Про представлений днями проєкт Концепції щодо розмежування та розподілу повноважень місцевого самоврядування і виконавчої влади «Децентралізації» розповіли Яніна Казюк, керівник робочої групи з розробки Концепції, доктор наук з державного управління, експерт ЦППР, та Юрій Ганущак, експерт з питань територіальної організації влади.
Яніна Казюк:
Мотивацією нашої роботи було усвідомлення необхідності продовження реформ в Україні, зокрема процесу децентралізації влади. Європейське співтовариство воліє бачити у своєму колі самодостатніх партнерів, тобто держави з проведеними реформами, міцною і гнучкою системою влади, ефективною економікою, прозорим бюджетуванням, тощо.
Підтримуючи Європейську хартію місцевого самоврядування, кожна з країн ЄС імплементує її, враховуючи особливості і виклики своєї держави.
Аналізуючи законодавство щодо повноважень ОМС та органів виконавчої влади (а це понад 100 НПА у 25 сферах), ми дійшли висновку, що саме на цьому етапі важливо запропонувати критерії розмежування повноважень місцевого самоврядування між рівнями адміністративно-територіального устрою, ОМС та місцевими органами виконавчої влади задля виявлення та усунення їх дублювання.
Також експерти робочої групи з розмежування повноважень ЦППР провели соціологічне дослідження (анкетування) щодо розмежування повноважень місцевого самоврядування, в якому взяли участь представники ОМС 155 територіальних громад з 23 областей України.
Ця робота є логічним продовженням реалізації нового етапу процесу децентралізації влади, розпочатої рядом міжвідомчих нарад під керівництвом В’ячеслава Негоди за участю провідних експертів та представників міністерств, що формують політику у сферах місцевого самоврядування. Пропозиції, напрацьовані тоді, потребували бюджетного обґрунтування та деталізації повноважень в частині їх виконавців, що, власне, і запропоновано в проекті Концепції розмежування та розподілу повноважень місцевого самоврядування і виконавчої влади (далі – Концепція розмежування повноважень), розробленої робочою групою.
Яка мета вашої Концепції розмежування повноважень?
Яніна Казюк: Наша Концепція має на меті створення класифікації повноважень за видами, відповідно до ролі державної політики, визначення меж законодавчого регулювання повноважень у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», у галузевих законах та умов передачі повноважень від держави до органів місцевого самоврядування.
Мета Концепції також і в усуненні дублювань, розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності.
Маємо на меті й створення достатніх матеріальних і фінансових умов для забезпечення виконання повноважень органами місцевого самоврядування, а також вирівнювання територіальних фінансових диспропорцій та забезпечення населення якісними адміністративними й соціальними послугами.
Чому в назві Концепції вживаються слова «розмежування» та «розподіл» повноважень?
Юрій Ганущак: Термін «розмежування» застосовується до суб’єктів публічного права. Розмежування здійснюється якраз між цими суб’єктами. А от поняття «розподіл» стосується поділу повноважень на види, за ознаками в рамках діяльності одного суб’єкта. Так, розмежування повноважень здійснюється між державою та самоврядуванням, а також між різними рівнями самоврядування.
Наскільки актуальна тема розмежування та розподілу повноважень?
Яніна Казюк: Опитування засвідчило, що переважна більшість керівників громад має велику зацікавленість у вирішенні цього питання.
В Концепції розподіл повноважень викладено як по видах так і за ознаками. Навіщо така громіздка класифікація?
Яніна Казюк: Види та ознаки – це різні виміри повноважень. Організаційні повноваження передбачають внутрішню організацію діяльності органів місцевого самоврядування. Це як формується рада, її комітети, порядок її діяльності, взаємодія з виконавчими органами цієї ради. А от адміністративно-регуляторні спрямовані на третіх осіб. Це, зокрема, право регулювати ставки місцевих податків та зборів, надавати дозволи, ліцензії тощо. Але найбільша група повноважень стосується бюджетно-секторальних, тобто сервісної діяльності ради та її виконавчого органу. Концепція найбільше акцентується саме на розподілі повноважень цього напрямку за різними видами.
Опишіть більш детально, які запропоновані критерії розмежування повноважень між державою та місцевим самоврядуванням?
Юрій Ганущак: Насамперед, виділяються повноваження, які є основою існування держави, як такої, і які не можна передати до відання місцевого самоврядування. Наприклад, зовнішня політика, оборона, судова влада. Також у віданні держави залишаються повноваження, які за певних умов, викладених у Концепції, можна передати до місцевого самоврядування. Наприклад, муніципальна варта. Сьогодні профільне міністерство проти того, щоб були правоохоронні органи на рівні громад, однак при виконанні умов, визначених в Концепції, таке рішення може бути прийняте. Головне, щоб повноваження носило місцевий характер. До речі, цю групу повноважень разом з усіма, які вже є у віданні місцевого самоврядування, ми віднесли до категорії сфери компетенцій місцевого самоврядування, як це передбачено Європейською Хартією місцевого самоврядування. Практичний характер цього проявляється в тому, що якщо законом дозволено здійснювати видатки у сфері, яка фінансується з державного бюджету, але не відноситься до тих, що є виключно державними, то місцева рада може приймати рішення щодо місцевих програм у такій сфері. Це можуть бути, наприклад, видатки на забезпечення додаткових соціальних гарантій.
Які критерії розмежування між рівнями самоврядування в системі адміністративно-територіального устрою всередині місцевого самоврядування?
Юрій Ганущак: Головний принцип, який застосовується – субсидіарність. Ключова ознака - це спеціалізовані послуги, які неможливо реалізувати в більшості громад, та відсутня потреба у щоденному наданні таких послуг. Швидше за все, такі повноваження будуть реалізовуватись на регіональному рівні. До речі, до переліку видаткових повноважень обласного бюджету доцільно ввести видатки на регіональний розвиток, тобто реалізацію регіональних розвиткових проектів. Але це тема для окремої розмови.
Яким чином проходить водорозділ між делегованими та власними повноваженнями?
Юрій Ганущак: Сфера послуг соціального характеру віднесені до делегованих, а от питання облаштування території проживання мешканців – до власних. До речі, це перекликається з традиціями часів Магдебурзького права. Тоді такого поняття як соціальні послуги не існувало. Тому місцеве самоврядування тих часів займалось облаштуванням середовища життя мешканців міст – благоустроєм території, безпекою, в тому числі протипожежною. А от соціальні послуги держава запровадила пізніше, - насамперед, безплатне навчання дітей, оскільки була зацікавлена в освіченій нації. Такий підхід був в Бюджетному кодексі з 2001 по 2014 роки, де окремо виділялись видатки, які брались до розрахунку трансфертів та ті, що не брались. Відповідно, виділялись так звані кошики доходів.
А чому не можна було всі повноваження, які здійснює місцеве самоврядування, віднести до власних? Деякі науковці вважають, що це більше відповідало б Європейській хартії місцевого самоврядування.
Юрій Ганущак: В Хартії йдеться про адміністративну та фінансову автономію місцевого самоврядування, а не про класифікацію самих повноважень. До речі, там йдеться про різний рівень контролю за різними видами повноважень, які здійснює місцеве самоврядування. Вже це свідчить про те, що повноваження мають різну природу, в залежності від ролі державного впливу на виконання таких повноважень. Відповідно, їх можна класифікувати за цією ознакою.
В Концепції делеговані повноваження розділено аж на три категорії. Навіщо така деталізація?
Яніна Казюк: Це залежить від зацікавленості держави в реалізації цих повноважень. Так, передані повноваження передбачають надання обов’язкових для всіх мешканців відповідної вікової категорії послуг - насамперед, середньої освіти. Тому держава зобов’язана гарантувати належний рівень надання цих послуг та відповідне фінансування. До речі, якщо старша дошкільна освіта законом буде віднесена до обов’язкових, то ця послуга перейде до категорії переданих. Закріплені ж повноваження забезпечують послуги, які мешканець отримує за зверненням, - наприклад, позашкільна освіта. Надання таких послуг теж підкріплюється фінансовим ресурсом, наданим державою. Новинкою виглядає виділення доручених повноважень, які на практиці є поширеними, зокрема, у сфері соціального захисту, адміністративних послуг. Це послуги, які надаються виконавчими органами місцевого самоврядування замість держави там, де створення відповідних державних органів виглядає неефективним. Якщо по організації надання переданих та закріплених повноважень рішення приймає місцева рада, відповідно до букви Європейської хартії, то для доручених процедури мають чітко визначатись законом і підзаконними актами. Рада не може здійснювати регулювання в цій сфері, за винятком визначення штатної чисельності відповідних виконавчих підрозділів.
Яким чином забезпечені ці повноваження фінансовим ресурсом?
Яніна Казюк: Власні повноваження не мають кількісних фінансових показників. Їхній обсяг залежить від політичної волі відповідної ради встановити відповідні ставки місцевих податків та зборів. А от делеговані повноваження мають бути забезпечені ресурсом з боку держави. Передані повноваження фінансуються за рахунок субвенцій, які розраховуються за формулою, і обсяг таких повноважень має відповідати тим вимогам, які визначаються законом. Доручені повноваження забезпечені теж субвенціями, які носять компенсаційний характер. Тобто видатки на утримання відповідного апарату мають бути пронормовані. Головна умова – вони не можуть бути меншими за ті, які держава мала б заплатити за утримання власних органів, які надають такі послуги. А от закріплені повноваження забезпечуються шляхом закріплення за місцевими бюджетами частини загальнодержавних податків, насамперед, ПДФО, як найбільш стабільного та прогнозованого податку. Така частка розраховується як сума обсягів закріплених повноважень, що ділиться на прогнозний показник ПДФО.
Тобто ми повертаємось до системи, яка існувала до фіскальної реформи 2014 року?
Юрій Ганущак: Не зовсім. Потрібно відновити позитивні елементи тієї системи у вигляді відслідковування державою обсягів видатків на виконання делегованих повноважень. Інакше у місцевого самоврядування є аргумент, що держава надмірно навантажила повноваженнями і не дає на це ресурси. Додаткових 4% ПДФО вже передано. Мінфін вважає, що навіть тих 60% ПДФО є забагато, з огляду на численні витрати, які виглядають неефективними та недоцільними.
Отже потрібно визначити порядок вирішення питання відповідності вартості делегованих повноважень і виділених для цього фінансових ресурсів.
Що ж до самої формули вирівнювання, то вирівнювання по доходах зараз видається кращим на рівні конкретних адмінтеродиниць, на відміну від вирівнювання за видатками з 2001 по 2014 рік. Однак потрібно внести зміни у формулу вирівнювання. Насамперед, визначити, що обсяг коштів, які спрямовуються на дотації, відповідає обсягу коштів, які вилучаються з багатих громад. Тобто перейти до дотації солідарності, коли зникають маніпуляції на зразок «держава у нас забирає наші гроші». Держава виступає тільки регулятором, до державного бюджету жодної копійки внаслідок вирівнювання не поступає. Необхідно переглянути склад доходів, які включаються у формулу вирівнювання, додати єдиний податок третьої групи, який заміняє собою ПДФО та податок на прибуток і тому не може бути місцевим. Податок на прибуток, навпаки, потрібно вилучити зі складу доходів обласних бюджетів – він нестабільний, нерівномірний та слабо прогнозований. Також потрібно включити у формулу вирівнювання місто Київ, адже місцеве самоврядування має бути повсюдним. Політичним залишається питання, як розглядати Київ з точки зору адміністративно-територіального устрою. Логічно, як громаду-район, за прикладом Парижу, в якому реалізуються повноваження комуни та департаменту. Бо якщо розглядати Київ як громаду-район-регіон, то тоді випадає найголовніше повноваження регіонального рівня – регіональний розвиток. Політики мають визначитись, і тоді вже є технічним питання включення бюджету Києва у формулу вирівнювання – або тільки як громаду, або також і як область.
Якщо не вистачає фінансового ресурсу, чи можуть громади відмовитись від виконання делегованих повноважень?
Яніна Казюк: Ні, бо сама ідея адмінтерустрою базувалась на концепції створення громад, спроможних виконувати весь набір визначених законом повноважень.
Якщо при консультаціях асоціації місцевого самоврядування не згідні з розрахунками, які пропонує уряд в особі Мінфіну, то як тоді вирішувати питання збалансування обсягу делегованих повноважень та закріплених фінансових ресурсів та трансфертів?
Яніна Казюк: Слід дуже ретельно поставитись до процедур проведення консультацій між державою та місцевим самоврядуванням та щодо коректності розрахунку делегованих повноважень. Методологія розрахунку має передбачати однозначність в результатах такого розрахунку. Інакше включається політичний процес, наслідком якого має бути переведення певних повноважень до відання держави.
Тобто ви пропонуєте частку ПДФО, яка закріплюється за місцевими бюджетами, визначати щороку в державному бюджеті?
Юрій Ганущак: Це було б ідеально. Але з огляду на політичні ризики, швидше за все, буде прийняте рішення міняти розмір такої частки тільки при передачі нових повноважень місцевому самоврядуванню, чи, навпаки, їх вилучення з його відання.
Громади досить різні, деякі з них не мають відповідних інституцій для того, щоб реалізовувати визначені законом повноваження. Ви ж пропонуєте встановити мінімальні обсяги видатків на виконання закріплених повноважень. Як тоді реалізувати цю норму?
Яніна Казюк: Оскільки йдеться про делеговані повноваження, то держава може і зобов’язана гарантувати їх реалізацію органами місцевого самоврядування, бо закріплює для цього загальнодержавні фінансові ресурси. Це або встановлення чітких стандартів надання відповідних соціальних послуг, що наразі досить важко реалізувати, або вимога щодо мінімального обсягу фінансування.. Якщо в громаді немає відповідних закладів чи їх недостатньо, то має бути передбачений трансферт до бюджетів сусідніх громад, де такі заклади є і, куди можуть звернутись мешканці за відповідною послугою.
Які повноваження не можна здійснювати через механізм міжмуніципального співробітництва?
Юрій Ганущак: Передані, бо вони є взагалі умовою створення громади, як адмінтеродиниці. Доручені, оскільки саме держава визначає, кому доручити реалізувати ці повноваження. А також, звичайно, організаційні та адміністративно-регуляторні. Тобто в рамках міжмуніципального співробітництва можуть реалізовуватись виконання тільки власних та закріплених повноважень.
І який рівень мінімальних видатків ви пропонуєте зафіксувати?
Юрій Ганущак: Пропонується розраховувати цей обсяг, виходячи з нормативів бюджетної забезпеченості, які фіксуються в матеріалах додатків до державного бюджету, та мінімального індексу податкоспроможності місцевого бюджету після вирівнювання, який відповідно до Бюджетного кодексу становить 0,72. Тобто, якщо, наприклад, норматив видатків на позашкільну освіту становить 10 тис. грн на дитину шкільного віку, а в громаді 1000 дітей, то мінімальний обсяг видатків, які мають бути передбачені в бюджеті такої громади становить 7,2 млн грн.
Знову нормативи бюджетної забезпеченості? Чим вони авідрізняються від тих, які існували до реформи 2014 року?
Юрій Ганущак: Розрахунок їх здійснюється шляхом ділення загального обсягу видатків на відповідну програму на кількість потенційних споживачів. А от на місцевому рівні для цілей обрахунку міжбюджетного трансферту можуть застосовуватись також такі параметри як середня по Україні частка тих, які реально отримують відповідні послуги. Для розрахунку прямих субвенцій щодо переданих повноважень можуть застосовуватись коригуючі коефіцієнти для різних типів місцевості, зокрема сільська, міська.
Поговоримо про систему контролю за виконанням повноважень з боку держави? В чому різниця між глибиною такого контролю і хто його буде реалізовувати?
Яніна Казюк: Щодо власних повноважень має здійснюватися тільки нагляд за законністю. І його має здійснювати орган загальної компетенції - місцева державна адміністрація. А от щодо делегованих, то крім нагляду за законністю, має бути фаховий контроль за ефективністю, відповідністю норм та нормативів. Щодо доручених – також на предмет доцільності та дотримання порядку їх реалізації. Це мають робити спеціалізовані інспекції.
В Концепції пропонується оригінальна система відображення повноважень в законодавстві – базовому законі про місцеве самоврядування, в бюджетному, податковому законодавстві та секторальних. Чому саме такий підхід? Чи не легше було все виписати в базовому законі і назвати його Муніципальним кодексом?
Юрій Ганущак: Пропонується в базовому законі визначити критерії розмежування та розподілу повноважень, умови їх передачі від держави до місцевого самоврядування, сфери компетенцій місцевого самоврядування. А також організаційні повноваження. В Бюджетному кодексі відповідно до цих критеріїв мають бути прописані конкретні бюджетні програми у відповідних розділах видатків. В Податковому кодексі мають бути рознесені податки відповідно до критеріїв їх віднесення до місцевих та державних, адміністративно-регуляторні повноваження органів місцевого самоврядування щодо цих податків та зборів. А от в секторальному законодавстві, знову ж таки відповідно до критеріїв, визначених в законі про місцеве самоврядування, визначаються суб’єкти повноважень, норми та порядок їх реалізації. Таким чином ми уникнемо дублювання норм в різних законах. Ідея муніципального кодексу є, на мій погляд, нежиттєздатною, оскільки в ньому довелося б якраз повторювати норми секторального законодавства, що є методологічно некоректно.
Які перспективи втілення цих задумів? Адже ці ідеї не є банальними і не обіцяють швидкого та однозначного політичного успіху?
Яніна Казюк: Ідеї реалізуються, коли відкривається політичне вікно можливостей. Але на цей час вони мають бути вже обговорені, ретельно виписані у вигляді законодавчих норм. Це логіка всіх реформ. Політики, які не бояться реформувати країну, заслуговують на те, щоб їм запропонували механізми реалізації їхніх політичних амбіцій.
