Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеві ради, виконавчі комітети сільських, селищних, міських, районних у місті (у разі її створення) рад приймають акти у формі рішень. Сільські, селищні, міські голови, голови районних у місті, районних, обласних рад видають розпорядження. Ці акти формують відповідне правове поле локальної дії, що обмежується територією відповідної територіальної громади, району, області. Акти нормативного характеру приймаються, як правило, на виконання актів законодавства, яке часто змінюється і вимагає приведення у відповідність, нормативного регулювання правовідносин, встановлених актами органів місцевого самоврядування.

Тому перед органами місцевого самоврядування часто постає питання, чи вправі вони скасовувати прийняті ними ж правові акти?

Експерти Проєкт USAID «ГОВЕРЛА» надали з цього приводу роз’яснення.

---

У статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування зазначено, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Частиною другою статті 19 Конституції України закріплено обов’язок органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Також частиною першою статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно з пунктом 15) частини першої статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (далі - Закон “Про МСУ”) визначається, що виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад є вирішення питань скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають:

• Конституції чи законам України,
• іншим актам законодавства,
• рішенням відповідної ради, прийнятим в межах її повноважень.

Довідково: Змінювати або скасовувати акти підпорядкованих відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб - одне з повноважень виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради (пункт 3 частини другої статті 52 Закону “Про МСУ”).

Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частини дев’ята, десята статті 59 Закону “Про МСУ”).

Довідково: Частиною четвертою статті 59 ЗУ “Про МСУ” визначено, що рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Конституційний Суд України у рішенні від 16.04.2009 р. № 7-рп/2009 у справі №1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини тринадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування, (далі - Рішення КСУ) дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

В абзаці третьому пункту 3) вказаного Рішення КСУ зазначено, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу та самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією і законами.

У абзаці першому пункту 4) цього ж Рішення КСУ визначено, що органи місцевого самоврядування приймають нормативні (які встановлюють, змінюють чи припиняють дію норм права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово) та ненормативні акти (передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію).

У вказаному Рішенні КСУ також зазначено, що зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону “Про МСУ” прослідковується, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ними правовий акт (у т. ч. з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

Тобто, Конституційний Суд України констатував право органу місцевого самоврядування з власної ініціативи чи з ініціативи інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт. Водночас, він прийшов до висновку, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, оскільки породжує у громадян впевненість у тому, що їхнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього іншого рішення. Відповідно ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Довідково: Згідно із статтею 151^-2 Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов’язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Зазначена позиція КСУ була підтримана й позицією Верховного Суду, що полягає в тому, що органи місцевого самоврядування в цілому наділені правом скасовувати свої раніше прийняті акти індивідуального характеру в односторонньому порядку, крім випадку коли такі рішення були виконані. Такого висновку дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду в постанові №910/15058/18 від 14.01.2020 р. при дослідженні питання щодо правової можливості скасування органами місцевого самоврядування своїх рішень.

Велика Палата Верховного Суду теж фактично підтвердила правовий висновок (постанови від 20.09.2018 р. у справі №521/17710/15-а, від 22.01.2019 р. у справі №371/957/16-а, від 13.03.2019 р. у справі №542/1197/15-а), зроблений з цього питання Конституційними Судом України.

З цього приводу також варто звернути увагу на позицію Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, яка зафіксована у постанові від 24.07.2019 р. №182/2428/16-а щодо визнання незаконним скасування сільською радою власного акту щодо погодження проекту внесення змін до генерального плану.

Зокрема, Верховний Суд звернув увагу на те, що ненормативні (індивідуальні) правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані або змінені органами місцевого самоврядування після їх виконання; мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб’єкта права, якому надаються відповідні права або на якого покладаються відповідні обов’язки. І об’єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб’єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи.

Водночас, визначальною особливістю нормативного акту є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб’єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто, об’єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб’єктами, що беруть на себе права чи обов’язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб’єктивного права або охоронюваного законом інтересу

Таким чином, проаналізувавши відповідні положення Конституції України та актів законодавства, рішення Конституційного Суду України можна дійти до висновку, що органи місцевого самоврядування мають визначене законом право скасовувати прийняті ними рішення, у т. ч. з підстав їх невідповідності Конституції України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим в межах її повноважень.

Важливо! Проте органи місцевого самоврядування повинні враховувати, що вони не можуть скасовувати прийняті ними раніше рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а отже - вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.