Експерти консультативної робочої групи з питань місцевих бюджетів в умовах воєнного стану, створеної за ініціативи Мінрегіону, надали відповідь на запитання читачів порталу «Децентралізація»:  «Як відділу освіти передати продукти харчування (які вони мають на залишку, і щоб ці продукти не вийшли з терміну придатності) на «продуктові набори» для ВПО та до територіальної оборони».

За словами експертів, прийнятих Урядом або міністерствами (відомствами) уніфікованих розпорядчих документів у частині організації забезпечення продуктами харчування внутрішньо переміщеним особам (ВПО) та добровольчі формування територіальних громад (ДФТГ) нині не існує. Втім, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» надає органам місцевого самоврядування широкі повноваження щодо використання власних коштів місцевого бюджету та іншого майна, у т. ч. продуктів харчування, комунальної власності. А ч.7 ст.22 Бюджетного кодексу України (БКУ) надано право відповідним учасникам бюджетного процесу забезпечувати нормативно-правове визначення механізму використання бюджетних коштів для здійснення відповідних заходів.

Для організації процесу передачі продуктів харчування, формування «продуктових наборів» для ВПО і територіальної оборони слід розуміти, що вирішення цього питання потребує ресурсів (матеріальних, фінансових), окремих підходів і прийнятих рішень щодо формування продуктових наборів для ВПО і добровольчих формувань територіальної оборони, оскільки правові підстави для їх забезпечення є різними.

 

Щодо передачі продуктів харчування для формування «продуктових наборів» для ВПО

Рішенням виконавчого комітету слід затвердити порядок забезпечення та організації харчуванням ВПО (далі - Порядок), посилаючись на положення:

• Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 34, 38, 52, ч. 6 статті 59),
• Закону України «Про правовий режим воєнного стану» (статті 8, 15),
• Закону «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»,
• Бюджетного кодексу України,
• Постанову Кабінету Міністрів України від 11 березня 2022 р. № 252,
• Указу Президента від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».

Метою Порядку може бути:

• забезпечення безоплатним харчуванням ВПО під час воєнного стану у вигляді продуктових наборів із дотриманням соціальних стандартів та забезпеченням відповідних соціальних гарантій;
• раціональне використання продуктів харчування і попередження їх псування у відповідних закладах.

Порядком, зокрема, можуть передбачатися наступні заходи і дії (управлінські рішення) для досягнення мети :

• затвердження переліку закладів освіти та інших установ, які мають залишки продуктів харчування, із яких можуть бути у подальшому сформовано «продуктові набори» (як додаток до рішення виконкому);
• визначення переліку харчових продуктів, які є у наявності (у залишках) в установах, для формування складу безкоштовного продуктового набору та їх вартості (шляхом проведення інвентаризації відповідних запасів), а також необхідності додаткової їх закупівлі;
• встановлення періодичності та термінів отримання «продуктового набору» ВПО (наприклад, щомісячно або одноразово);
• призначення відповідальних щодо:

- визначення складу продуктового набору, термінів придатності продуктів харчування, їх відповідності нормам безпечності та якості, встановлених чинним законодавством України;

- забезпечення санітарно-гігієнічного режиму;

(наприклад, розгляд цих питань і прийняття відповідних рішень приймати за результатами засідання спеціальної комісії)

• визначення кількості «продуктових наборів» з урахуванням кількості ВПО, що потребують їх отримання (на підставі інформації (обліку зареєстрованих ВПО)), та можливостей забезпечення ними у разі зміни кількості ВПО у наступних періодах;
• встановлення в межах повноважень ОМС відповідальних за процес збереження, забезпечення харчуванням ВПО тощо у законний спосіб (за практикою ТГ головним розпорядником бюджетних коштів у питаннях, пов’язаних із забезпеченням соціальних гарантій ВПО, є Управління/відділ соціального захисту населення;
• визначення та затвердження окремого порядку реалізації:

- процесу забезпечення продуктовими наборами, починаючи від збереження, передачі продуктів харчування від закладів освіти, комплектування їх у продуктові набори, видачі їх ВПО, обліку і складання звітності (управлінської, фінансової і бюджетної);

- механізму отримання згоди батьків щодо передачі продуктів харчування, у разі якщо продукти, з яких формувалися продуктові набори, були закуплені за їх рахунок.

З аналогічними за змістом порядком та організацією процесу на практиці щодо видачі продуктових наборів харчування можна ознайомитися на сайтах та ютубі:

• Дружківської міської військової адміністрації;
• Департаменту соціальної політики м. Чернівці «Продуктові набори для переселенців»

Порядок повинен вирішити низку питань (завдань) щодо:

• встановлення права використовувати залишки продуктів, які не використані установами освіти з причин воєнного стану і припинення (призупинення) діяльності;
• затвердження права змінювати цільове призначення придбаних запасів на харчування ВПО та їх використання;
• права передавати продукти харчування у разі, якщо їх придбання відбулося за рахунок батьківської плати;
• необхідності встановлення права передавати продукти та інші запаси з закладів освіти до установ соціального захисту для формування продуктових наборів і видачі продуктових наборів (із підтвердженням їх отримання);
• встановлення можливості використання деяких інших запасів з числа МШП (пакетів, миючих засобів, щіток, серветок тощо);
• врегулювання питання з оплатою: праці залучених до роботи працівників, які необхідні для здійснення інвентаризації запасів харчування і встановлення їх залишків, формування продуктових наборів, ведення їх обліку та звітності тощо;
• встановлення права забезпечення харчуванням ВПО за рахунок інших джерел, крім коштів місцевого бюджету, не заборонених законодавством;
• дотримання вимог НП(С)БОДС та інших НПА щодо організації бухгалтерського обліку та складання звітності.

Представлений перелік цілей, заходів з їх реалізації та проблем, які можуть бути вирішені, не є вичерпним. Він залежить від конкретної ситуації, що склалася у відповідній ТГ (зокрема, залишків продуктів харчування, кількості ВПО, фінансових можливостей ТГ тощо).

 

Щодо реалізації бюджетного процесу в частині передачі продуктів харчування і формування продуктових наборів для ВПО

Органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи, місцеві державні адміністрації, військово-цивільні адміністрації продовжують здійснювати бюджетні повноваження, а у разі утворення військових адміністрацій такі повноваження здійснюють військові адміністрації відповідно до статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Отже, бюджетний процес у період воєнного стану слід організовувати з урахуванням, у т. ч. положень статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» та змін бюджетного законодавства, прийнятих у зв’язку із введенням воєнного стану.

Видатки місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, пов'язані з реалізацією програм та заходів згідно із статтями 88 - 91 Кодексу.

Відповідно до статті 91 БКУ, в місцевих бюджетах можуть передбачатися бюджетні призначення на місцеві програми, пов'язані з виконанням власних повноважень, затверджених відповідними місцевими радами.

У період воєнного стану така місцева бюджетна програма може реалізовуватися за умови затвердження її виконавчим комітетом відповідної місцевої ради з дотриманням вимог статті 91 Бюджетного кодексу України і забезпеченням певних дій, передбачених бюджетним процесом іншими учасниками бюджетного процесу відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2022 р. № 252.

З метою здійснення видатків з місцевих бюджетів для підтримки внутрішньо переміщених та/або евакуйованих осіб у зв’язку із введенням воєнного стану в Україні наказом Мінфіну від 10.03.2022 № 95 доповнено Типову класифікацію видатків місцевих бюджетів такими позиціями:

• 3230 – видатки, пов’язані з наданням підтримки внутрішньо переміщеним та/або евакуйованим особам у зв’язку із введенням воєнного стану в Україні (1070);
• 8755 – допомога внутрішньо переміщеним та/або евакуйованим особам у зв’язку із введенням воєнного стану в Україні за рахунок коштів резервного фонду місцевого бюджету (1070).

До відома!

Прийнята постанова Кабміну від 01 березня 2022 р. № 175 «Тимчасовий порядок виділення та використання коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану»:  

Також відповідно до абзацу четвертого частини першої пункту 22 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України дозволено перевищення обсягу резервного фонду бюджету понад 1% обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету.

Висновок:

Виходячи із положень НПА, відділ освіти не має законних підстав щодо передачі продуктів харчування для формування «продуктових наборів» для ВПО в межах виконання освітньої програми, оскільки вирішення цього питання виходить за рамки його власних повноважень, у т. ч. бюджетних.

Вирішення цього питання потребує попередньо:

• нормативно-правового визначення і затвердження порядку організації процесу щодо передачі продуктів харчування /формуванню продуктових наборів та їх передачі ВПО (пропозиції щодо заходів, дій, управлінських рішень наведено у роз’ясненнях);
• здійснення відповідних заходів з боку відповідних органів щодо забезпечення бюджетного процесу з урахуванням вимог бюджетного законодавства у воєнний період в частині, зокрема:

• прийняття рішення щодо затвердження відповідної бюджетної програми, внесення змін до відповідного місцевого бюджету та здійснення всіх інших бюджетних процедур, що передбачені бюджетним законодавством.

Так, слід обов’язково, крім інших заходів по внесенню змін до місцевого бюджету, на суму вартості продуктів харчування, які будуть передані для формування продуктового набору іншому відповідальному виконавцю, зменшити планові показники, (бюджетні призначення, бюджетні асигнування), зобов’язання, касові та фактичні видатки за бюджетною програмою відділу освіти . У свою чергу, “новий” головний розпорядник бюджетних коштів (відповідальний виконавець) отримує бюджетні асигнування в результаті внесення відповідних змін до місцевого бюджету, продукти харчування і документи відділу освіти, які підтверджують їх кількість і вартість. У подальшому після формування і видачі продуктових наборів ВПО ним будуть обліковані зобов’язання, проведені касові і фактичні видатки (у натуральному вигляді). Про прийняті рішення, здійсненні заходи, отримані і витрачені продукти харчування/продуктові набори та їх відображення у відповідних документах учасників бюджетного процесу, слід повідомити орган Державної казначейської служби шляхом подачі відповідних документів з метою коригування показників по відповідних учасниках бюджетного процесу та їх звітності (фінансової, бюджетної) згідно із вимогами Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Мінфіну від 23.08.2012 р. № 938 (з змінами).

 

Щодо передачі продуктів харчування для формування «продуктових наборів» для територіальної оборони.

Відповідно до Закону «Про основи національного спротиву», добровольче формування територіальної громади (ДФТГ) - воєнізований підрозділ, сформований на добровільній основі з громадян України, які проживають у межах території відповідної територіальної громади, який призначений для участі у підготовці та виконанні завдань територіальної оборони в межах території відповідної територіальної громади.

Діяльність ДФТГ здійснюється під безпосереднім керівництвом і контролем командира військової частини Сил територіальної оборони Збройних Сил України за територіальним принципом.

Порядок утворення та діяльності ДФТГ визначається Положенням про добровольчі формування територіальних громад, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2021 р. N 1449 (далі - Положення про ДФТГ).

Облік громадян України, які уклали контракт добровольця територіальної оборони, ведеться територіальним центром комплектування та соціальної підтримки за територіальним принципом. Командир добровольчого формування веде іменний список добровольчого формування (п.22 Постанови № 1449). Зазначена норма є важливою з точки зору неможливості ОМС (відділом освіти) апріорі володіти інформацією щодо кількості членів ДФ ТГ для формування продуктових наборів.

Відповідно до статті 23 Закону «Про основи національного спротиву» фінансування та матеріально-технічне забезпечення національного спротиву здійснюються за рахунок і в межах коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, а також з інших не заборонених законодавством України джерел.

Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 14 Закону «Про основи національного спротиву» сільські, селищні, міські ради забезпечують у межах відповідних видатків місцевих бюджетів належне фінансування заходів національного спротиву місцевого значення та підготовки громадян України до національного спротиву.

Порядок організації, забезпечення та проведення підготовки добровольчих формувань територіальних громад до виконання завдань територіальної оборони, затверджений Постановою кабміну від 29 грудня 2021 р. № 1447 встановлює право здійснювати видатки з перевезення особового складу добровольчих формувань до місць проведення занять та у зворотному напрямку за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Втім, відповідно до п.3, 4, ст.8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такі, зокрема, заходи:

• використовувати потужності та трудові ресурси підприємств, установ і організацій усіх форм власності для потреб оборони, змінювати режим їхньої роботи, проводити інші зміни виробничої діяльності, а також умов праці відповідно до законодавства про працю;
• примусово відчужувати майно, що перебуває у приватній або комунальній власності, вилучати майно державних підприємств, державних господарських об’єднань для потреб держави в умовах правового режиму воєнного стану в установленому законом порядку та видавати про це відповідні документи встановленого зразка.

Відповідно до статті 91 БКУ, в місцевих бюджетах можуть передбачатися бюджетні призначення на місцеві програми, пов'язані з виконанням власних повноважень, затверджених відповідними місцевими радами, зокрема: для реалізації заходів та робіт з територіальної оборони та мобілізаційної підготовки місцевого значення.

У період воєнного стану така місцева бюджетна програма може реалізовуватися за умови затвердження її виконавчим комітетом відповідної місцевої ради з дотриманням вимог статті 91 Бюджетного кодексу України і забезпеченням певних дій, передбачених бюджетним процесом іншими учасниками бюджетного процесу відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2022 р. № 252.

Відповідальним виконавцем бюджетної програми та заходів відповідної місцевої програми у цьому випадку, відповідно до ч.4 ст.20, п.3 ч.2 ст.22 БКУ, може бути головний розпорядник бюджетних коштів (відповідний виконавчий орган сільської/селищної/міської ради або його структурний підрозділ, до повноважень якого віднесено організацію мобілізаційної роботи, цивільного захисту та територіальної оборони) та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який забезпечує виконання бюджетних програм у системі головного розпорядника.

Для реалізації вищезазначеного законодавства Бюджетний кодекс України було доповнено пунктом 22² (Розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення") і встановлено, що в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації та з метою відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності органи місцевого самоврядування або військові адміністрації можуть приймати рішення про:

1) перерахування коштів з місцевих бюджетів до державного бюджету; а також, як виняток з положень частини четвертої статті 103² і частини четвертої статті 103³ Кодексу та пункту 11 розділу "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2021 рік",

2) про спрямування залишків коштів за субвенціями з державного бюджету місцевим бюджетам, збережених на рахунках місцевих бюджетів станом на 1 січня 2022 року, на :

• заходи територіальної оборони;
• задоволення продовольчих потреб цивільного населення, евакуацію / вивезення / переміщення цивільного населення із місцевості, де ведуться бойові дії, та небезпечних територій у безпечні місця, зокрема на оплату транспортних послуг, пально-мастильних матеріалів, облаштування місць розміщення громадян, які у зв'язку з бойовими діями залишили місце проживання/перебування, оплату інших заходів, спрямованих на підтримку цивільного населення в умовах воєнного стану.

Зверніть увагу, що норми вищезазначеного законодавства передбачають можливість здійснення видатків з місцевого бюджету на заходи і програми з підтримки Збройних Сил України та підрозділів територіальної оборони.

Однак конкретики щодо джерел здійснення видатків (з державного або місцевих бюджетів) щодо реалізації цих заходів законодавством не визначено.

На виконання положень законодавства Міністерство фінансів України наказом від 20.09.2017 N 793 "Про затвердження складових Програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету" затвердило Типову програмну класифікацію видатків та кредитування місцевого бюджету. Для відображення видатків на реалізацію програм і заходів з організації та діяльності територіальної оборони Наказом передбачено код 8240 "Заходи та роботи з територіальної оборони".

Для розширення переліку видатків другої черги, за якими здійснюються платежі Казначейством за дорученням клієнтів, Кабінет Міністрів України 17 березня 2022 р. вніс зміни у підпункт 2 пункту 19 Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану (постанова КМУ від 17 березня 2022 р. N 308). Зокрема, цей пункт доповнено видатками на здійснення заходів і програм з підтримки Збройних Сил України та підрозділів територіальної оборони.

Важливо! Законодавство не містить вимоги щодо здійснення державної реєстрації ДФТГ будь-яким чином. В зв’язку із цим ДФТГ не має статусу юридичної особи (або структурного підрозділу, філіалу (за вимогами ДКС для реєстрації у Єдиному реєстрі розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів), і як наслідок - не веде господарську діяльність, не може бути а ні розпорядником, а ні одержувачем бюджетних коштів.

Висновки:

Отже, відділ освіти не має правових підстав і визначених законодавством механізмів для передачі продуктів харчування / «продуктових наборів» ДФТГ в межах виконання освітньої бюджетної програми місцевого бюджету, оскільки їх передача / прийняття не відповідає бюджетному законодавству і виключає з боку відділу освіти можливість оформлення цієї передачі (господарської операції) у законний спосіб (зокрема, оформлення актів прийому/передачі із підписами відповідальних осіб) з причин відсутності у ДФТГ статусу юридичної особи і усіма наслідками, що з цього випливають.

Втім, стаття 91 БКУ в місцевих бюджетах передбачає можливість затверджувати бюджетні призначення на місцеві програми, пов'язані з виконанням власних повноважень, затверджених відповідними місцевими радами, зокрема: для реалізації заходів та робіт з територіальної оборони та мобілізаційної підготовки місцевого значення.

У цьому випадку відповідальним виконавцем заходів відповідної місцевої програми, відповідно до ч.4 ст.20, п.3 ч.2 ст.22 БКУ, може бути головний розпорядник бюджетних коштів - відповідний виконавчий орган сільської / селищної / міської ради або його структурний підрозділ, до повноважень якого віднесено організацію мобілізаційної роботи, цивільного захисту та територіальної оборони та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який забезпечує виконання бюджетних програм у системі головного розпорядника.

Підготували:

Олена Чечуліна, експерт (USAID DOBRE),

 Інна Святна, радник з питань муніципальних фінансів та управління  Регіонального офісу “ULEAD з Європою” у Вінницькій області,

Сергій Яцковський, національний експерт з питань місцевого самоврядування Швейцарсько-український проєкт DECIDE

Консультативна робоча група продовжує працювати і надавати роз’яснення.

Громади можуть і надалі надсилати свої запити, заповнивши форму за посиланням: https://forms.gle/YiJzf5NvU1LZKtVeA

Робоча група створена у березні 2022 року на базі кластеру з питань фінансів та бюджетування секторальної робочої групи «Децентралізація та регіональний розвиток».

До складу консультативної групи входять фахівці Центральних органів виконавчої влади, експерти з фінансових питань програм і проектів міжнародної технічної допомоги, які надають донорську підтримку в рамках реалізації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, а саме: SKL International, USAID «ГОВЕРЛА», «U-LEAD з Європою», DECIDE, «ООН Жінки», USAID DOBRE, ОЕСР.