Поточні політичні суперечки непомітно відвернули увагу суспільства від глобального виклику — конституційних змін. 

І якщо зі змінами Основного закону в частині реформування судової влади політикум має певний часовий запас, то конституційні зміни, що стосуються децентралізації влади, потрібно внести до кінця поточної сесії. Тобто до 15 січня чи (у разі її продовження) — до 00 години 1 лютого. Наступний шанс випаде принаймні через 10 років. Або після наступного Майдану.

Політичні головоломки варто залишити для самих політиків — зуміли ж вони домовитись у 1991 р., тож і тепер є шанс. А ось змістове наповнення запропонованих новел мають забезпечити профільні урядові інституції, які цього разу радо приймають допомогу від експертного середовища — як вітчизняного, так і міжнародного. І завдання перед ними стоїть чітке й недвозначне — до історичного голосування подати пакет законопроектів, який би не залишив політичним скептикам аргументів проти реформи територіальної організації влади та розвіяв численні міфи, де ключовими словами є "узурпація", "зрада", "централізація", "посилення влади президента" та їх модифікації.

Отже, до пакета входять, щонайменше, три законопроекти — "Про місцеве самоврядування", "Про засади адміністративно-територіального устрою" та "Про префекта". Перший не містить революційних змістових новацій, хоча сам факт створення виконавчих органів на обласному та районному рівнях є однією з ключових позицій реформи. Критерії формування як самого адміністративного устрою, так і його складових — адміністративно-територіальних одиниць, звісно, можна дискутувати, однак опозиційний запал після досить оптимістичної імплементації закону "Про добровільне об'єднання територіальних громад" очікується не такий бурхливий, щоб спопелити перспективи його прийняття. А ось законопроект, який описує функціонування нового інституту влади — префекта, викликає у законотворців та громадськості неприхований інтерес: це нове в системі організації влади в Україні.

Хоча особливого велосипеда розробники проекту не винайшли, — інститут представника держави на території існує в більшості європейських країн. Зазвичай це орган загальної юрисдикції, основна компетенція якого — державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Донедавна в Україні ця місія покладалася на прокуратуру, однак із середини нинішнього року останню було позбавлено функцій загального нагляду. І органи місцевого самоврядування взагалі залишилися поза професійним державним контролем. Таким чином, у системі балансу влад утворився певний вакуум, який, зрештою, треба заповнити. Якщо парламент спроможеться піднятися над внутріпартійними інтересами, то буде запроваджено класичну європейську систему побудови ефективної влади через інститут префекта. Коли ж бажання наростити політичні м'язи перед рішучим кидком на заповітне президентське крісло затьмарить розум як неофітів на загальноукраїнському подіумі, так і битих несправедливою долею політичних старожилів, то місце "європейця" займе вже звичний нам голова місцевої державної адміністрації. Після першої гучної афери якогось місцевого чиновника, що втратить інстинкт самозбереження і вкраде з бюджету кошти в непристойному та не по чину розмірі. Чи після прийняття якоюсь із обласних рад рішення, яке відверто смердітиме сепаратизмом. Тоді парламент стрепенеться і прийме закон, яким функції контролю за актами органів місцевого самоврядування буде закріплено саме за місцевою державною адміністрацією. Відповідно до останньої частини 144 статті Конституції, якою передбачено, що "рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду".

Але покладемося на мудрість та відповідальність народних обранців при прийнятті доленосного рішення щодо конституційних змін і спробуємо описати, як діятиме інститут префекта в Україні. Насамперед, це має бути адміністративна, а не політична посада. Адже йому контролювати акти місцевих рад, які можуть мати різноманітне політичне забарвлення. Тому варіант із польським воєводою, який змінюється з приходом нового уряду, не вітається. Також слабо аргументованою видається пропозиція, щоб префекта призначав лише президент. Адже основний обсяг повноважень, якими наділяється префект у проекті змін до Конституції, стосується виконавчої влади. Тому було прийнято рішення залишити нинішню конструкцію — призначається президентом за поданням уряду. І звільняється за такою ж самою процедурою. 

Відомо, що інколи призначення є винагородою, наприклад, за допомогу на виборах. Існує чимало прикладів, коли адміністрація президента "стимулює" подання урядом "потрібної" кандидатури та вдається до практики затягування ухвалення рішення, схиляючи уряд погодитися на цю кандидатуру. Тож необхідно закласти механізми, які стали запобіжником від подібної практики. 

Проектом закону "Про префекта" передбачено створення спеціального резерву префектів. Після відбору кандидатури на вакантне місце через конкурс, що проводиться в порядку, визначеному законом для чиновників державної служби категорії А, призначення в резерв здійснює своїм актом президент. Звісно, жоден конкурс не зможе повністю оцінити не тільки знання майбутнього префекта, а й навички та психологічну стійкість до корупційних спокус. Тому передбачається, що в такому резерві людина перебуватиме, щонайменше, рік, проходитиме спеціальний вишкіл та поглиблену перевірку спецслужбами. Якщо виникає вакансія на посаду префекта, то вже уряд вибирає з такого резерву кандидатуру і подає президентові. Той може не погодитись із вибором прем'єра, але йому доведеться публічно мотивувати свою відмову від кандидатури, яку він ввів до резерву. Очевидно, що резерв має бути не дуже великий — для динамічного руху та фіксований щодо чисельності, аби можна було оголошувати конкурс на заповнення вакансії в ньому. Оптимальним видається показник 25% від загальної кількості префектів в Україні. Передбачається, що префекти будуть на районному та обласному рівнях, причому, за прикладом Франції, префект у центральному районі області одночасно є префектом області. Оскільки ж моделювання районів виходить на красиву цифру — 100 районів, то чисельність резерву легко обрахувати навіть людині з початковими знаннями арифметики. Перебувати в резерві претендент теж не повинен занадто довго — до 5 років, щоб звільняти місце іншим, молодим та амбітним. Перебуваючи в резерві, можна також брати участь у конкурсі на посаду державного службовця категорії А. Безперечно, є певні обмеження для аплікантів конкурсу: вища освіта, диплом магістра державного управління та певний досвід роботи на керівних посадах. Але, з огляду на те, що Національна академія державного управління щороку тисячами штампує таких магістрів, зазначені вимоги не можуть вважатися занадто обтяжливим. А ось діючим нардепам пощастить менше, — їм та особам, котрі обіймають політичні посади в системі державної служби та місцевого самоврядування, буде відмовлено: або ти політик, або кар'єрний службовець.

Слід зазначити, що спеціальний резерв префектів — не єдине джерело поповнення їх корпусу, — на вакантну посаду може бути призначений чинний префект у порядку ротації. Або колишній префект, якщо з часу залишення такої посади минуло не більше трьох років. Щодо ротації, то вона обов'язкова кожні три роки, як у дипломатичній службі. Щоб не зрісся з місцевою елітою і заради єдиного правозастосування.

Для перевірки на відповідність Конституції та законам України необхідно, щоб усі акти органів місцевого самоврядування (за винятком, звісно, актів внутрішньої організації управління) направлялися до префекта образу після їх прийняття. Не поданий на перевірку акт вважається недійсним. "Сканування" актів на предмет законності триває не більше місяця з дня набуття ним чинності. Тільки впродовж цього часу префект може заявити, що акт суперечить законові, зупинити його й подати до суду. Причому така зупинка триває лише до першого засідання суду, на якому вже в межах судового процесу приймається рішення про забезпечення позову шляхом зупинення акта чи ні. Тому підозри в намаганні паралізувати діяльність місцевого самоврядування дуже перебільшені. Понад те, умудрені досвідом керівники органів місцевого самоврядування розводитимуть у часі моменти прийняття, оприлюднення та набуття чинності таким актом, щоб можна було оцінити його перспективи з працівниками префектури. Адже після набуття чинності актом префект змушений буде застосовувати офіційні процедури. Апріорі вважається, що обидві сторони добросовісні і зустрічатись у суді їм не з руки. Практика префектів Франції свідчить, що ними опротестовується лише 0,015% актів з добрих 8 млн щорічно. А для того, щоб не було підозр у змові префекта з місцевими чиновниками і нереагуванні його на порушення закону, саме й існує процедура ротації. Хоча префекта можуть звільнити й раніше, без пояснення причин, та перевести на іншу роботу в системі державної служби, рангом нижче. І відмовитися не можна, — вдруге не пропонуватимуть, просто розпрощаються. Жорстко, однак такі правила у вищих ешелонах державної служби: ловити на хабарах не будуть — вистачить просто втрати довіри.

На відміну від французького префекта, його український гомолог не керуватиме поліцією чи іншими територіальними органами міністерств і відомств. Проектом Конституції передбачено лише їх координування, що трохи знижує вимоги до рівня його підготовки та досвіду. Однак це не означає, що український префект — слабкий. Як і у випадку з органами місцевого самоврядування, він здійснює контроль за актами територіальних органів виконавчої влади, однак після зупинення сумнівних звертається не до суду, а до відповідного міністерства з проханням скасувати такий акт. Звісно, центральний орган виконавчої влади може й відмовити в цьому префектові, тоді міністр і префект зустрінуться на засіданні Кабінету міністрів, який поставить крапку в їхній суперечці. Та і в кадрових питаннях префект не безпомічний, — при призначенні на посаду керівника територіального органу префект протягом двох тижнів повинен проявити активну позицію, якщо він не згоден із таким призначенням. Інакше призначення відбудеться за "мовчазною згодою". 

Цікаві повноваження префекта в частині забезпечення виконання державних програм. Слід зазначити, що за своєю природою вони поділяються на три групи: програми, призначені законом до виконання органами місцевого самоврядування; програми, в яких визначений державний орган — єдиний виконавець; і програми, в яких має бути взаємодія декількох міністерств. У першому і другому випадках такий супровід програми здійснюється в порядку контролю за законністю, як було вже описано, в останньому випадку префект призначає керівника програми і контролює його діяльність.

То кому ж тоді підпорядкований префект — прем'єрові чи президенту? Як не дивно, обом, але не одночасно. Проект Конституції передбачає, в яких випадках акти префекта скасовуються президентом, а в яких — урядом. Отож, у питаннях контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування префект представляє главу держави. Як і у випадках надзвичайного чи військового стану. А ось, співпрацюючи з територіальними органами виконавчої влади, префект носить кашкет уряду.

Законопроектом передбачено максимальний захист префекта від корупційних спокус. Крім уже згаданих процедур відбору, перевірки, вишколу та ротації, сюди слід додати пристойну винагороду і службове житло, розміщене в безпосередній близькості до місця служби. Яке він зобов'язаний звільнити упродовж 24 годин після залишення посади. Адже його наступник з'явиться наступного дня. Інакше виконувати обов'язки префекта доведеться префектові сусіднього району. Бо у префекта немає заступників. Він, як і президент, є самостійним інститутом влади. Тому зволікання з призначенням на вакантну посаду префекта спричинить подвійне навантаження на його колегу. А це вже репутаційні втрати для президента. Ще один корупційний запобіжник у префекта — він не розпоряджається коштами бюджету. Однак контролює тих, хто має до них доступ, — керівників органів місцевого самоврядування та територіальних органів виконавчої влади. Тому запровадження інституту префекта вже само собою буде потужним антикорупційним інструментом на території.

Слід сказати декілька слів про підготовку префекта. Як у Польщі, так і у Франції цим займаються спеціальні адміністративні школи. На жаль, НАДУ не дотягує до французької ENA (Адміністративної школи Франції), що є не так навчальним закладом, як прикладним. З двох років перебування в ній слухач більше року віддає стажуванням у різних інституціях — мерії, префектурі, міжнародних організаціях, підприємствах. Максимум уваги до набуття потрібних навичок, адже при призначенні на посаду префекта доведеться одразу застосовувати їх, без звичної в Україні "розкачки". Правда, шлях до посади префекта у випускника цієї престижної школи досить довгий — у середньому до 20 років роботи в системі державного управління. Але в двох третинах призначень вибір падає саме на випускників ENA, що є свідченням найбільш досконалої системи добору та просування кадрів — за принципом Школи.

І остання родзинка конституційних змін, котра прямо стосується діяльності префекта, — пріснопам'ятний 18 пункт перехідних положень до Конституції, який вказує, що особливості здійснення місцевого самоврядування на деяких територіях Донецької та Луганської областей визначаються окремим законом. Бажано, щоб ці особливості полягали не в діяльності місцевої міліції та прокурорів, а, навпаки, у більш жорсткому контролі за діяльністю органів місцевого самоврядування на цій території. Наприклад, якщо в інших областях та на територіях тих-таки Донецької й Луганської областей, не заражених бацилою сепаратизму, контроль за актами органів місцевого самоврядування здійснюватиметься після набрання ними чинності, то в районах із високим ризиком протизаконних рішень такий контроль мав би здійснюватися до їх прийняття, ще на стадії проекту. Як було у Франції до 1982 р. І це відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування, 8 стаття якої встановлює, що адміністративний контроль має бути сумірний рівню важливості питання, яке контролюється. А на території, де є загрози навіть особистій безпеці виборних осіб, можливо, взагалі варто відмовитися від формування представницького органу. Щоб новобрані депутати не стали мішенню для російських диверсантів та місцевих бандитів. Принаймні досвід діяльності військово-цивільних адміністрацій виправдовує їх існування, і їх можлива конституційна легітимація через 18 пункт перехідних положень видається цілком виправданою.

Зрештою, європейці неодноразово зазначали, що прийняття змін до Конституції — виключно питання української влади. І тому Мінські угоди мусили б стати, радше, інформаційним супроводом, а не спонуканням до дії. Зацікавленість європейських інститутів у конституційному оновленні влади на території має чіткий прикладний сигнал — готовність виділити 100 млн євро об'єднаним територіальних громадам для зміцнення їхньої інфраструктури. Кошти, сумірні тим, які планується виділити на ці ж потреби і з бюджету 2016 р. Європейській спільноті зараз потрібно побачити успіх у наверненні української політичної еліти до європейських цінностей.  Українське суспільство вистраждало європейську перспективу. Хотілося б, щоб і наші лідери якнайшвидше відповідали цьому прагненню. Адже час спливає. 

Юрій Ганущак для "Дзеркала тижня"

Інфографіка "Префект. Хто він для місцевого самоврядування?" є ТУТ