Автор: Ріво Нооркиів, виконавчий директор Центру консалтингу та навчання «Geomedia»

Ріво Нооркиів останні кілька років працює над впровадженням естонської адміністративної реформи. Був членом ради експертів уряду Естонії з адміністративної реформи та членом регіональних комісій із питань реформ. Сфера його роботи включає стратегічне планування в державному та приватному секторах, регіональний розвиток і управління змінами.

---

Резюме

Дана стаття є комплексним аналізом процесу адміністративної реформи в Естонії. Автор описує загальну ситуацію в країні до реформи (з економічної, адміністративної, територіальної точок зору), пояснює еволюцію процесів, що передували початку реформи, і підводить читача до точки в історії країни, коли необхідність розширення та гармонізації спроможностей громад Естонії стає очевидною для більшості зацікавлених сторін. Адміністративна реформа, яка розпочалась у 2016 році,  була розділена на чотири етапи. Автор описує ці етапи та досягнуті результати. Вкінці статті виокремлено дев'ять загальних рекомендацій, визначених на основі досвіду адміністративної реформи в Естонії. Стаття буде особливо цінною для всіх, хто цікавиться міжнародним досвідом проведення комплексних реформ, організацією адміністративно-територіального устрою та місцевим самоврядуванням.

 

Передумови

Адміністративна реформа, ідея якої роками циркулювала в естонському суспільстві, зрештою розпочалася в червні 2016 року, коли Парламент (Рійгікогу) прийняв Акт про адміністративну реформу[1]. Цьому передував довгий перелік планів і спроб, тому реформу слід сприймати як результат понад 20 років еволюційного розвитку.

Населення Естонії становить 1,329 млн (станом на 2020 рік). Територія Естонії становить 45 227 км², густота населення — 30,5 жителя на км² (Рисунок 1). Територія Естонії поділяється на 15 повітів (мааконд), які є державними адміністративними одиницями без окремо обраних представницьких органів або будь-якої іншої значної автономії.

 

Рисунок 1. Густота населення, 2016 (Джерело: Статистика Естонії)

 

У порівнянні з рештою країн Європейського Союзу (ЄС) й Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР)[2] регіональні відмінності всередині Естонії високі. 32% людей проживають у столиці Таллінні (Рисунок 2).

 

Рисунок 2. Розміщення населення в громадах станом на 01.01.2017 (Джерело: Статистика Естонії)

 

Економічна активність і привабливі робочі місця більш зосереджені у великих міських регіонах, а регіональні диспропорції в економічному зростанні поглиблюються. Зменшення чисельності населення, старіння й концентрація населення в міських районах послабили перспективи розвитку громад в сільській місцевості. Переміщення робочих місць у міста, глобалізація бізнес-середовища, збільшення щоденного робочого часу людей та мобільність відпочинку, а також збільшення кількості часу на добирання на роботу призвели до необхідності відповідати новим викликам місцевого розвитку, включаючи нові види компетенцій.

Традиція естонського місцевого самоврядування в його теперішньому вигляді бере свій початок з 19-го століття (Закон про сільські громади 1866 року) і продовжилась в незалежній Естонській Республіці до 1940 року. Концептуальна робота зі створення основних принципів сучасного місцевого самоврядування розпочалася наприкінці 1980-х років. З 1993 року в Естонії, після реорганізації правових підстав і бази доходів місцевого самоврядування, функціонує однорівнева система місцевого самоврядування. До осені того ж року, коли всі адміністративно-територіальні одиниці отримали свій статус, в країні залишилося 256 міських і сільських громад, кожна із яких мала автономію в прийнятті рішень і можливість вирішувати питання, що стосуються місцевого рівня. Незалежно від розміру, органи місцевого самоврядування (ОМС) повинні виконувати однакові функції по всій Естонії й надавати однакові послуги своїм жителям. Із 2018 року, після припинення роботи урядів повітів, органи місцевої влади в центрі повіту отримали нові функції – надання послуг з реєстрації шлюбу та розлучення, процедури, пов’язані зі зміною імені чи статі. Відповідно до закону, місцева влада в кожному повіті також повинна спільно планувати розвиток повіту.

З метою децентралізації повноважень ОМС можуть утворювати на своїй території громади або райони міст з обмеженим статусом самоврядування. Їх формування регулюється статутами органів місцевого самоврядування. Території місцевого самоврядування поділяються на населені пункти: міста, містечка, малі містечка та села.

Відповідно до Закону про організацію місцевого самоврядування[3], місцеве самоврядування як демократично сформований орган влади має право, повноваження та обов’язки самостійно організовувати й керувати місцевими питаннями відповідно до Закону, виходячи із законних потреб та інтересів мешканців та з урахуванням визначеного розвитку місцевого самоврядування. Діяльність місцевого самоврядування організовується й управляється представницьким органом, обраним мешканцями, — радою, яка затверджує призначення виконавчого органу. Органи місцевого самоврядування також можуть уповноважити приватні або неприбуткові організації виконувати свої обов’язки. Крім того, вони можуть формувати організації з надання послуг, бути акціонерами відповідних організацій і членами фондів або неприбуткових організацій.

Національний аудиторський офіс Естонії найбільш послідовно наголошував на необхідності проведення адміністративно-територіальної реформи. За ці роки їхні аудити показали, що без адміністративної реформи не було надії на позитивну зміну спроможності органів місцевого самоврядування[4]^,[5]. Канцлери юстиції вказали на проблему естонської системи місцевого самоврядування, спираючись на захист основних прав громадян. Було встановлено, що значна частина ОМС Естонії не змогла забезпечити належні якість і доступ до публічних послуг[6].

На Пярнуській конференції з управління (Pärnu Management Conference) в 2011 році було заявлено, що «моніторинг місцевого самоврядування дозволив зробити неспростовний висновок — багато ОМС не виконують свої повноваження». Об’єктивно й суб’єктивно вони не в змозі виконувати свої функції й надавати якісні публічні послуги людям, які проживають на їхній території. Тому адміністративна реформа вкрай необхідна[7]. Також результати Індексу спроможності місцевого самоврядування[8] показали очевидну необхідність збільшення й гармонізації спроможності громад[9].

Після чергової спроби реформи Міністерство внутрішніх справ замовило два дослідження з метою оцінки просторового розташування й доступності приватних і публічних послуг[10], а також картографування компетенції та спеціалізації працівників місцевого самоврядування і їхніх потреб у навчанні[11]. У той же час зростало усвідомлення того, що старіння та скорочення населення в більшості місцевих органів влади — це довготривала тенденція[12]. Наявність населення похилого віку й низька його щільність означає, що вартість надання послуг на душу населення зростатиме. Як наслідок, рівномірне надання послуг не може бути вирішене в ОМС із нижчою базою оподаткування без субвенцій з державного бюджету. Оскільки кожне міністерство прагне забезпечити надання послуг, за які несе відповідальність, неминуче будуть потрібні більш цілеспрямовані асигнування в міру збільшення розбіжностей між ОМС. Це, у свою чергу, означає скорочення автономії органів місцевого самоврядування, оскільки база доходів стає залежною від рішень, прийнятих центральною владою. З огляду на наявні в держави ресурси, навряд чи вона зможе найближчим часом забезпечити значно більше фінансування міст і сільських громад без проведення перерозподілу функцій між центральною владою та органами місцевого самоврядування.

В Естонії частка ОМС  в загальних публічних витратах становить близько 25%; у Данії вона становить 64%, у Швеції — 47%, у Фінляндії — 41%, а в Норвегії — 34%[13]. Близько третини доходів органів місцевого самоврядування Естонії надходить у вигляді гранту центрального уряду. Ба більше, Естонія є країною, яка має найнижчу частку місцевих податкових надходжень у Європі: 3,5% (у Швеції вона становить 55,1%, у Фінляндії — 46,2%, у Данії — 35,4%)[14]. Також Індекс місцевої автономії у країнах Європи[15], та порівняльний національний аналіз[16] показують, що недоліки в естонській системі місцевого самоврядування в основному походять від слабкої фінансової автономії, а також від обмеженого внеску органів місцевого самоврядування в розробку політики на центральному (або регіональному) рівні.

Звіт Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) про стан публічного урядування в Естонії[17] показав, що з огляду на обсяг повноважень, невелика кількість жителів у місцевих громадах є проблемою. Cеред типових занепокоєнь, які висловлювали малі ОМС були такі: нестача кадрів в поєднанні з надто великим обсягом задач, що зрештою призводило до їх вибіркового виконання; боротьба з наслідками замість вчинення превентивних дій; а також необхідність надання фінансової підтримки мешканцям замість надання послуг. Не вистачало фахівців із необхідною кваліфікацією, і було занадто мало робочого навантаження, щоб забезпечити їхню спеціалізацію[18]. Водночас зросла бюрократія, що призвело до збільшення роботи над документами й зменшення контакту з мешканцями.

Незважаючи на це, ради та керівники місцевих органів влади Естонії вважалися добре структурованими й досить потужними учасниками громадянського суспільства[19]. У більших органах місцевого самоврядування домінуюча модель влади була більш плюралістичною, у менших —концентрувалася довкола еліт[20]. Відсутність ротації еліт може означати, що люди довіряють своїм обранцям, вони задоволені своїми рішеннями й не хочуть місцевих політичних змін. У більших органах місцевого самоврядування щоб здобути владу існує необхідність формувати коаліції з іншими політичними партіями або виборчими коаліціями. Таким чином, аргументи про те, що малі ОМС означають більшу демократію, ніж більші, й що злиття органів місцевого самоврядування є загрозою для місцевої демократії та здатності й можливості громадян контролювати місцеве самоврядування і місцеву еліту, не здаються правдивими.

Насамкінець — уроки невдалих спроб реформи й обґрунтоване загальне усвідомлення необхідності змін та можливих рішень для естонської системи місцевого самоврядування, сприяли впровадженню адміністративної реформи. Важливим було і те, що у 2016 році політики продемонстрували готовність дійти згоди щодо реформи.

 

Цілі адміністративної реформи

Коли після виборів 2015 року був сформований уряд, проведення адміністративної реформи було включене до коаліційної угоди, хоча питання конкретних критеріїв об’єднання громад залишалося відкритим. Оскільки сторони не сформулювали жорстких принципів, була можливість напрацювати відповідні правила під час дискусій. Коаліція призначила відповідальним за реформу прем’єр-міністра, який узяв на себе роль переговорника для виявлення спільних інтересів та створення посади міністра публічного управління.

Закон про адміністративну реформу визначив цілі[21], які були досить загальними: метою адміністративної реформи є підтримка підвищення спроможності органів місцевого самоврядування пропонувати високоякісні публічні послуги, використання регіональних передумов для розвитку, підвищення конкурентоспроможності та забезпечення більш послідовного регіонального розвитку.

Експертна комісія, створена для підготовки реформи, сформулювала «дерево цілей» для адміністративної реформи (Рисунок 3), вказавши пріоритети, яким реформа має сприяти найбільше.

Згідно з цілями, важливо, щоб ОМС відігравали більшу роль в організації місцевого життя й мали для цього кращу спроможність. Крім того, цілі передбачали більшу участь в організації місцевого життя, більшу демократичну відповідальність і територіальне вирівнювання. Це означало б більше фінансової автономії, зміцнення стратегічного та організаційного лідерства, збільшення субсидіарності й наявність достатньої кількості мешканців для ефективного надання послуг. Все це потрібно було б починати з п’яти принципів: зміни функцій органів місцевого самоврядування, фінансування, професійної спроможності, рівнів співпраці й нарешті — адміністративно-територіальної організації. Зміни кордонів органів місцевого самоврядування мали бути лише одним із заходів у пакеті реформ для розвитку системи місцевого самоврядування Естонії.

 

Рисунок 3. Дерево цілей для місцевого самоврядування в Естонії

 

 

Реформа була розроблена таким чином, аби реалізуватися в кілька етапів[22]. Першим етапом (і передумовою наступних) стала реорганізація моделі місцевого самоврядування внаслідок об’єднання органів місцевого самоврядування. По-друге, відбулася реструктуризація адміністрації регіонального рівня; по-третє, змінилися функції органів місцевого самоврядування. Четвертий і останній етап — зміни у фінансуванні ОМС. Такий підхід до цілей, які є водночас важливими й важкими для реалізації, був достатньо вивчений у порівняльному аналізі реформ місцевого самоврядування[23]. Ці знання були використані в розробці реформи в Естонії.

Місцеве самоврядування має дві головні ролі в демократичному суспільстві: (а) самоорганізація, розвиток громади й демократії; (б) надання публічних послуг, забезпечення господарської діяльності громади та її ефективності. Головне питання не тільки в Естонії, а й у всіх демократичних суспільствах полягає в тому, як забезпечити ефективну й стійку реалізацію двох раніше згаданих ролей разом із необхідними механізмами й балансом між ними.

 

Критерії

Акт про адміністративну реформу визначив мінімальну кількість населення – 5000 жителів на одиницю місцевого самоврядування, та рекомендовану – 11 000 жителів . Винятки були передбачені для випадків, коли територія нової одиниці місцевого самоврядування становить понад 900 км², а сукупне населення складає не менше 3500 осіб, та для ОМС морського острова. Стосовно інших критеріїв було визначено, що в законі не потрібно детально прописувати обставини, які піддаються змінам, а центральна влада не повинна обмежувати автономію місцевого самоврядування в організації та управлінні місцевим життям. Загальновідомо, що ідеальної чисельності населення для місцевого самоврядування не існує, але вона має відповідати контексту конкретного часу й простору, що базується на доказах і політичній угоді[24].

Аналогічний підхід, що визначає критерії реформи лише за кількістю населення, застосовувався і в інших країнах, наприклад, у Фінляндії та Данії. Таким чином, зміст реформи мав бути створений кожним органом місцевого самоврядування: визначення логічних напрямків об’єднання, узгодження всіх тем місцевого життя, а також пропозиція рішень для розбудови нового місцевого самоврядування.

 

Угоди про об’єднання

Закон про адміністративну реформу вимагав від усіх  ОМС, що об’єднувались,укласти угоди про об’єднання, в яких були узгоджені питання та рішення, важливі для об’єднання сторін, включаючи інвестиції в майбутнє. Закон надав угоді про об’єднання центральну роль, заклавши основу для плану розвитку й бюджетної стратегії нового органумісцевого самоврядування. Угоди були укладені на чотири роки, й могли бути змінені за підтримки більшості: не менше двох третин членів ради.

 

Гранти на злиття та соціальні гарантії

Уряд Естонії сприяє об’єднанню органів місцевого самоврядування з 1990-х років із метою досягнення утворення спроможних міст і сільських громад із більшими територіями й населенням. Відповідно до Закону про адміністративну реформу, гранти на об’єднання були виплачені тим ОМС, які обрали об’єднатися добровільно у 2016 році. Ставка гранту для громад із мінімальним критерієм чисельності населення становить 100 євро на одного жителя (замість стандартних 50 євро). Мінімальна сума гранту на злиття склала 300 000 євро, а максимальна — 800 000 євро за кожне об’єднання громад (на відміну від стандартних сум 150 000 і 400 000 євро). Як одноразовий бонус громада, яка або мала щонайменше 11 000 жителів, або включала весь повіт у результаті злиття, отримувала додаткові 500 000 євро.

Головам рад місцевого самоврядування, головам сільських громад та міським головам було виплачено одноразову компенсацію після закінчення її або його терміну на посаді. Якщо особа обіймала посаду протягом менше одного року до дати оголошення нового органу місцевого самоврядування за результатами виборів до ради місцевого самоврядування, то компенсація становила шість середньомісячних заробітних плат конкретної особи за останні два роки; якщо термін служби був більше одного року, то компенсація складала 12 середньомісячних заробітних плат.

 

Етапи реформи

Адміністративна реформа була розділена на кілька етапів. Першим із них, як і передумовою наступних етапів, стала реорганізація кордонів громад та міст шляхом об’єднання. По-друге, відбулася реструктуризація адміністрації регіонального рівня. По-третє, було здійснено зміни функцій місцевої влади та, по-четверте, зміни в їх фінансуванні.

Зміни кордонів органів місцевого самоврядування також відбуваються у два етапи: 1) добровільне об’єднання і 2) об’єднання, ініційовані урядом Республіки. Перший, добровільний, етап реформи тривав до 1 січня 2017 року. До того часу ради місцевого самоврядування, які не відповідають критеріям, повинні були подати губернатору повіту запит на рішення про об’єднання. Через місяць уряд видав постанову про затвердження об’єднанняна основі місцевої ініціативи. Другий етап, тобто етап об’єднання, ініційований урядом Республіки, тривав із 1 січня по 15 липня 2017 року. За цей час уряд запропонував об’єднання органам місцевого самоврядування, і до 15 травня вони повинні були надати відповідь щодо урядової пропозиції.

У деяких випадках населені пункти хотіли перейти до іншого органу місцевого самоврядування. Так сталося із 26 селами. Ще кілька рад вирішили провести опитування серед населення, але декілька із них не погодилися з побажаннями людей.

Усі ці об’єднання набули чинності після чергових виборів до місцевих рад. До 15 червня 2017 року ОМС мали провести вибори у своїх громадах. У випадку, якщо вони не були проведені, відповідальність на себе брав губернатор повіту. У середині липня, за 90 днів до виборів, уряд запропонував зміни до адміністративно-територіального ладу. Усі зміни були впроваджені в день оголошення результатів виборів рад місцевого самоврядування в жовтні 2017 року. Зміни до завдань і організації органів місцевого самоврядування набули чинності з 1 січня 2018 року, коли нова влада розпочала роботу.

Під час першого етапу реформи ОМС були досить обережними у виборі партнерів для об’єднання[25]. Кожному місцевому уряду довелося шукати найкращий спосіб організації місцевого життя, поважаючи історичний досвід та ідентичність своїх громад. З одного боку, прийняття рішень і свобода вибору були передані на місцевий рівень, що дозволило прийняти найкраще рішення з точки зору громад. З іншого боку, це призвело до того, що виникли об’єднання із сумнівним взаємозв’язком (такі які не базувались на спільних просторах діяльності, де центри та віддалені території були пов’язані). Попередній досвід об’єднання та особисті стосунки лідерів також відігравали роль у формуванні об’єднань.

Добровільно вирішили об’єднатися 160 ОМС із 213, що складає близько 80% (загалом 183 сільські громади й 30 міст, а також 47 областей злиття). До об’єднання, 23 ОМС, які відповідали критеріям, і чотири морські острови подали заявки на отримання винятку, наданого їм законом, що давав змогу не приєднуватися до іншого органу місцевого самоврядування. На початок 2017 року 26 ОМС не відповідали мінімальному критерію населення в 5000 жителів і не надіслали запиту на об’єднання. Після етапу добровільного об’єднання в Естонії мали утворитись 102 органи місцевого самоврядування.

 

Впровадження процесу

За підготовку адміністративної реформи та її критеріїв відповідав міністр публічного управління, який діяв при Міністерстві фінансів. За директивою міністра для підготовки адміністративної реформи був створений комітет експертів. Із метою надання порад щодо адміністративної реформи було також створено три обласні комітети.

Під час підготовки реформи Міністерство фінансів склало керівні принципи для місцевої влади, які суттєво сприяли вирішенню проблем і питань на місцях, впорядковуючи процеси. Також місцева влада мала доступ до безкоштовних консультаційних послуг, допомогу в управлінні процесом об’єднання та підтримку досліджень. Органи місцевого самоврядування могли безкоштовно залучати консультантів із об’єднання й отримати підтримку від координаторів. Більшість ОМС скористалися допомогою консультантів або координаторів, які надавалися державою.

Адміністративна реформа також призвела до певної кількості судових позовів, оскільки деякі органи місцевого самоврядування стверджували, що реформа конфліктує з Конституцією. Законність реформи двічі обговорювалася у Верховному Суді. У першому обговоренні йшлося про те, чи відповідає Конституції Естонської Республіки Закон про адміністративну реформу, який встановив загальні умови для реалізації реформи, включаючи дозвіл уряду Республіки прийняти рішення про примусове об’єднання органів місцевого самоврядування. Коли 20 грудня 2016 року Верховний Суд визнав Закон про адміністративну реформу конституційним, було зрозуміло, що реформа скасована не буде.

Під час другого обговорення деякі ОМС оскаржили правила примусового об’єднання в Адміністративному суді та/або Верховному Суді. Палата Конституційного розгляду Верховного Суду оголосила неконституційною й недійсною лише верхню межу в 100 000 євро для покриття витрат на ініційовані урядом злиття, передбачені в Законі про адміністративну реформу. Оскільки адміністративно-територіальна реорганізація є національним питанням, Конституція вимагає, щоб витрати, пов’язані з цим, були понесені центральним урядом. З інших питань Верховний суд відхилив позови. Частка добровільних випадків об’єднання могла би бути вищою, оскільки деякі органи місцевого самоврядування, які зупинили підготовку до об’єднання, були переконані, що Верховний Суд оголосить Закон про адміністративну реформу неконституційним. У результаті деякі громади після рішення суду не мали достатньо часу на завершення переговорів до встановленого терміну.

 

Результати

Зараз, після адміністративної реформи, в Естонії функціонує 79 громад: 15 міських і 64 сільських (Рисунок 4).

 

Рисунок 4. Органи місцевого самоврядування в Естонії після адміністративної реформи

 

 

(Умовні позначення перекладені в послідовності зазначеній на рисунку: Кордон повіту; Кордон громади; Колишній кордон повіту; Передача території; Волонтерське/ ініційоване урядом об’єднання; Виключення, що виникли з законодавства; Виключення, ініційовані урядом; Критерій виконано, не об’єднались). 

Під час адміністративної реформи було сформовано 51 нову громаду, або близько двох третин сьогоднішніх органів місцевого самоврядування. У той час як 45% населення Естонії проживає в цих громадах, вони покривають 91% загальної території країни. Результати територіально-адміністративної реформи за кількістю мешканців та розміром території проілюстровані в Таблиці 1.

 

Таблиця 1: Зміни кількості мешканців та території органів місцевого самоврядування

ОМС	2017 р.	Після реформи 01.01.2018 р.
Цифри загалом (кількість громад)	213	79
Менш ніж 5000 жителів	169	17
Між 5001 і 11 000 жителів	28	34
Понад 11 000 жителів	16	28
Середня кількість жителів	6349	17 152
Медіана кількості жителів	1887	7739
Середній розмір території (км²)	204	550
Медіана розміру території (км²)	180	512

 

Об’єднання принесло нові назви для органів місцевого самоврядування. У 51 добровільному об’єднанніта в 36 недобровільних об’єднаннях (71%) назва одного з  міст стала і назвою нової громади. В 11 випадках (22%) новому ОМС була дана нова назва.

Ненавмисним наслідком адміністративної реформи стала необхідність зміни назв сіл, оскільки в межах одного місцевого самоврядування не могло бути сіл із однаковою назвою. Загалом було змінено 50 назв сіл та об’єднано дев’ять сіл. Два нові села були створені на базі населених пунктів, які перейшли від однієї громади до іншої. Загалом під час реформи такі переходи відбулися в семи повітах, що охопило вісім громад, в процесі брали участь 26 сіл. Було також багато випадків, коли села не змогли завершити процес через опозицію ради. Cтаном на 2020 рік, кілька сіл продовжували подавати запити щодо процесу передачі. Після адміністративної реформи райони у сільських чи міських громадах були сформовані лише в приблизно десятій частині громад[26]. Формування й розвиток таких районів і рад громад не є поширеним, до того ж цей процес виявився більш складним, ніж очікувалося.

На виборах до місцевих рад, що відбулися в жовтні 2017 року, було обрано 1729 депутатів у ради громад (серед 11 804 кандидатів). Середній вік обраних кандидатів — 49,5 року; 1234 (71%) чоловіків і 495 (29%) жінок. Загальнонаціональна середня явка на виборах склала 53%.

Адміністративно-територіальна реформа призвела до скорочення 335 робочих місць в органах місцевого самоврядування (кількість зменшилась на 9% — з 3762 робочих місць до 3426)[27]. Із точки зору як кількості, так і відсотка найбільше скорочення, зрозуміло, охопило голів і секретарів ОМС. Збільшилася частка персоналу, залученого до організації й надання послуг, зменшилася частка допоміжного персоналу. Важливо постійно інвестувати в компетенцію співробітників органів місцевого самоврядування та робити систему публічного управління більш зосередженою на громадянах, гнучкою й ефективною, адже це дає змогу краще використовувати переваги місцевого розвитку й справлятися із соціально-економічними відмінностями всередині країни.

Гранти на об’єднання органів місцевого самоврядування, які здійснили добровільне об’єднання, склали 64,6 млн євро. З них приблизно 50 млн євро покрили інвестиції місцевого самоврядування, узгоджені в угодах про об’єднання , 8,6 млн євро були використані на виплати допомоги й 6 млн євро — для покриття інших витрат.

 

Вивчені уроки

Із реформ у кожній країні можна засвоїти певні уроки, але домашнє завдання потрібно робити локально, шукати відповідні рішення для конкретних обставин.

Наступні висновки можна зробити на основі досвіду проведення адміністративно-територіальної реформи Естонії.

• Усе станеться тоді, коли будуть політична воля й сприятлива громадська думка.
• Комунікація є ключовим елементом. Переконайтеся, що чітка інформація доступна і є відповідний план взаємодії, який виконується. Дуже важливо доносити, чому відбувається реформа й що стане краще для громадян у результаті її впровадження.
• Важливим є спільне створення — із залученням широкої експертизи та знань, різних зацікавлених сторін.
• Визначте чіткі критерії для об’єднання, зокрема чіткі умови гнучкості для винятків. Обов’язково дотримуйтеся цілей реформи.
• Встановіть чіткий, реалістичний графік впровадження реформ та комунікуйте його. Забезпечте добровільне управління змінами шляхом стимулювання та визнання, з чіткими правилами, що відображають як найкращі практики, так і негативний досвід.
• Дайте можливість місцевим громадам укладати власні угоди про своє майбутнє (угоди про об’єднання).
• Надавайте державну підтримку місцевим лідерам і органам місцевого самоврядування, надавайте допомогу у вигляді консультантів та координаторів із об’єднання допомагайте надавати всю необхідну інформацію, розробляти процеси, підтримуйте в проведенні інформаційних днів, семінарів, досліджень.
• Повідомте й дайте зрозуміти, що нові органи місцевого самоврядування матимуть компенсацію в разі, якщо вони отримають менше державної підтримки в порівнянні з періодом до реформи.
• Будьте готові розібратися з наслідками реформи: реєстрацією зміни назв, територіальними змінами, змінами в статистиці та реєстрах даних тощо.

 

Майбутні тренди

З адміністративною реформою Естонія перейшла до адміністративного устроющо є більш поширеним в Північній Європі, де розмір органів місцевого самоврядування відносно більший і їхні функції включають надання ширшого спектра послуг, ніж у Південній Європі. Тепер, коли відбувся адміністративно-територіальний етап реформи, в центрі наступних кроків — зміни в місцевому управлінні та управлінських компетенціях, що надасть більше простору для рішень щодо якості, доступності й ефективності послуг, а також розвитку місцевої демократії та балансу місцевого самоврядування й політики центральної влади.

При перегляді завдань центральної влади та органів місцевого самоврядування важливо враховувати принцип субсидіарності, тобто приймати рішення на найнижчому можливому адміністративно-політичному рівні й максимально наближено до мешканців. Без участі мешканців у рішеннях, що безпосередньо їх стосуються, місцева влада втрачає сенс свого існування.

Водночас зрозуміло, що протилежність децентралізації — централізація, й важливо втілити це розуміння на практиці (Рисунок 5)[28]. Функції місцевого самоврядування можуть здійснюватися на різних територіальних рівнях, починаючи від діяльності громад всередині місцевого самоврядування до співпраці на національному рівні. У всьому цьому головне — прийняття рішень щодо завдань, які мають виконувати органи місцевого самоврядування і які мають бути делеговані на вищий регіональний рівень. Це питання вибору, чи є рівень повіту чи міста відповідним рівнем співпраці чи необхідне перенесення на вищий рівень.

 

Рисунок 5. Пропозиції щодо подальшої кроків у здійсненні адміністративної реформи

 

Органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за використання грошей платників податків для досягнення певних цілей і для ефективного виконання завдань. Однією з передумов для цього є їх фінансова автономія, включаючи зростання бази доходів ОМС та розширення їхньої податкової бази. Нинішня податкова система в Естонії стала бар’єром для цього. Необхідно розширити можливості отримання доходів органів місцевого самоврядування та переглянути принципи розподілу Фонду вирівнювання (наприклад, у національному фінансуванні для виконання певних завдань потрібно більше враховувати місцезнаходження людей). Більше повноважень для прийняття рішень має бути передано на місцевий рівень також у випадках, коли центральна влада допомагає органам місцевого самоврядування, а ресурси мають бути спрямовані в базу доходів органів місцевого самоврядування та Фонду вирівнювання. До того ж необхідно забезпечити стимули для підвищення мотивації органів місцевого самоврядування до розвитку свого бізнес-середовища.

Важливо надавати національну підтримку інноваційним реорганізаціям в органах місцевого самоврядування та розумним рішенням у наданні послуг, включаючи реалізацію пілотних проектів у разі потреби. Крім того, важливо підвищувати IT-спроможність адміністрацій та розширювати впровадження IT-рішень для розвитку локальних веб-порталів, електронних послуг і систем електронного голосування, а також для приведення в користування попередньо заповнених електронних форм.

Підсумовуючи, слід зазначити, що адміністративні реформи — це унікальні явища, пов’язані з історичною адміністративною практикою та майбутнім баченням конкретної країни. Їх реалізація залежить від консенсусу політичної волі в конкретний момент історії країни.

 

Додаткові ресурси

Акт про адміністративну реформу: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/514072016004/consolide.

Акт про організацію місцевого самоврядування: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/509012014003/consolide.

Адміністративна реформа в 2017 в Естонії. Збірник статей: https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2019/01/lg_reform_eng_finale_screen.pdf.

 

Переклад: Крістіна Челмакіна

Редактор: Оксана Шевченко

Усі терміни в цій статті повинні сприйматись як гендерно-нейтральні

---

 

Ріво Нооркиів брав участь в Міжнародному експертному обговоренні  «Розширення прав і можливостей громад. Розбудова стійких і сталих органів місцевого самоврядування», організованому Програмою «U-LEAD з Європою» в грудні 2019 року. Промова, яку він виголосив в межах одного з воркшопів конференції, знайшла своє продовження і у цій статті. Попри пізню публікацію, стаття залишається актуальною та для поточної дискусії щодо наступних кроків реформи місцевого самоврядування в Україні.

Від імені Програми «U-LEAD з Європою», ми хотіли б висловити нашу щиру подяку за обидва внески пану Нооркиів . Ця публікація увійде до майбутньої Збірки статей, яка буде опублікована онлайн.

Збірка статей – це збірник письмових внесків, підготовлених українськими та міжнародними експертами, науковцями та посадовцями після Міжнародних експертних обговорень, організованих Програмою «U-LEAD з Європою» у 2019 та 2020 роках. Статті порушують питання у галузях регіонального та місцевого розвитку, децентралізації влади та адміністративно-територіального устрою, актуальні як для української, так і для міжнародної аудиторії. Збірка буде опублікована онлайн українською та англійською мовами на ресурсах U-LEAD. Стежте за нами у Facebook, аби першими отримати інформацію про публікацію Збірки.