мовляв, немає школи – немає села. Вони кажуть: «От такий-то закінчив нашу школу і став академіком, то ж хіба можна її закривати?» При цьому чомусь не згадується, що коли у цій школі навчався той відомий учень, у ній було понад 200 дітей, а не 30, як зараз. Не згадується також, що не школа, а робочі місця є справжньою опорою для села, запорукою того, що воно не зникне з карти у майбутньому. Бо коли школа перетворилася на головного роботодавця села, цього села фактично вже немає. Воно приречене.
