Віце-прем'єр-міністр - Міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ Геннадій Зубко розповів про перебіг децентралізації та додаткові можливості для об’єднаних громад.

Автор: Дмитро Синяк 

 

У грудні виповнилося три роки відтоді, як Геннадій Зубко очолює Міністерство регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України. Йому є що розповісти: більшість експертів, у тому числі міжнародних, називають реформу децентралізації влади, яку впроваджує Мінрегіон, однією з найуспішніших в українському уряді. Геннадій Григорович охоче розповідає про все, що вдалося зробити і не приховує того, що не вдалося. Адже, на його переконання, зміни, які стосуються децентралізації влади, є незворотними. Відтак, усі проблеми рано чи пізно будуть вирішені.

Ми говорили у величезній приймальній Мінрегіону. За рік вона зовсім не змінилася: ті ж ікони Георгія Побідоносця та Всіх святих, – ті ж незвичні абстрактні картини донецького художника Романа Мініна. Одна з них називається «План втечі з Донецької області». Її митець подарував пану Геннадію 2012 року, за два роки до війни, і тепер вона видається пророчою. Ця картина наче додавала ваги словам міністра, нагадуючи, що буває, коли зволікати з найбільш нагальними реформами.

 

Чи передадуть громадам дороги та «дорожні гроші»?
 

Цьогоріч, згідно розпорядження Кабміну, автомобільні шляхи місцевого значення буде передано на баланс облдержадміністрацій. Чи виграють від цього об’єднані громади?

- Досі у разі негоди та якихось проблем з дорогами усі вказували на уряд і жалілися, чого не вистачає: грошей, техніки чи фаховості. Але за минулий рік місцеві бюджети отримали 192 млрд грн власних надходжень. Це – без урахування міжбюджетних трансфертів. Вперше за всю історію України обсяг місцевих бюджетів склав 50% від загальнодержавного бюджету. Отже, гроші органи місцевого самоврядування отримали. Тепер про повноваження. Наприклад, Мінрегіон зараз ставить перед місцевою владою завдання з формування єдиного освітнього простору. Насамперед ідеться про створення опорних шкіл, переформатування початкових шкіл та забезпечення їх шкільними автобусами. Важливі завдання – створення центрів безпеки та забезпечення доступності амбулаторної мережі. І тут виникає питання: скільки часу треба, щоб доїхати з точки А в точку Б? Стан доріг всюди різний. Деколи населені пункти, розташовані поруч, де-факто не мають транспортного сполучення.

Зі створенням Державного дорожнього фонду цей недолік можна буде виправити?

- Раніше, коли «Укравтодор» складав план ремонту доріг, дороги місцевого значення до нього не потрапляли. Усі зусилля «Укравтодор» докладав на магістральні траси. Однак, у листопаді 2016 року Верховна Рада прийняла закон про створення Державного дорожнього фонду України, до якого мають стікатися кошти акцизів на пальне, спеціальні мита і штрафи за такі порушення, як, наприклад, перевищення ліміту ваги. І з січня цього року Фонд, нарешті, запрацює, закумулювавши близько 44 млрд грн. З них 35% передбачено на дороги місцевого значення, 20% буде виділено на комунальні дороги. Раніше держава не мала права ремонтувати дороги, які проходять через населені пункти, а місцева влада не мала на це коштів. Тому подекуди вони не ремонтувалися більше двадцяти років.

Як буде тепер? Хто формуватиме план ремонтів цих доріг? Чи зможуть громади впливати на формування цього плану?

- Насамперед треба ремонтувати дороги, які фігурують у планах госпітальних округів та опорних шкіл. Якісні дороги мають поєднувати периферійні населені пункти з адміністративними центрами громад. І робитиме це вже не Укравтодор, а громади, які відповідатимуть за утримання та експлуатацію доріг.

Що буде з райавтодорами?

- Наразі вони перейдуть у підпорядкування обласних адміністрацій. Якщо говорити про техніку, то часто там немає, що передавати. Проте є люди, які знають, що треба ремонтувати і вміють це робити.

Часто громади мають проблему з дорогами районного, обласного та державного значення: ці дороги мають ремонтувати, власне, район, область та держава, проте вони часто не роблять цього. Як можна вирішити цю проблему?

- Нещодавно ця проблема гостро постала у Шумській громаді, одній з найбільших в Україні. Вона має гроші, але ремонтувати дороги не може. Цьогоріч це питання вирішено – громада візьме на баланс райавтодор – із відповідними коштами та зоною його відповідальності. Цей процес забере кілька місяців, але важливо, на обласному рівні він вже відбувається. Це приклад того, як можна домовлятися із обласною владою про співфінансування ремонту доріг.

Яку частину має сплатити громада від загальної вартості ремонту дороги?

- На мою думку, краще визначати це на конкурсній основі. Громади мають виставити на нього свої проекти. Вони зможуть конкурувати між собою як за вартістю квадратного метру відремонтованої дороги, так і за якістю.

Це стосується і співфінансування. За законодавством, громаді треба сплачувати не менше 10% від вартості ремонту, але цілком можливо, що та чи інша громада буде готова сплатити 15% чи 25%. І нехай обласна адміністрація обирає кращу пропозицію. Торік третина проектів (близько 3,5 тисяч), профінансованих з Державного фонду регіонального розвитку та через субвенцію на розвиток ОТГ, стосувалися ремонту комунальних доріг та їхнього освітлення. І це попри те, що немає пільг за оплату електроенергії, що використовується на освітлення доріг. Громади вже розуміють, що якісні освітлені дороги – питання безпеки людей.

Якщо місцева влада не довіряє райавтодору, або якщо райавтодор вже давно знищено, чи буде дозволено винаймати будь-яку іншу структуру для ремонту доріг?

- Так. Ніхто не вимагатиме від громад утримувати райавтодори, якщо ті не спроможні виконувати свої обов’язки. Уряду потрібні не автодори, а якісні дороги, які належним чином експлуатують, ремонтують та утримують. Для цього необхідна ринкова конкуренція. Припустимо, в області планують виділити на ремонт доріг 600 млн на рік. У такому випадку будь-яка спеціалізована організація може підготувати конкурентну пропозицію та виграти тендер. Їй ніхто не заважатиме розрахувати, яка техніка їй потрібна і взяти її у кредит аби придбати. Держава не має ані купувати, ані утримувати техніку для будівництва доріг. Техніка має належати приватним структурам.

 

Чи скасують райадміністрації?
 

Що буде цього року з районами, територію яких повністю охоплюють об’єднані громади? У них і надалі залишаться районні ради та районні адміністрації? Чим вони займатимуться?

- Так, у нас є проблема з дублюванням функцій, особливо у районах, територія яких покрита однією громадою. Таких наразі сім. Є райони, територія яких покрита кількома ОТГ. І таким чином функції виконкомів громад та райдержадміністрації дублюються. Аби розв’язати цю проблему, ми визначили перелік функцій та посад, які мають залишитися на районному рівні. Це, наприклад, управління соцзахисту, фінансове управління, управління економіки тощо. Райдержадміністрація є тим органом, який повинен координувати дії територіальних громад у тому числі й щодо дорожнього господарства. Якщо дорога ремонтується, то ремонт має бути виконаний комплексно, а не шматками: лише до межі тої чи іншої ОТГ. Бо вірогідність «шматкового» ремонту за існуючих умов є, на жаль, високою. До речі, і районна рада, і районна адміністрація у зможуть залучати інвестиції на ремонт місцевих доріг. РДА має повідомляти громади про державні програми – наприклад, з підтримки тваринництва та оновлення сільськогосподарської техніки. Зауважте, РДА не розподілятиме кошти, а лише координуватиме напрямки роботи громад. А дублювання функцій ми прибираємо постановою Кабміну.

Які функції райдержадміністрацій мають перебрати на себе об’єднані громади, щоб не вступати у конфлікт з РДА?

- Насамперед вони стосуються спорту, культури, освіти, первинної медицини, агропромислового розвитку тощо. Адже громади найкраще знають, які підприємства на їхній території потребують тої чи іншої державної допомоги. Координація цього питання із району лише посилює безлад. Деколи мені закидають, що я, мовляв, знищую культуру, сприяючи закриттю районних управлінь культури. Людей, які роблять подібні закиди, я хочу запитати: а чому культура не зникає, наприклад, у великих спроможних громадах? Місцеве самоврядування є скрізь, і розвитком культури воно управляє без проблем.

А що робити з районними радами: вони теж мають депутатський корпус і доволі великий апарат?

- У тих районах, територія яких повністю покрита об’єднаними громадами, райради усвідомлюють, що вони втратили повноваження. Ми хочемо запропонувати Верховній Раді здійснити укрупнення декількох районів. Це певним чином розв’яже проблему дублювання функцій, заощадить державні гроші та забезпечить чинним районним адміністраціям та радам навантаження.

Скасування районного рівня не передбачено адміністративно-територіальною реформою. Для цього потрібні зміни до Конституції, що є доволі проблематичним питанням. Натомість коригувати кількість районів рішеннями Верховної Ради можливо. На наступній сесії хочемо запропонувати парламенту наблизити межі районів до госпітальних округів. От, наприклад, зараз вирішується питання громади, утвореної на Одещині, із населених пунктів одразу трьох районів. Які районні управління того чи іншого району повинні мати відношення до цієї громади, а які ні?

Питання районів можна вирішити цього року?

- Його потрібно вирішити. Адже адміністративні витрати на район, у якому є кілька ОТГ, а також райрада и райадміністрація, часом перевищують витрати на розвиток інфраструктури у цих районах. Іншими словами, більшість коштів району з’їдається адміністративними витратами. Так не може бути. Тому ми створили кілька дієвих інструментів, прийнявши закон про добровільне приєднання, що дав можливість громадам укрупнюватися. Тепер очікуємо прийняття у другому читанні законопроекту № 6466, який дасть можливість створювати ОТГ містам обласного значення.

 

Хто контролюватиме законність рішень ОТГ: префекти чи ОДА?
 

Інститут контролю за рішенням об’єднаних громад досі не запроваджено, і це ставить під загрозу національні інтереси України. Коли буде розв’язано цю проблему?

- Є й інша проблема, пов’язана з цією вседозволеністю: на місцях ніхто не стежить за законністю рішень місцевого самоврядування та за дотриманням прав і свобод громадян. У прокуратури забрали загальний нагляд, а інститут префектів не з’явився. Намагаємося покласти контроль за рішеннями місцевих органів влади на обласні адміністрації, однак проти цієї ініціативи виступила Асоціація міст України. Зараз переговори з Асоціацією тривають…

…натомість рішення місцевих органів влади ніхто не контролює.

- Уряд пропонував дуже м’який варіант: щоб у разі, коли рішення органу місцевого самоврядування не відповідає законодавству або суперечить Конституції, голова ОДА міг би зупинити його та звернутися до суду. До прикладу, у сусідній Польщі воєвода не просто зупиняє таке рішення – він скасовує його, і вже після цього громада, якщо не згідна з його діями, може подавати до суду.

Як виглядають на практиці наслідки такої безконтрольності? Чи можемо говорити про ту чи іншу реальну шкоду?

- Так, бо органи місцевого самоврядування часто не виконують своїх обов’язків. Наприклад, Шепетівка, Сміла та Славутич невчасно почали цей опалювальний сезон. Кошти у них є. Як, власне, і закони, які зобов’язують їх вчасно це зробити. Але люди мерзли, заплановані надходження за газ не надійшли, обсяги газу не використовуються. Це – порушення 365-ї статті Кримінального Кодексу – перевищення влади. Що робити у такому разі? Хто повинен звернутися до суду?

Голова обласної адміністрації може зробити це без жодних проблем.

- Так, але у ручному режимі. Він не зобов’язаний звертатися до суду. А нам потрібно створити систему. Торік кілька обласних рад прийняли рішення про перехід на прямі міжбюджетні відносини з урядом. Це – чистої води федералізація. Відтак подібні речі треба дуже ретельно відслідковувати. Рада Європи постійно наголошує на проблемі відсутності державного нагляду за рішеннями органів місцевого самоврядування. Гадаю, в Асоціації міст багато хто змінив свою думку щодо недієздатності обласних адміністрацій. Тому переконаний у тому, що нам вдасться домовитися.

 

Доки об’єднання громад буде добровільним?
 

Експерти та голови ОТГ переконані, що принцип добровільності у створенні спроможних громад вичерпав себе, і треба перейти до примусового об’єднання. Скільки можна чекати, доки умовний голова сільради, який є водночас власником незаконного кар’єру, відмовиться від грошей, які отримує, і піде на об’єднання з сусідніми селами?

- Ми зараз йдемо шляхом, що підсилює мотиви громад до добровільного об’єднання. Ми дозволили без виборів об’єднуватися з існуючими громадами. Незабаром дозволимо об’єднуватися з містами обласного значення. Підсилили фінансову базу: наприклад, Державний дорожній фонд працюватиме на розбудову інфраструктури ОТГ.

Наступна «цукерка» – земля поза межами населених пунктів. Законопроект №7363, а також урядовий законопроект №7118 про передачу земельних повноважень – ще один мотиватор, який має підштовхнути громади до об’єднання. У нас є можливість залучення міжнародних донорських коштів. Тобто інструменти впливу на громади не вичерпані. Коли побачимо, що вони не працюють, будемо досліджувати ситуацію у необ’єднаних громадах. Якщо побачимо, що там просто бракує відповідальних лідерів, то приймемо адміністративні рішення. До речі, нещодавно ми визначили спільно з облдержадміністраціями центри майбутніх громад, які ще не створено, і внесли їх до перспективних планів. Щоб не було перетягування канату.

Можна сказати, що реформа децентралізації влади восени минулого року почала буксувати на рівні парламенту. Частину законодавчих ініціатив народні депутати провалили, а більшість з них навіть не включили до порядку денного. Чому парламентська більшість, лідери якої виступають за децентралізацію, а часом навіть висловлюють захоплення ходом реформи, приділяють їй мало уваги?

- Ми перебуваємо у конструктивному діалозі і з парламентом, і з громадськими організаціями щодо цього. І я переконаний, ми знайдемо компроміс.