Баланс повноважень та відповідальності має бути збереженим. Про це сказав Прем’єр-міністр Володимир Гройсман. Він назвав формування вітчизняного інституту префектів, тобто державного нагляду і контролю за органами місцевого самоврядування (далі – ОМС) одним із найважливіших завдань реформи децентралізації.

---

Автор: Ірина Нагребецька, журналіст

 

Бачення з вулиці Грушевського

 

Український префект, за словами керівника чинного уряду, – це представник державної влади на відповідній території.

У презентованій ним на загал урядовій стратегії «Зміни до Конституції (в частині децентралізації влади)» запровадження інституту префектів на регіональному та районному рівнях визначене одним із найголовніших напрямків поруч із трирівневою системою адміністративно-територіального устрою (громада – район – регіон), ефективною системою місцевого самоврядування і гарантуванням матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування.

Окреслене і коло повноважень цього інституту. Префект очолюватиме префектуру, представлятиме державну владу на території; координуватиме діяльність територіальних органів ЦОВВ та забезпечуватиме виконання державних програм і здійснюватиме нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування Конституції та законодавству країни, без будь-якого втручання в самоврядні функції.

Відповідно, чільне місце упорядкуванню системи державного контролю та нагляду за законністю діяльності ОМС відведене і з-поміж семи визначальних завдань нового етапу (до 2020 року) децентралізації, старт якому дали керівники країни 5 грудня на Форумі місцевого самоврядування.

Завдання сформоване чітко і недвозначно: «Запровадження єдиної державної політики щодо нагляду і контролю за законністю діяльності ОМС відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування».
Знову-таки зішлемося на слова Прем’єр-міністра, який назвав ефективний і дієвий нагляд і контроль водночас гарантією і нових можливостей, і незворотності реформ.

 

Як не потрапити на «мінне поле»

 

Мінрегіон вже має певні напрацювання щодо цього. Завважимо, що розробники обрали демократичний шлях законотворчості: враховують думки провідних міжнародних і українських експертів, народних депутатів України, профільних асоціацій, власне громадян.

Зрозуміло, що центр, який в ході реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади передав на місця значно ширші повноваження і ресурси, водночас мусить запропонувати механізм, що убезпечить владу громад від законодавчих помилок, навмисних чи випадкових порушень законних інтересів, конституційних прав і свобод громадян.

Не раз доводилося на різних зібраннях чути від найактивніших учасників реформи – голів об’єднаних територіальних громад, які першими обрали складний і тернистий шлях змін, тривожну думку, мовляв, «ходимо по мінному полю», позаяк не впевнені, що рішення, ухвалені нами сьогодні, завтра не приведуть до суду.

А кількість прикладів недотримання чинного законодавства в окресленій сфері, на жаль, збільшується. Про них говорить громадськість, повідомляють ЗМІ, свідчить судова практика. Все це – переконливі аргументи на користь невідкладного прийняття законодавчого акту про державний контроль за ОМС. І навпаки – його відкладання у «довгу шухляду», «консервування» сьогоднішніх помилок реформаторів в подальшому загрожує втраті відповідних повноважень, отриманих в результаті децентралізації всіма вітчизняними органами місцевого самоврядування.

Водночас дискусії довкола порушеної теми свідчать, що муніципальний актив ще не позбавився сумнівів в щирості держави допомогти ОМС, а не просто покарати, «підрізати крила», шляхом посилення контролю отримати певну політичну вигоду на електоральному полі.

Сьогоднішні наміри чинного українського уряду реалізувати єдину державну політику щодо нагляду і контролю за законністю діяльності ОМС відповідно до європейських стандартів – безумовно позитивний сигнал не лише для вітчизняного муніципального середовища, а й для наших партнерів. Про це зокрема говорив у своєму виступі на згаданому вище «круглому столі» Спеціальний посланник з питань реформ в Україні уряду Німеччини Георг Мільбрадт.

 

У пошуках балансу

 

Цього року Рада Європи підтримала низку заходів з розробки нового законопроекту щодо упорядкування системи державного нагляду і контролю за діяльністю ОМС, започаткувавши для цього потужну комунікаційну платформу.

Вони відбулися в рамках Програми «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» відповідно до Плану дій Ради Європи для України на 2018-2021 рр. Згадаємо представницький «круглий стіл», дві консультативні зустрічі і навіть, так би мовити, тематичний візит до Страсбурга, до яких були залучені представники провідних національних зацікавлених сторін, зокрема керівники українських асоціацій ОМС.

Департамент з питань демократичного врядування Гендиректорату ІІ – з питань демократії у співпраці з професором Робером Герцогом (Франція) на запит вітчизняного Мінрегіону підготував офіційний висновок на відповідні напрацювання в цій царині вітчизняними фахівцями.

У ньому знаходимо конкретні відповіді на багато наших «чому?» і «навіщо?».

Так, нагляд за законністю – важлива складова системи місцевого самоврядування у всіх країнах нашого континенту. Реалізується він по-різному. Приміром, призначений урядом польський воєвода має право одноосібно відмінити рішення ґміни чи повіту, що суперечать державним інтересам. Французький префект, у разі виявлення істотного порушення чинного законодавства, до якого, на його думку, вдалася влада комуни, прямує до суду.

Вочевидь, зазначається у висновку, для України, де зараз проходить процес прискореної децентралізації, в рамках якої місцевим виборним представникам та виконавчим органам нових об’єднаних територіальних громад надаються нові повноваження і ресурси водночас із заходами зміцнення їхньої спроможності, ефективний і водночас доброзичливий нагляд теж був би незайвим.

З огляду на інформаційну асиметрію між місцевим самоврядуванням та громадянами, стверджують європейські експерти, в жодній країні нашого континенту нагляд за законністю не покладено виключно на громадян.

Водночас, підкреслюють вони, посилаючись на найвидатніший документ для місцевої демократії – Європейську хартію місцевого самоврядування, надзвичайно важливо зробити систему державного контролю за діяльністю ОМС аполітичною, тобто об’єктивною і професійною, такою, що створює умови і стимули для усунення якомога більшої кількості проявів незаконності-та захищає місцеву автономію.

 

Страсбурзький формат

 

Чи вдасться розробникам вітчизняного закону витримати цю тонку межу між правом ОМС здійснювати регулювання та управління істотною часткою публічних справ під власну відповідальність, як це передбачено Європейською хартією місцевого самоврядування, і державними інтересами?

Достеменно знаючи не лише європейський досвід, а й українські реалії, керівник Департаменту з питань демократичного врядування Ради Європи Даніель Попеску не випадково назвав його найскладнішим законопроектом зі всього пакету проектів, що стосуються децентралізації. Бо в ньому, за його словами, слід знайти потрійний баланс – між баченнями держави, жителів громад і ОМС, причім останніх він не повинен обмежувати, залишаючи їм простір для ухвалення власних рішень.

Після згаданої вище поїздки до Страсбурга, що була організована у співпраці зі Спеціальним посланником Георгом Мільбрадтом та у партнерстві з Програмою «U-LEAD з Європою», автори законопроекту змогли додати йому, так би мовити, більшої європейськості, натомість експерти Ради Європи теж уважніше прислухалися до аргументів української сторони. Ці взаємини влучно назвали «страсбурзьким форматом».

Приміром, в його рамках розглядається пропозиція, що за законністю актів місцевого самоврядування на обласному рівні може наглядати група фахових юристів, позбавлених права ухвалювати будь-які рішення. Вони лише визначатимуть, чи відповідають ухвали місцевих рад чинному законодавству, проте не замінюватимуть місцеву владу. Це буде єдиний наглядовий орган, який оцінюватиме законність актів місцевого самоврядування, тож, зрозуміло, кількість перевірок з боку спеціалізованих державних органів автоматично зменшиться. Такі юристи працюватимуть виключно з документами, не впливаючи на життя громад, а коли вважатимуть той чи той акт незаконним, звертатимуться до суду.

Отже, наразі є підстави очікувати, що запропонована в доопрацьованому законопроекті система нагляду буде гнучкою та мобільною. Вона ґрунтуватиметься на принципі відповідальності і професіоналізму.

За умови належної імплементації, зазначають автори висновку, така система може бути аполітичною, дієвою і збалансованою, позаяк закладає належну правову основу рівноваги нагляду і субсидіарності. Передбачені в ній інноваційні рішення (передусім консультації, які істотно доповнюють дорадчу та оціночну функції нагляду; функціонування консультаційної ради з питань адміністративного нагляду), сприятимуть діалогу і співпраці між центральною та місцевою владою.