Співпраця громад Львівщини, які нещодавно створили місцеву асоціацію «Львівська агломерація», має шанс стати прикладом того, як міжмуніципальне співробітництво змінює на краще цілий субрегіон. Але для цього асоціації доведеться багато попрацювати, та ще й під пильним поглядом громадянського суспільства, жителів громад, а також колег, котрі досі сумніваються у ефективності і вчасності такого партнерства. Про перші кроки, плани та сподівання учасників новоствореної асоціації ОМС «Львівська агломерація» ми поговорили з її виконавчим директором Романом Кізимою.
Як створювалася «Львівська агломерація»
У 2021 році розпочалися обговорення перспектив створення агломерації з залученням фахівців Львівської ОВА, голів громад, представників державних інституцій, Ради Європи, експертів. У жовтні 2022 року начальник Львівської ОВА Максим Козицький видав розпорядження про початок розроблення Стратегії розвитку Львівської агломерації на період до 2027 року. При ОВА був створений керівний комітет, до складу якого увійшли голови 18 громад Львівщини. Центр експертизи доброго врядування Ради Європи та його Програма «Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні» надали підтримку у створенні стратегії, згідно зі своєю методологією зі стратегічного муніципального планування (Strategic Municipal Planning), залучивши також представників Фонду розвитку місцевої демократії ім. Єжи Регульського (Польща). Розроблення стратегії відбувалось за активної участі мешканців та мешканок громад агломерації - були проведені десятки зустрічей з представниками громадськості, наукового середовища, бізнесу, виїзні зустрічі в громадах. А вже за рік, у листопаді 2023 року, Стратегія розвитку Львівської агломерації була схвалена. Пізніше, 29 квітня 2024 року, голови 10 громад, включаючи Львівську і 9 сусідніх (Бібрська, Великолюбінська, Городоцька, Давидівська, Жовківська, Жовтанецька, Куликівська, Новояричівська, Пустомитівська), підписали меморандум про створення місцевої асоціації органів місцевого самоврядування «Львівська агломерація». А у червні 2024 року асоціація була офіційно зареєстрована.
Головою асоціації обрали міського голову Львова Андрія Садового. Співголовами будуть почергово очільники всіх громад. Їх обиратимуть почергово, за назвою громади в алфавітному порядку. Відтак, зараз співголовою терміном на півроку став міський голова Бібрки Роман Гринус. За таким принципом затверджували і персональний склад Ревізійної комісії, куди зараз увійшли керівники Великолюбінської, Городоцької, Давидівської, Жовківської та Жовтанецької громад. Виконавчим директором асоціації обрали Романа Кізиму.
Заключне засідання керівного комітету з розроблення стратегії Львівської агломерації, на якому був схвалений проєкт Стратегії розвитку Львівської агломерації
Пане Романе, чому виникла ідея розпочати співпрацю саме у форматі агломерації через створення місцевої асоціації органів місцевого самоврядування?
Почну з того, що реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади на принципах децентралізації, перші етапи якої завершилися у 2020 році, це об’єктивно найуспішніша реформа в Україні. Таке переформатування політичного регіонального ландшафту було корисним і для місцевої влади, і для жителів України.
В ході децентралізації вдалося стати на правильну форму врядування в країні: громада як базова ланка регіональної політики - район - область - державний рівень. Але, на нашу думку, в країні досі бракує саме горизонтальної співпраці, співпраці між самим громадами.
По суті, маємо єдиний нормативний акт, який регулює міжмуніципальну співпрацю, - це закон про співробітництво територіальних громад, чинний з 2014 року. Про його ефективність можна сперечатися, наводити успішні і не дуже кейси, але фактом є те, що Львів - сьогодні єдине серед великих міст в Україні, яке має договір про співпрацю з сусідньою громадою, інші таких угод не мають. Отже, можна припустити, що закон про співробітництво працює не так, як передбачалося принаймні для великих міст і громад навколо них.
Тому, очевидно, в Україні варто спробувати вибудувати інші форми горизонтальної співпраці між громадами на умовах рівноправності та взаємоповаги, і агломераційна модель, яку ми впровадили у Львові, - одна з можливих.
Чому асоціація? Бо поки що українське законодавство дозволяє формалізувати агломерації лише у формі асоціації органів місцевого самоврядування без надання їй особливих повноважень. Крім того, ми вивчали міжнародний досвід, так от, у Європі більшість метрополійних агломераційних територій працюють у формі такої м'якої міжмуніципальної співпраці, як асоціація муніципалітетів чи комун. Тому ми велосипед не винаходили, а просто виходили з реалій чинного нормативного поля і доцільності.
Виконавчий директор асоціації ОМС «Львівська агломерація» Роман Кізима
У чому ж конкретно позитиви агломерації, на відміну від «традиційного» співробітництва?
Безумовно, громади можуть реалізовувати спільні проєкти через закон про співробітництво. Для багатьох громад - це зручний механізм. Але, повторюсь, як показує практика, для великих міст і навколишніх громад він за 10 років не став ефективним. І декілька років тому ми й поставили питання – чому? На це наші партнери з Ради Європи тоді слушно зауважили, що навколишнім громадам для спільного розвитку бракує комунікації зі Львовом. Тому й виникла ідея про асоціацію як платформу для комунікацій у форматі рівний з рівним, коли громади збираються і обговорюють спільні проблеми, разом шукають рішення і можливості, де немає начальників і підлеглих, де розмір громади це не про перевагу, а про більшу відповідальність. Ми створили асоціацію, яка не має повноважень втручатися в поточну діяльність громад, але разом з тим є статутні документи, які зобов'язують усіх раз на квартал зібратися і поговорити про корисні речі. З'явився певний механізм обговорення суперечливих моментів, точок дотику, яких дуже багато, особливо на початковому етапі співпраці.
Але комунікація, рівноправність і побудова довіри – ще не усі плюси. Ми розглядаємо нашу агломерацію, як дієвий механізм залучення ресурсів, міжнародної допомоги. Зараз через війну, через те, що багато коштів витрачається на воєнні цілі, місцеві бюджети не мають достатньо власних ресурсів, щоб робити усе необхідне для громади. І тому залучення грантових коштів, іншої технічної допомоги - це вкрай важливо. Кожна громада за це бореться. Але поодинці чи навіть у невеликих об’єднаннях вдається далеко не усім. Маючи юридичну особу таку як асоціація органів самоврядування, що включає багато громад, які займають велику територію, наша вага в спілкуванні з міжнародними донорами зростає в рази, так само як і наша спроможність залучати кошти і реалізовувати проєкти. Один з перших таких проєктів, який ми розпочинаємо, - грантовий проєкт “Зміцнення демократичного врядування Львівської агломерації” за підтримки Ради Європи, що має на меті покращити врядування в агломерації та сприяти встановленню прозорих та демократичних зв'язків між громадами-членами асоціації. В межах проєкту запланована низка спільних культурно-освітніх та соціальних заходів громад.
Крім того, агломерація - це ще й перехід в певну вищу лігу. Створивши агломерацію, метрополійну територію, ми маємо мільйонне населення, понад 3000 квадратних кілометрів площі, великий потенціал у різних сферах - культурній, туристичній, науковій тощо. Ми вже переходимо в лігу Великого Парижу, Лондона, Відня, Монреаля, Торонто. Це додатковий потужний майданчик для міжнародної комунікації, партнерства, можливість заявити про себе на світовій арені. І цього рівня не потрібно лякатися, цього треба прагнути. Ми, наші люди, громади, країна вже довели, що можемо і маємо бути у вищій лізі розвинених країн, де панує демократія, взаємоповага і співпраця.
Довідка про Львівську агломерацію (зі Стратегії)
Львівська агломерація – центральна частина Львівського регіону, розташованого на заході України, у безпосередній близькості до кордону з ЄС. Вона включає 18 територіальних громад, в тому числі 5 міських, 5 селищних та 8 сільських. Загальна кількість населених пунктів – 351, з них 7 міст, 9 селищ, 335 сіл. Центром агломерації є місто Львів (населення 717 тис. осіб, загалом по Львівській громаді – 777 тис.) – найбільше місто на заході України і сьоме за чисельністю серед міст України (включаючи тимчасово окупований Донецьк).
Загальна площа Львівської агломерації становить 3 596,8 кв.км. Загальна чисельність населення громад агломерації станом на 1.01.2022 року – 1,05 млн осіб, в т. ч. міського – 79%, сільського – 21%.
Займаючи лише 16,5% площі території області, Львівська агломерація зосереджує в собі близько 42% її населення. Щільність населення агломерації – 292 осіб/кв.км, що у 2,5 рази вище, ніж показник по Львівській області.
Звучить потужно. Але частина громад, які за планом можуть увійти до агломерації, усе ще вагаються і не поспішають вступати до асоціації. На вашу думку, чому?
У стратегії розвитку Львівської агломерації ми відштовхувалися від суто формальних показників - 30-кілометрової зони навколо Львова, годинної доступності тощо. Виходячи з цього, ми дійсно планували, що громад в агломерації може бути від 15 до 20. Зараз в асоціації 10 громад, серед яких усі 5 міських, які є на цій території. Деякі сільські громади усе ще вагаються, спостерігають, придивляються. Але вірю, що їхнє позитивне рішення - це лише питання часу.
Зараз у громад, які досі не в асоціації, є певні непорозуміння, часто це політичні, особистісні фактори. Навіть на місцевому, регіональному рівні політика відіграє свою роль. Процесами в громаді керують конкретні люди, отже завжди є людський фактор. Комусь треба менше часу, щоб зрозуміти, що бути в агломерації набагато вигідніше, ніж самотужки, і що потрібно відкинути усе зайве і просто скористатися можливостями. А комусь для цього потрібно більше часу, більше переконливих аргументів.
Крім того, три роки тому, коли ми починали, дехто сприймав слово «агломерація» мало не лайливим, тому що ще були свіжими переживання після процесу об'єднання громад. Для багатьох він був болючим. Тоді були розмови про поглинання більшими громадами менших, про те, що багатші громади будуть багатіти, а бідніші біднішати, бо не зможуть відстоювати свої інтереси в об’єднанні. Серед очільників громад, які зараз увійшли до асоціації, на початках теж не було одностайності. Навіть у Львові не усі розуміли доцільності, бо Львів - велика самодостатня громада. До складу громади після об’єднання увійшли 20 населених пунктів, які теж потрібно було “підтягувати”, розвивати. Ми мали чим зайнятися і без агломерації, нащо нам витрачати час, ресурси, досвід на інші громад, - думали деякі львів’яни.
Зараз у Львові і більшості громад такого вже немає, але залишились громади, де ця невпевненість досі жевріє. Саме тому ми маємо максимально ефективно працювати, показати результат, щоб ні у кого не залишалося сумнівів у вигодах сумісної роботи для подолання спільних викликів, наголошу, без втручання у справи кожної конкретної громади.
Під час підписання спільного Меморандуму про співпрацю та створення асоціації «Львівська агломерація»
Ви якось заохочуєте інші громади все ж долучитися до асоціації?
У нас немає планів когось наполегливо переконувати. Більша кількість громад - не ціль. Ми говоримо не про кількість, а про якість співпраці, про можливість залучення ресурсів.
Зараз до асоціації входять декілька сотень населених пунктів. Роботи і потенційних проєктів дуже багато.
Але при цьому ми маємо можливості і завжди відкриті для долучення інших громад до асоціації, ми нікого не ігноруємо і не викреслюємо.
І все ж, які запобіжники закладені в асоціації, щоб більші громади не домінували над меншими?
Тут є низка новацій з нашого боку. По-перше, згаданий принцип співголовування. По-друге, механізм прийняття рішення. Тут ми орієнтувались теж на практику Євросоюзу. Щоб рішення набуло чинності, його має підтримати більшість громад, але одночасно ці громади мають представляти більшість населення агломерації. В результаті Львів та сусідні громади мають порозумітись, щоб щось вирішити. Ну і звичайно робота комітетів, де мають напрацьовуватись фахові рішення представниками всіх громад.
Установчі збори асоціації
Питання агломерацій не на часі, бо війна. Таке іноді можна почути на рівні і місцевої, і центральної влади. Ви думаєте інакше. Поясніть.
Агломерація – це про стратегічний підхід. І якраз війна вчить нас мислити стратегічно. Ми маємо бути готовими до того, що буде після перемоги, після того, як ми станемо членами Європейського Союзу. Від нашої готовності залежатиме, як ми використаємо нові можливості. Тоді ми не матимемо часу робити те, що могли б робити зараз – розробляти стратегії, писати проєкти. Час – ще більш цінний ресурс, ніж гроші. Тому говорити «не на часі», це означає цей час втрачати. На війну звикли списувати багато чого, в тому числі небажання робити зміни хоча б там, де це можливо. Зараз точно можна порушувати і розв’язувати питання агломерації, навіть якщо деякі можливості для цього поки дійсно не відкриті. Але коли вони з’являться, маємо бути готовими. І в цьому полягає зокрема місія Львівської агломерації - напрацювати зараз модель, яка на етапі відновлення може бути реалізована іншими українськими агломераціями.
Вигода співпраці в рамках агломерації для лідерів громад, здається, є очевидною. А що для жителів? Як вони сприйняли ідею, що отримають від створення агломерації і чи будуть залучені до прийняття рішень?
У свої діяльності ми використовуємо підхід Європейського Союзу, де немає кордонів для людей і для послуг. Так і має бути для громад Львівської агломерації – незалежно, в якій громаді агломерації живе людина, послуги мають бути максимально зручними, якісними і доступними - транспорт, дороги, житлово-комунальне господарство, екологія, туризм, культура, медицина, освіта, все інше. Ніхто не повинен почуватися чужинцем у сусідньому місті чи селі, чим би вони не займались – працювали, відпочивали, навчалися, лікувалися…
І приємно, що у громадах зрозуміли і підтримали цю ідею. Соціологічні дослідження, які проводились в громадах агломерації за підтримки Ради Європи у 2021 і у 2023 роках, показали, що майже 90% людей підтримують розвиток агломераційної співпраці. Впевнений, керівництво громад орієнтується на думку людей, отже, як я вже говорив, розширення нашої асоціації – питання часу.
Звичайно, люди в громадах очікують, що ми інформуватимемо їх про нашу діяльність, її результати, а також залучатимемо до обговорення проєктів, питатимемо їхньої думки і надалі. І я вважаю це правильним, бо громадські обговорення, громадський контроль, дослідження громадської думки є обов’язковими елементами прозорості і підзвітності. А без цього не побудуєш довіри, якої ми прагнемо.
Чим асоціація займається саме зараз?
Ми лише почали наше агломераційне життя. Зараз формуємо невелику виконавчу структуру. За підтримки Ради Європи ми вже залучені до м'яких проєктів Interreg Europe в частині обміну досвідом. І нам потрібно починати саме з цього, щоб підвищити свою інституційну спроможність, а вже потім братися за реалізацію твердих інфраструктурних проєктів.
До реалізації проєктів ми теж вирішили підходити стратегічно, тому зараз шукаємо можливості і ресурси для створення майстер-планів для наших громад – це стратегії розвитку окремих напрямків: водопостачання, каналізації, міжміського громадського транспорту, розбудови автошляхів, залізниці тощо.
Створення цих проєктів стратегій не передбачає дуже великих фінансових вкладень, але це спонукає вивчати міжнародний досвід, напрацьовувати методологію. Маючи такі стратегічні документи, ми значно підвищуємо наші шанси на залучення зовнішніх ресурсів вже на тверді проєкти.
Ми зараз працюємо над створенням тематичних профільних комітетів асоціації, які будуть на рівні заступників і заступниць голів громад напрацьовувати потенційні майбутні проєкти у різних секторах, під які потім можна буде залучати фінансування, в тому числі грантове.
Програма Ради Європи «Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні» підтримувала процес створення Львівської агломерації на усіх етапах
Слухаючи про ваші плани і сподівання, здається що вам і не потрібен окремий закон про агломерації, про який вже років 10 говорять на центральному рівні…
І так, і ні. Враховуючи реалії війни, історію намагань створити окремий закон, а також часто неоднозначне ставлення громад до центральної влади, я думаю, що додаткове нормативне регулювання агломерації зараз не потрібне. Об'єднання громад, особливо навколо великих міст, яке відбувалося на останньому етапі імперативно, оголило багато страхів. Тому поки громадам спокійніше співпрацювати на платформі громадської організації без значних повноважень, більше комунікувати, спільно шукати ресурси, аніж заходити в якісь зарегульовані об’єднання.
А от передбачивши у законодавстві фінансові стимули для розвитку агломерацій, держава зробила б собі велику послугу. Не секрет, що економіка України і багатьох інших країн здебільшого формується у великих містах і навколо них. Тому допомога цим територіям стати ще кращими, повернеться сторицею для держави і для людей.
Якими могли б бути ці стимули?
Серед таких механізмів може бути додатковий процент ПДФО, як це є, наприклад, в Польщі, в Катовіце. Там на місці залишається 5% додаткового ПДФО. Ці гроші йдуть на реалізацію спільного проєкту – створення транспортної системи, зокрема, залізничного сполучення.
Ще одним методом може бути залишення реверсної дотації в місцевих бюджетах громад агломерації. Зараз через війну у Львова не вилучають реверсну дотацію. Але в мирний час, після перемоги, ми і сусідні громади знову повертатимемо мільярди в державний бюджет. А вони могли б залишатися в агломерації і працювати на її розвиток.
Податкові надходження не обов'язково забирати з державного бюджету, можна робити перерозподіл. Але це тема окремої дискусії, результати якої мають вилитися в закон, котрий би стосувався виключно механізмів стимулювання створення агломерацій, підтримки їхнього розвитку.
Питання грошей взагалі дуже чутливе. Як асоціація планує налагодити роботу з фінансування спільних проєктів в рамках агломерації?
Для реалізації спільних проєктів буде використовуватися звичний для громад механізм співфінансування. Це може бути співфінансування проєкту з бюджетів громад, або з залученням державних коштів чи коштів міжнародних партнерів. По суті, це той самий підхід, який використовується при співробітництві громад. Але можуть бути й інші. Завдання самої асоціації - бути фасилітатором, майданчиком для переговорів, надавати експертну підтримку. Ми будемо шукати, експериментувати, впроваджувати. Ми відчуваємо себе піонерами, маємо відчуття драйву і хочемо цим скористатися. Але остаточні рішення ухвалюватимуть самі громади. Повторюсь, ми не маємо повноважень і бажання втручатися у фінансову діяльність громад.
Для нас головне, щоб усі в асоціації якісно комунікували, проявляли ініціативу, генерували ідеї, ставили запитання, коли вони виникають, щоб не було відчуття нерівності, домінування, інших непорозумінь.
До речі, якщо говорити про державну підтримку, то вона може бути в форматі співфінансування з державного бюджету спільних проєктів громад. Це теж було б гарним стимулом для розширення співпраці, а якщо говорити про великі інфраструктурні проєкти, то без такого співфінансування навіть спільними зусиллями громад їх не завжди можливо реалізувати.
Зараз ми відчуваємо великий потенціал, хочемо стати прикладом для інших громад, але при цьому розуміємо і велику відповідальність, бо перші хоч і можуть помилятися в деталях, але не мають право на провал в цілому. Успіх нашої агломерації стане успіхом для всієї країни. Для цього ми готові наполегливо працювати і сподіваємося, що й надалі матимемо державну і міжнародну підтримку.
