Інструменту співробітництва громад 10 років. До 2014 року, до початку реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, нічого подібного в Україні не було. «Децентралізація» поспілкувалася з експертами Швейцарсько-українського проєкту DECIDE Сергієм Яцковським та Андрієм Мацокіним. Вони розповіли про головні результати співробітництва, а також про те, що саме і чому  потрібно змінити у профільному законі.

Автор: Дмитро Синяк

Коли ухвалювали Закон «Про співробітництво територіальних громад», ці громади ще не були об’єднаними. Тому у Закон заклали речі, які мали би цьому об’єднанню сприяти. А оскільки багато громад боялися, що більші чи потужніші сусіди поглинуть їх, у Законі було чимало різноманітних обмежень та запобіжників таким діям. Наприклад, він передбачив проведення громадських обговорень перед підписанням договорів про співпрацю, а також проведення щонайменше двох погоджувальних сесій у кожній громаді. В умовах загальної недовіри до процесу об’єднання, це було дуже актуально. Тому певну роль в об’єднанні громад цей закон таки відіграв.

Після об'єднання громад, закон про співробітництво мали б спростити. Однак пандемія та повномасштабне вторгнення росії змусили говорити про це тільки зараз. Про це, а також про те, що саме слід поміняти у законодавстві,  «Децентралізації» розповіли національні експерти з питань місцевого самоврядування Швейцарсько-українського проєкту DECIDE Сергій Яцковський та Андрій Мацокін.

Чи договір про співробітництво краще простого трансферу коштів

Цьогоріч виповнюється десять років інструменту міжмуніципального співробітництва. Чи виправдав він себе? Чи допоміг громадам у їхньому розвитку?

Сергій Яцковський: Так, цілком виправдав. Громади почали домовлятися одна з одною та об'єднувати свої ресурси. Це дало можливість їхнім жителям отримувати якісні послуги, навіть попри те, що не кожна громада надає їх, бо не має відповідної інституції. Завдяки цій співпраці громади зекономили чимало грошей, які згодом могли скерувати на власний розвиток. От, наприклад, в одній громаді є художня чи музична школи, а в іншій їх немає. Чи потрібно у цій іншій громаді також створювати такі школи? Звичайно ж ні, можна укласти договір про співробітництво, утворити філію в іншій громаді, і тоді платити за ту кількість дітей, яка відвідує цю філію. Це дасть величезну економію одній громаді, а іншій дозволить менше витрачатися на утримання музичної школи. Інший приклад: інклюзивно-ресурсний центр не повинен бути у кожній громаді, хоча, мабуть, у кожній громаді є люди з обмеженими можливостями. Місцеві ради цілком можуть домовитися про створення такого центру для двох, трьох, п’яти громад. Те, що така співпраця, забезпечує економію коштів та кращу якість послуг, зрозуміли майже в усіх громадах і, що найважливіше, – майже в усіх громадах перестали боятися укладати договори одне з одним.

Якими є найпопулярніші напрямки співпраці щодо спільного утримання різноманітного майна?

Сергій Яцковський: Спектр є доволі великим: починаючи від центрів первинної медико-санітарної допомоги та спільними позашкіллям і закінчуючи спільною системою вивезення сміття та утримання сміттєзвалищ. Маленькім громадам складно ефективно утримувати власні сміттєзвалища, це дуже дорого. Трьом громадам, які можуть об’єднати свої ресурси, це набагато простіше. Звісно, зараз, під час військового стану, частина громад думає не про співробітництво, а про те, як би профінансувати всі захищені статті місцевого бюджету. Між тим це пов’язані речі, адже міжмуніципальне співробітництво суттєво економить кошти.

Скільки договорів міжмуніципального співробітництва укладено з моменту дії закону?

Сергій Яцковський: Станом на 1 червня цього року у спеціальному реєстрі таких договорів лише 800, причому це договори різного терміну: якісь на кілька місяців, а якісь – на кілька років. Та це жодним чином не відбиває справжньої картини. Насправді договорів між громадами дуже багато, просто вони не зареєстровані як договори співробітництва. Значна частина громад укладає між собою звичайні договори передачі трансферу. За цими договорами вони передають кошти іншій громаді, попередньо домовившись, що отримають за це ті чи інші послуги. Для цього достатньо рішення сесії стосовно прийняття змін до бюджету, і все.

Так, може, і не треба жодних договорів міжмуніципального співробітництва? Може, громади вже отримали простий і надійний інструмент для цього?

Андрій Мацокін: Річ у тім, що трансфер коштів на загал нікого ні до чого не зобов’язує. Що як якась громада, взявши гроші, не виконає своїх зобов’язань? Що, як послуги, які вона надасть, будуть неякісні? Ніхто ж не застрахований від нештатних ситуацій, тим більше, під час війни. У договорі співробітництва всі ці моменти можна прописати, так само, як і санкції за порушення умов договору. Можна також визначити процедуру припинення дії договору, інші важливі моменти. Тут важливо розуміти, що реалізацію спільних проєктів, питання делегування одному із суб'єктів співробітництва виконання певних завдань, тривале спільне утримання якогось об'єкту інфраструктури неможливо якісно впровадити просто передачею трансферів. Тут потрібно чітко визначити умови, права і обов’язки, показники виконання договору тощо для кожної громади. Але, попри все, зокрема, попри складності військового часу, я би закликав голів громад розширювати горизонт у тому, що стосується інструментів міжмуніципального співробітництва. Їх загалом п’ять.

Що спонукає громади обирати трансфер коштів, а не договір міжмуніципального співробітництва? Чому укладання таких договорів є не надто поширеним явищем?

Андрій Мацокін: Перша причина – керівництво громад, місцеві депутати та і самі жителі громад не до кінця розуміють суть співробітництва і процедури укладення договорів. Дехто не йде на підписання договорів, тому що боїться втратити контроль над власним майном та ресурсами. Нам дуже часто доводиться пояснювати: якщо ви створюєте, наприклад, спільне комунальне підприємство, то яке би майно ви туди не внесли, ви все одно залишаєтеся власником цього майна. Друга причина і найбільший камінь спотикання – обов’язковість проведення громадських обговорень, а також винесення ініціативи співробітництва і відповідного договору на розгляд ради. З практики – близько двох третин громад відмовляються від укладання договорів саме через цю норму. А раз так, до Закону час вносити корективи. Десять років – це дуже великий строк. За цей час у нашій країні надзвичайно багато всього змінилося. Якби Закон скоригували, кількість договорів зросла б щонайменше утричі. Громади більше співпрацювали між собою.

Коли громадські обговорення непотрібні

В інтерв’ю «Децентралізації» голова Новоселицької громади Чернівецької області Марія Нікорич сказала: «Чинна процедура співробітництва громад є дуже складною, а життя вимагає розширення такого співробітництва, щоб економити кошти. На спрощені процедури наполягаю не тільки я, а й багато моїх колег. Хіба це нормально, що для укладання договору потрібно пройти 4 сесії? Хіба нормально, що повноцінне укладання договору забирає близько 8 місяців? Що робити, коли таке співробітництво потрібно вже сьогодні?» Прокоментуйте, будь ласка, її слова.

Сергій Яцковський: Ми цілком згідні з пані Марією, і власне, моменти, про які вона сказала, ми пропонуємо змінити у рекомендаціях, які ми підготували й передали уряду та народним депутатам. Зокрема, ми пропонуємо скоротити терміни громадського обговорення, або взагалі не проводити його у період дії правового режиму воєнного стану. Щонайменше це буде корелюватися із забороною будь-яких зібрань. З іншого боку, сесія є цілком правомочною приймати рішення про співпрацю громад, тож громадські обговорення є буквально зайвою ланкою. Депутати ж, приміром, приймають без жодних громадських обговорень бюджет. Невже питання спільного фінансування інклюзивно-ресурсного центру, у якому йдеться, не про мільйони, а про десятки тисяч гривень, є важливішим? У такому підході немає логіки. Мало того, проведення громадських обговорень у цьому випадку перетворюються на формальність і лише затягує час. Бо тут особливо нічого обговорювати… Принагідно зауважу, що коли йдеться про делегування повноважень, жодні сесії проводити непотрібно, достатньо лише спільної угоди між головами громад. Саме тому близько 85% всіх договорів співробітництва укладено саме за цим напрямком. Бачите, представники громад часто самі не до кінця знають всі тонкощі процесу.

Що ще треба змінити у законі про міжмуніципальне співробітництво, крім скасування норми про проведення громадських обговорень?

Сергій Яцковський: На наш погляд, треба додати до закону повноваження військових адміністрацій населених пунктів, тому що зараз там про них ні слова. Між тим, громади, у яких створені такі військові адміністрації, теж мають право співпрацювати одна з одною чи з іншими громадами: і у напрямку позашкілля, і у напрямку інклюзії. Також ми вважаємо, що треба підкоригувати момент, пов’язаний з ініціюванням співробітництва. Тут не потрібні засідання виконкому, сесії місцевих рад, розпорядження голови тощо. Місцева рада має один раз затвердити порядок ініціювання співробітництва, вказати, наприклад, що пропозиції готуються за поданням сільського, селищного чи міського голови, і все. Крапка. Тобто це буде звичайний лист, а не рішення виконкому  чи розпорядження  голови, наприклад. Загалом спрощення формальностей та впровадження типових договорів дозволить громадам швидше реагувати на нагальні потреби, швидше координувати дії та мобілізувати ресурси без зайвої бюрократії.

Чи варто зараз громадам, у яких утворені військові адміністрації, укладати договори про співробітництво? Зважаючи на те, що про військові адміністрації у Законі про співробітництво немає ані слова, це виглядає дещо ризикованим кроком, чи не так?

Андрій Мацокін: На нашу думку, реалізація такого співробітництва неможлива лише  у разі реалізації спільного проекту. Кажучи спільний проєкт, я маю на увазі суто форму співробітництва, суто процедуру. Згідно чинних норм, ініціатором співробітництва громад можуть виступати сільський, селищний чи міський голова, депутати відповідної ради та члени територіальної громади. Ініціатор співробітництва забезпечує підготовку пропозиції. Згодом ініціативу має обговорити і схвалити місцева рада. Добре якщо начальником військової адміністрації призначений сільський чи селищний голова, і при цьому функціонують і рада, і виконком. Але у разі утворення військової адміністрації населеного пункту Верховна Рада за поданням президента може ухвалити рішення, на підставі якого у період дії воєнного стану начальник військової адміністрації, окрім своїх основних повноважень, може також виконувати повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного чи міського голови. З моменту ухвалення відповідної постанови місцева рада як представницький орган припиняє ухвалювати рішення – ці функції переходять до начальника військової адміністрації (а також – функції виконавчого комітету та сільського, селищного, міського голови). Тож, у разі якщо ініціатива співпраці виходить від начальника військової адміністрації населеного пункту, вся унормована Законом процедура підготовки співробітництва нівелюється, бо такий начальник буде приймати всі рішення одноосібно. З іншого боку, партнером зі співробітництва може виявитися територіальна громада, у якій буде така ж сама ситуація. Начальнику військової адміністрації населеного пункту, до якого прийшла ініціатива про співпрацю, додається невизначеність з проведенням громадського обговорення в умовах воєнного стану. Як тут односібно узяти всю відповідальність за організацію співробітництва на себе? В усіх випадках начальник військової адміністрації діє від імені та в інтересах територіальної громади як уповноважена особа. Але з точки зору Закону про співробітництво процедура буде не дотримана, крім того, можна говорити про конфлікт інтересів. Таких неузгоджених моментів у Законі дуже багато, і їх треба якнайшвидше скоригувати.

Як DECIDE сприяє співробітництву громад

17 липня у Верховній Раді України народні депутати зареєстрували Проект Закону №11412 про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку співробітництва територіальних громад. На що нам сподіватися?

Сергій Яцковський: Ми не раз зверталися з цим питанням до народних депутатів, у тому числі до депутатів профільного комітету. І не тільки ми. Наприклад, до них звертався і Офіс Конгресу місцевих та регіональних влад, який нещодавно провів кілька обговорень майбутніх змін до закону. Хочу нагадати, що у Верховній Раді створено підкомітет з питань співробітництва територіальних громад та регіонів, який очолює Олександр Аліксійчук. Саме цей комітет і взяв на себе зобов’язання підготувати фінальну версію законопроекту. Звісно, нам би хотілося, щоб цей законопроєкт якнайшвидше перетворився на повноцінний закон, бо зміни, передбачені ним, були на часі ще чотири роки тому. І, за моїм відчуттям, законопроєкт цілком можуть прийняти ще цього року. Шанси є.

Як громади співпрацюють одна з одною у Євросоюзі?

Андрій Мацокін: Я думаю, тут варто сказати, про те, що Євросоюз активно заохочує до такої співпраці, фінансуючи спільні міжмуніципальні проєкти. Українські громади також беруть у цьому участь, наприклад, у форматі транскордонного співробітництва. Так що для нас це вже не нова форма співпраці. Певну частину на реалізацію того чи іншого проєкту виділяють самі громади, а більшу частину фінансує ЄС. Але на практиці буває по-різному, зокрема мешканці можуть не підтримати позицію муніципалітету щодо здійснення співпраці і навпаки. Зрештою, це і є демократія: не хочете – не співпрацюйте, але якщо надумаєтеся, отримаєте цілу низку переваг. До речі, у квітні Верховною Радою було ухвалено Закон «Про міжнародне територіальне співробітництво України». Цей Закон визначає правові, економічні та організаційні засади міжнародного територіального співробітництва, зокрема, між  регіонами і територіями.

Як Швейцарсько-український проєкт DECIDE сприяє поширенню співробітництва громад?

Сергій Яцковський: На наше глибоке переконання, залучення міжнародної допомоги, грантів та державних субвенцій є критично важливим для підтримки спільних проектів громад. Законодавство має передбачати спрощені механізми фінансування таких проектів, що дозволить ефективніше використовувати доступні ресурси… Минулого року DECIDE проводив конкурс, у якому перемогли 21 спільний проєкт 54 громад з кількох областей України. Ми надавали цим громадам методичну, юридичну, технічну, методологічну допомогу, розробляли для них певні документи, аж до листів сільського голови і типових зразків рішень сесії, куди треба було тільки вписати назву сільської ради. При цьому проєкт DECIDE виділяв під ці договори певні кошти, в середньому близько 120 тис. грн на один договір. Деякі громади додавали ще стільки ж. Для нас це було дуже важливо, адже якщо громада вкладає власні кошти, значить, вона зацікавлена у продовженні діяльності предмету договору  співробітництва. У результаті ми не тільки показали, що укладання договорів можливо, ми ще й довели ефективність  такої співпраці.