Нині на роль "зразкової реформи" в Україні чи не найбільше пасує децентралізація. Або, якщо говорити ширше, – реформа місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою.

От тільки мало хто візьметься назвати цю реформу завершеною. Об’єднання громад та передача їм повноважень та фінансів – це, звісно, важливі кроки, але лише перші.

Щоб дізнатися про наступні, "Європейська правда" зустрілася з українським віце-прем’єром Геннадієм Зубком та спеціальним посланцем уряду Німеччини Георгом Мільбрадтом. Розмова виправдала всі очікування.

Віце-прем’єр вперше публічно визнав, що колись доведеться переходити до "примусового" об’єднання громад.

Серед претендентів на це – громади Київщини, які, тримаючись за дорогу землю, уникають участі в реформі. Окрема увага до громад нацменшин на Закарпатті, тут є конкретні поради від західних партнерів. Ще одна новина – заморожена через "особливий статус ОРДЛО" конституційна реформа може отримати нове дихання.

Але найближчі плани – схвалення 17 законопроектів, які вже подані до парламенту. Про це та інше – в інтерв’ю Георга Мільбрадта та Геннадія Зубка ЄвроПравді. 

 

"Я не купую кота в мішку"

 

– В чому полягає роль спецпосланця уряду Німеччини з питань децентралізації?

– Геннадій Зубко: Ідея щодо такого призначення виникла рік тому, під час візиту президента Порошенка до канцлера Меркель. Тоді серед іншого лунало питання: чому німецькому уряду так мало відомо про наші реформи?

Так виникла ця посада, яка одночасно поліпшила і комунікацію, і вплив Європи на впровадження цієї реформи. Адже у питанні децентралізації Німеччина має особливий досвід: вона провела об’єднання із землями, які довгий час жили за радянської системи управління.

– Георг Мільбрадт: Ця реформа є стратегічно важливою, бо вона змінює менталітет. Раніше в Україні – і за царя, і за Союзу – країною керували за принципом "зверху вниз". Зараз вибудовується система "знизу доверху", коли люди починають брати на себе відповідальність за своє життя. Це викликає відчуття, що саме ви, громадяни, і є країною.

А свою роль я бачу в тому, щоби спілкуватись з різноманітними групами, знайти разом з ними компроміс, і щоб на основі цього компромісу Верховна рада схвалила необхідні закони. Бо децентралізація повинна бути не лише урядовою реформою, а проектом всієї України.

Потрібно повністю змінити структуру, систему управління на місцевому рівні, а для цього необхідні законодавчі зміни. Я хочу наголосити, що час – дуже обмежений.

У вас є "вікно можливостей" у 6-7 місяців.

Вже восени починається президентська виборча компанія, коли Рада не буде схвалювати таку велику кількість рішень. В 2019 році – парламентські вибори, потім, в 2020-му – місцеві. Тож якщо зміни не будуть затверджені зараз, то ми відкладаємо реформу щонайменше до 2021-2022 року.

– Ви кажете про підтримку 17 законопроектів. Ви їх всі аналізували чи ви просто довіряєте українському уряду?

Г.М.: Звичайно ж, я не купую кота в мішку, я ознайомився з кожним із цих проектів. Я справді знаю, про що йдеться – ми разом з українськими юристами їх опрацювали.

Г.З.: Підтверджую: не просто аналізували, а ще й дискутували з нами по кожному проекту.

– Які законопроекти є ключовими, пріоритетними?

– Г.М.: Я чекав на таке запитання, тому ми склали список, у якому законопроекти відсортовані за пріоритетністю (табличку, надану спецпосланцем, можна проглянути за лінком).

Перша група – це проекти, які роблять простішою саму процедуру об’єднання громад, прибираючи затримку цього процесу на різних рівнях.

Друга група – законопроекти, які додають нові стимули для об’єднаних громад. Потрібна "морквинка", яка стимулюватиме людей до об’єднання. Я бачу три можливих стимули. Перше – це гроші, тобто фінансова привабливість для місцевої громади, і тут в Україні вже багато зроблено. Друге – це планування території. І третє – створення власної адміністрації.

І остання, третя група законопроектів – перехід реформи на вищий рівень, на рівень районів.

Основною складністю реформи децентралізації є те, що потрібно змінити дуже велику кількість законів. На відміну від, приміром, реформи у сфері освіти чи охорони здоров’я, коли всі закони приймалися одним пакетом, потрібно зробити дуже багато дрібних кроків, хоча й пов’язаних один з одним.

– Ви вже згадали про наближення виборів. Та за українською політичною традицією у нас кампанія вже фактично розпочалася. То чи реалістично розраховувати, що увесь цей список законів буде схвалений?

– Г.М.: Виборча кампанія в Україні не дуже відрізняється від тих, що проводяться в Німеччині чи в інших європейських країнах. Але все одно, зараз – саме час цим займатися.

Ви бачите у віце-прем’єра Зубка карту України з позначеними на ній об’єднаними громадами. І ви бачите, що на цій карті є дуже багато білих плям, де громади не об’єднуються.

Таких плям там бути не повинно, і саме це є нашою метою.

– Г.З.: Ми хочемо прискорити процес об’єднання, і для цього пропонуємо можливість добровільного приєднання для міст обласного значення без проведення позачергових виборів. Пропонуємо нові повноваження, інші можливості.

А наступні місцеві вибори у 2020 році проходитимуть вже в об’єднаних громадах, і боротьба буде йти за реальні, а не просто віртуальні повноваження, включаючи земельні повноваження і планування території.

Це додасть мотивації людям, які проживають у регіонах, але наразі не бачать сенсу брати участь у політичному процесі.

Окрім того, ми намагаємося уникнути політичного впливу на процес об’єднання громад, і для цього треба пройти цей процес якнайшвидше.

 

"Доведеться змушувати тих, хто не захоче"

 

– Україна проводить виключно добровільне злиття громад. Ви вірите, що можливо об’єднати всі громади лише через добровільний процес?

– Г.М.: Є різні підходи в різних європейських країнах. Польща просто взяла свою карту і одночасно змінила всю структуру, створивши повіти та воєводства. Це не був добровільний процес.

Інший приклад – це колишня НДР. Там ми дали людям певний час для добровільного об’єднання, оскільки хотіли, щоб ця реформа була сприйнята населенням. Ми вважали, що неможливо здійснювати реформу, яка викликає спротив людей, тому прагнули створити стимул, запропонувати їм "морквинку", перш ніж показувати "палку".

Звичайно ж, не вийде досягти 100%, закрити всі "білі плями" на карті.

Але важливо звести до мінімуму кількість таких проблемних місць.

Якщо на карті їх залишиться 5% чи 10%, то не буде великою складністю "одним махом" завершити цю реформу. Але якщо "білих плям" на карті буде 50% – ми будемо стикатися зі спротивом населення, і реформа не матиме успіху. Не вийде насаджувати її "згори", як в радянські часи.

– Чимало європейських країн намагалися провести добровільне об’єднання, і жодна не досягла навіть 80% без переходу на "добровільно-примусову" основу.

– Г.М.: Так, в деяких країнах потім змінили підхід, і з певного етапу законодавчо примушували громади об’єднуватися. Це правильно, бо в перспективі у вас не може "двох класів" громад, тобто і тих, які існують на основі старого права, і тих, для яких законодавство змінилося.

Отже, на перехідному періоді суто добровільний підхід можливий, але колись ви маєте створити нову карту України.

– І для цього доведеться змушувати тих, хто не захоче?

– Г.М.: Так, хоча це моє особисте бачення. Я це кажу із власного досвіду.

Хоча я вважаю, що дійти 80-90% покриття на добровільній основі – це реалістичне завдання. Якщо досягти якоїсь критичної маси об’єднаних громад, це впливатиме на думку тих громад, які ще не об’єдналися, це буде їх переконувати.

– Г.З.: Я дуже ціную те, як обережно висловлюється з цього питання пан Мільбрадт. Річ у тім, що це повинно бути внутрішнє рішення України. Щоб ніхто не мав підстав сказати, мовляв, нам ззовні нав’язали, що колись ми прийдемо до адміністративного рішення. І я волію тут вживати саме слово "адміністративно", а не "примусово".

– Але ви все ж визнаєте, що колись доведеться робити "адміністративне" об'єднання?

– Г.З.: Обов’язково! Саме тому ми третій рік поспіль робимо все, щоб спростити процес добровільного об’єднання і надати додаткові повноваження, які підсилюють громади, що вирішили об’єднатися. Ми використовуємо всі інструменти, щоб цей процес відбувся добровільно.

Але коли ми будемо відчувати, що процес гальмується чи то через вплив політичних груп, чи то через відсутність лідера, який взяв би на себе процес об’єднання, чи то просто через небажання місцевого лідера йти на об’єднання –

коли ми побачимо, що проблема в цьому, то будемо переходити до адміністративного рішення.

Та зараз важливий саме добровільний процес.

Україна вже мала негативний досвід, коли намагалися прийняти рішення адміністративно, не надавши при цьому повноважень, не передавши на місця ресурси. Наша ідея в тому, щоб люди почали питати місцеву владу: "Чому в сусідній громаді ми бачимо зміни, а ми досі нічого не зробили?".

Отже, цей рік дуже важливий, щоб використати всі шанси, давши і "морквинку", і можливості, і інструменти.

– Зараз – "морквину", а потім доведеться і "палку" показати?

– Г.З.: Так воно і буде. Цей процес не може бути безкінечним.

До місцевих виборів 2020 року ми б хотіли підійти з максимальною кількістю об’єднаних громад. Питання лише в тому, коли доведеться примусово об’єднувати ті громади, що залишилися – чи то після 2020 року, чи перед 2020-м. Бо не може бути такого, щоб одна громада мала ресурси, повноваження і відповідальність, а сусідня з нею залишалася на утриманні райдержадміністрації.

 

"Ніхто не чекатиме доброї волі на Київщині, будемо діяти адміністративно"

 

– Одна з "білих плям", де взагалі немає об’єднань – навколо столиці.

– Г.З.: Так, Київська область особлива. Так само Закарпатська область має свої особливості, і Бесарабія також.

– Враховуючи, яка дорога земля навколо Києва, у мене є дуже великий сумнів, що існує та "морквина", яка би дозволила досягти тут високого відсотка об’єднань.

– Г.З.: Не тільки дорога земля, а й інфраструктура, яка приносить додаткові податки. Сільські голови на Київщині мають акцизний збір від пального та підакцизних товарів, який дозволяє їм мати нормальний дохід, але не брати на себе відповідальності за соціальну інфраструктуру – школу, або амбулаторію, або лікарню.

Ми по одній-дві громади буквально витягуємо, щоби вони об’єдналися. Це непростий процес, і так само непрості процеси відбуваються в Київській обласній раді, яка навіть не затвердила перспективний план об’єднання.

Але я скористаюся нагодою, щоби попередити: ми не будемо на це зважати. Ніхто не чекатиме, коли на Київщині залишиться 10% "білих плям", ми будемо переходити до адміністративного об’єднання.

– Г.М.: Окрема проблема – це громади навколо великих міст, які мають достатньо грошей і не прагнуть до об’єднання.

Це немов люди, які заскакують на підніжку автобуса і не платять за проїзд.

Вони "їдуть на автобусі", тобто користуються інфраструктурою, не сплативши за проїзд.

– А по Закарпаттю в чому особливість?

– Г.З.: Перспективний план Закарпатської області також не затверджений. Між тим, на Закарпатті є громади, які хочуть об’єднатися, і уряд приймає рішення щодо їх об’єднання і затвердження цих громад спроможними.

Але там є певні особливості через присутність етнічних меншин, які намагаються сформувати громади за національною ознакою.

– Ви маєте проти цього якісь застереження?

– Г.З.: Ні. Тут я дотримуюся принципу добровільності. Так, Закарпатська обладміністрація специфічна. Процес тут, можливо, буде більш затяжний, але ми його розуміємо більше, ніж Київську область, де і цього не відбувається.

– Г.М.: У мене є що додати щодо Закарпаття, адже в парламенті Саксонії я був представником такої етнічної меншості, як лужицькі серби (західнослов’янська народність, що компактно живе у двох землях Східної Німеччини. – ЄП).

Звичайно, в ході такої реформи треба зважати на інтереси етнічних груп. Іноді для цього можна навіть закрити очі на загальні правила об’єднання і зробити виняток, щоби залишити у складі громади тільки ті поселення, де ця меншина складає "етнічну більшість".

Саме так було в Саксонії: ми зробили виняток для розміру сербських громад. Вони ненабагато менші, аніж німецькі. Ми не стали змінювати структури їхніх громад, хоча за загальними правилами мали би укрупнити їх, об’єднавши з німецькими громадами.

Завдяки тому, що ми зробили для них виняток, серби залишилися у цих громадах основною етнічною більшістю.

 

"Сепаратизм з’являється на рівні області"

 

– Чи варто Україні укрупнювати також райони та області?

– Г.М.: Якщо ми робимо ці громади більшими і потужнішими, то це впливає і на наступний рівень – на рівень районів. Тому вже зараз потрібно думати, які ми будемо робити наступні кроки на районному рівні.

Особливістю структури і України, і Росії, і Східної Німеччини був принцип "поділяй і керуй". Виходили з того, що чим менші суб’єкти, тим простіше ними керувати. Та якщо ви зробите громади більшими, то логічно зробити більшими і райони. Бо якщо у вас буде 1000 громад і 490 районів, це якось не дуже стикується.

– А області також варто укрупнити?

– Г.М.: А от якщо нинішні області збережуться – це не буде проблемою, в тому числі з політичних причин.

– Г.З.: Я готовий пояснити, чому може змінитися кількість районів, але не потрібно змінювати кількість областей.

Якщо у громаду передається управління всім – освіта, охорона здоров'я, послуги тощо, – то на рівні району залишається тільки те, що стосується співпраці громад. Наприклад, районна лікарня, яка потрібна всім, або дороги між громадами. Той величезний адміністративний ресурс, який зараз є на районному рівні, стає зайвим, він просто дублюватиме роботу громад. Тому наше бачення – має відбуватися також укрупнення районів.

Але обласний рівень – це інша історія.

Якщо ми збільшуємо області, то це може впливати на сепаратистські настрої.

Адже сепаратизм з’являється на рівні області, але ніколи не з’являється на рівні громади, навіть потужної.

Тому ту структуру областей, яка визначена Конституцією, варто залишити. Це те, що будує фундамент цілісності України.

Натомість потрібно переглянути повноваження областей. Це те, що передбачене змінами до Конституції – має працювати обласна або районна рада, яка має виконком, а практичний нагляд за законністю з боку держави при цьому здійснюватиметься префектом.

– От тільки зміни до Конституції, які впроваджують префектів, лишаються заблокованими. І в нинішньому вигляді, схоже, будуть заблоковані надовго, якщо не назавжди.

– Г.З.: Я думаю, що ні. Зміни до Конституції блокувалися виключно через одне питання – особливий статус (окупованої частини Донецької та Луганської областей.  – ЄП). Зараз, коли схвалений закон про деокупацію, ця потреба змінилася. У цьому законі краще викладений шлях, що можна робити для цієї території.

– Тобто ви плануєте оживити зміни до Конституції?

– Г.З.: Не впевнений, чи потрібно піднімати це питання прямо зараз, тому що для зміни Конституції потрібно дві сесії, а ми вже підходимо до виборчої кампанії, і це не допоможе.

Децентралізація – річ практична і експертна. Та коли до неї долучаються політики, ми отримуємо те, що ми бачили під час схвалення змін до Конституції 31 серпня 2015 року.

– Чи правильно я зрозумів, що зміни до Конституції щодо децентралізації можуть бути запропоновані без норми про особливий статус Донбасу?

– Г.З.: Думаю, що після ухвалення так званого "закону про деокупацію" цей варіант також можна обговорювати, щоб не пов’язувати зміну моделі управління державою з проблемами, які виникають на тимчасово окупованих територіях.

Та, на жаль, уряд тут не має законодавчої конституційної ініціативи, тому рішення буде не за нами.

– А військово-цивільні адміністрації варто зберігати?

– Г.М.: Це питання повинно вирішуватися Міністерством оборони. Але я підкреслю, що навіть у Донецькій і Луганській областях ми бачимо об’єднані громади – звичайно, на контрольованій Україною території.

Це приклад того, як можна справляти непрямий вплив на окуповані території. Контрольована урядом територія повинна стати зразком, і тоді Україна має шанси вийти з цього конфлікту успішною.

До речі, успіх, якого досягне Україна, впливатиме не тільки на окуповані території, але і на Росію.

Розмовляв Сергій Сидоренко, редактор "Європейської правди"

Фото Дмитра Ларіна, "Українська правда"