Процес децентралізації в Україні триває. Десь реформа проходить рівно, десь її шлях – складний та звивистий. Прихильники стверджують, що децентралізація вже має результати, адже місцеві бюджети та можливості громад відчутно зросли. Але є ті, хто не підтримує реформу, ймовірно тому, що усвідомлюють її переваги. Щодо центральної влади, то її позиція є незмінною – якщо країна хоче бути справжньою європейською державою, то ці зміни є невідворотними.

Про хід реформи децентралізації Укрінформу розповів її куратор Віце-прем'єр-міністр - міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Геннадій Зубко.

- Геннадію Григоровичу, скільки, за останніми даними, об'єднаних територіальних громад (ОТГ) вже створено, і як ви оцінюєте їхню фінансову спроможність? Чи ефективно вони використовують кошти?

- В Україні створено 692 об'єднані територіальні громади. Загалом об'єдналися 3 247 місцевих рад – майже третина усієї кількості сільських, селищних міських рад, які функціонували до початку процесу об'єднання.

Протягом січня-листопада 2017 р. до загального фонду місцевих бюджетів надійшло 173,5 млрд грн, що складає 96,7 % від річних планових призначень. Приріст надходжень до відповідного періоду минулого року склав 31,5 % або 41,6 млрд. гривень.

Однак, вважаю, що не всі громади належно використовують повноваження щодо доходів. Принципово важливо – як ОТГ обліковують землю, нерухомість, мешканців, скільки з них платять ПДФО, а скільки користуються соціальними послугами. Наскільки поєднані видані органами місцевого самоврядування дозволи на торгівлю, наприклад, тютюном і алкоголем, і – кількість ліцензіатів. Коли порівнюєш ці цифри, бачиш, що ОТГ отримують власні доходи десь на 50% від можливого. Йдеться про неефективно або невчасно оформлену чи передану в оренду землю, несплату податку на нерухомість тощо.

Водночас, переконаний, що громади, які сьогодні виявилися неспроможними, за рахунок отриманої базової дотації можуть бути успішними. Над цим потрібно працювати. Але маємо іншу проблему. Обсяги доступних для використання на місцях коштів вже перевищують можливості підготовлених інвестиційних проектів у регіонах. Якщо перші два роки Держфонд регіонального розвитку і місцеві бюджети фінансували запроектовані або недобудовані в попередні роки об'єкти, то тепер цей перелік вичерпується. Потрібно говорити про нову якість проектів і планування територій... І наразі нам бракує саме якісних архітектурних рішень та проектантів.

Гостре питання – планування територій. За відсутності прийнятих генпланів важко спроектувати на території ЦНАП чи дитячий садок. Змінами до Закону "Про регулювання містобудівної діяльності» необхідно спростити перелік документів, потрібних для громади. Приходимо тільки до одного документа - територіального плану громади.

- Яких законодавчих змін потребує процес децентралізації?

- Для нас є важливою не просто кількість громад, але й їх пропорційне зростання в усіх областях. Наразі маємо лідерів – Житомирську, Дніпропетровську, Тернопільську і Хмельницьку області. Але є аутсайдери. Важливо, аби Верховна Рада ухвалила проект закону № 6466 про внесення змін до Закону "Про добровільне об'єднання територіальних громад" щодо приєднання територіальних громад сіл і селищ до громад міст обласного значення.

- Чому, на вашу думку, його не ухвалили?

- Зізнаюся, я не розраховував, що його не проголосують, тим більше, у День місцевого самоврядування. Будемо говорити із фракціями та групами, у чому причина. Цей закон має запустити міста обласного значення у процес децентралізації, дати їм можливість приєднати до себе громади і дообрати депутатів, уникнувши загальних виборів. Це дасть можливість заощадити бюджетні кошти. Будь-які загальні вибори означають зупинку господарства – як в державі, так і на місцях. І цей стан анабіозу наступає практично за рік або за півроку до загальних виборів...

- Можливо, це було чиєсь лобі?

- Чомусь представники Асоціації міст України не підтримали цей законопроект. Я був цим прикро вражений, адже, відповідно до законопроекту, саме міста залучаються в процес створення громад. Документ відправили на повторне друге читання. Відтак, втрачаємо час, бо вже навесні могли би провести довибори безпосередньо в громадах міст обласного значення. Розраховую, що найближчим часом парламент повернеться до цього питання.

- Київ – це спроможна громада, але вже багато років місто не має генплану, і будь-яким спробам провести громадські слухання з цього приводу чиниться опір. Держава може ініціювати інструменти впливу на громаду?

- Так, у Києві навколо генплану триває справжня війна. Тож інструмент впливу потрібен. Ми розраховували на створення інституту префектів для нагляду за додержанням Конституції та законів України органами місцевого самоврядування. Це планувалося проектом закону про зміни до Основного закону. На жаль, зараз маємо відповідний вакуум у законодавстві. І місцева влада доволі часто цим зловживає, не виконуючи законодавство, а отже – свої прямі обов'язки.

Приміром, деякі мери відверто відмовляються займатися проблемами сміття, або говорять, що їх не цікавить питання централізованого опалення. Так відбувається в містах, де влада передала ТЕЦ в концесію приватним компаніям. Але поставити теплоносій і вчасно включити людям тепло - відповідальність саме місцевої влади. У нас цього опалювального сезону було три випадки невчасної подачі тепла – у Шепетівці, Смілі і Коцюбинському. У кожному такому випадку раджу міській владі вчити законодавство. У статті 13 Закону «Про органи місцевого самоврядування» та в Законі «Про теплопостачання» чітко прописано, що міські голови мають робити. Порадив би їм почитати і Кримінальний кодекс, де вказано, що за невиконання або неналежне виконання обов'язків, які призвели до значних наслідків, передбачено кримінальну відповідальність.

Невиконання генпланів, детального планування території ускладнюють життя громадян, які купили житло, але не отримали належної інфраструктури. Адже там часто немає поблизу, ані дитячого садочка, ані школи... Так от сьогодні вже неможливо почати будувати будинок без детального планування території.

У цьому аспекті ключовою є відповідальність органів місцевого самоврядування, які видають містобудівні умови і обмеження. Ми максимально зробили так, аби їм було надане детальне планування території і був обов'язок будувати соціальну інфраструктуру. А якщо цього немає, то місцеві чиновники мусять відповісти за законом.

- Як можна змусити їх понести відповідальність? І хто має це робити?

- Отут питання: хто повинен звернутися до суду? Згадайте дискусію щодо забудови Сінного ринку. Тоді інвестор виконав усі умови, відповідно до законодавства: щодо містобудівних умов і обмежень, дозволів, земельної ділянки, тощо... Але потім виникає питання щодо поверховості, про містобудівні умови і обмеження, де записано 22 поверхи та інші дискусійні для громади явища... Дозволи видавали органи місцевого самоврядування. І саме це обурило столичну громаду. Але чи стане місцева влада позиватися проти себе..? У такому випадку можна знайти громадян, чиї права порушено, адже держава не може позиватися із цього приводу.

До речі, ми передбачали в Законі «Про державний контроль» норми про дотримання законодавства органами місцевого самоврядування. Визначали, що на обласну адміністрацію покладається обов'язок контролювати. І саме вона має право звернутися до суду, якщо порушуються права і свободи українців.

У питанні забудови міст у нас є тільки червоні лінії, а в будь-якій європейській державі є ще зелені та блакитні. Це означає, що документами чітко окреслено зелені зони, де ніколи нічого не можна будувати, - навіть лавку не можна поставити. А блакитна лінія обмежує поверховість у тому чи іншому секторі міста або населеному пункті.

Держава повинна рухатися у двох напрямках. З одного боку делегувати на місця ресурси, повноваження, і можливості, а з іншого - посилювати державний контроль. І якщо повноваження ми передали, то зараз будемо дивитися, яким чином змусити ОТГ приймати генплани, детальне планування території... Бо без цього у населених пунктах пануватимуть хижі забудовники. А громади не можуть стати їхніми заручниками.

Згадаймо питання скасування пайової участі (йдеться про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту згідно з Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» - Авт.) Це означає зменшення бар'єрів щодо будівництва. Ми запропонували скасувати пайову участь, але органи місцевого самоврядування виявилися неготовими. Водночас, у Мінрегіоні ми проаналізували, скільки побудовано об'єктів за рахунок пайової участі. Як думаєте, скільки? Нуль!

- Органи місцевого самоврядування часто не зважають на питання екології. Наприклад, у Коростені Житомирської області був скандал навколо нового заводу, через який вирубується ліс і труїться річка. Що із цим робити?

- Так, є певні моменти децентралізації, які потребують коригування. Екологічна інспекція, яка є територіальним органом Мінприроди, практично не має впливу на підприємства, які шкодять екології. У цій сфері необхідно збільшувати контрольні функції.

Водночас, на тій же Житомирщині, є інша серйозна проблема - неконтрольований видобуток бурштину у північних районах, що може вплинути на долю декількох поколінь у майбутньому. Копачі порушують водоносні шари, і згодом водопостачання в цих районах щезне на багато років. Тут мусить втрутитися екологічна інспекція.

Розраховуємо на прийняття закону про деконцентрацію повноважень у сфері земельних відносин. Бо коли об'єднана територіальна громада управлятиме всією землею, яка належить до її території, то матиме можливість краще наводити там лад.

- Ви справді вважаєте, що ефективність використання земельних ресурсів збільшиться втричі, якщо їх передати у розпорядження ОТГ?

- Громада має сільськогосподарську землю, але практично її не бачить. Ця земля оформлена на рівні району, області або держави. Люди знають, що земля є, але не усвідомлюють, скільки вона здатна коштів принести до бюджету громади: які податки, чи оформлена вона в оренду... Податок на землю сплачується на рахунок місцевого бюджету з моменту оформлення земельної ділянки. Це означає, що господар на своїй території не розуміє, скільки він може зібрати доходу.

Крім того, є величезна кількість неоформленої сільськогосподарської землі. За даними профільного Комітету Верховної Ради із 32 млн га сільгоспугідь сплачуються податки тільки за 21 млн. Розраховуємо, що, маючи можливість розпоряджатися земельними ресурсами, місцеві громади прорахують, скільки мають землі загалом, скільки з неї – вільної, скільки експлуатується неоформленої землі, за яку ніхто не платить. Потім, даємо право нормативно-грошової оцінки земельних угідь. На мою думку, органи місцевого самоврядування поступово наведуть порядок, і надходження коштів за цієї статтею доходів збільшиться.

Ще один приклад. У держбюджеті цього року передбачено 5% ренти на видобуток газу і нафти. Йдеться про п'ять областей, але думаємо запровадити це для інших територій. Якби ми надали громадам можливість отримувати дохід від ренти з піску, то одразу б навели лад із піщаними кар'єрами. Голова ОТГ розумів би, що ті, хто отримав ліцензію, платять до бюджету, на відміну від усіх інших користувачів. І мав би навести лад у цьому питанні.

Це саме стосується бурштину - видобуток може відбуватись, але за умови перерахування частини доходу до місцевого бюджету. Маємо приклади, коли на території ОТГ є три величезні кар'єри, звідки офшорні компанії експортують граніт. Ці кар'єри руйнують місцеву інфраструктуру, адже вантажівки вагою у 60 тон знищують дороги. Як вважаєте, скільки вони сплачують до місцевого бюджету?

- Гривень 200 на місяць?

- На рік. І це - також проблема. Тож громади мають вчитися розуміти свої можливості та ефективно ними користуватися.

- Що робити, якщо місцева влада діятиме не в інтересах громади у питаннях управління землею? Чи зможете вплинути на таку ситуацію?

- Ми роз'єднуємо дві функції, які наразі знаходяться у віданні одного державного органу - Держгеокадастру. Він має можливість розпоряджатися землею і контролювати її обіг. Таке суміщення - джерело корупційні ризики. Адже цей орган практично є власником державної землі і водночас дає дозвіл на земельні аукціони, оренду та приватизацію. Буде краще, якщо контроль здійснюватиметься на рівні обласної адміністрації, а не центрального органу.

З іншого боку, збільшиться відповідальність органів місцевого самоврядування за управління землею. Такі рішення ухвалюватимуться на сесіях. Це вже питання громади, людей.

Уряд подав до Верховної Ради законопроект щодо статуту територіальної громади. Ним передбачається врегулювати розгляд і обговорення питань на сесіях ради, де приймають рішення, і на зібраннях територіальної громади. Ми даємо можливість кожній громаді прописати статут, питання, які можна віднести до загальних зборів, питання, які можуть бути порушені на зборах і розглянуті на сесії органу місцевого самоврядування. Тобто, ми запускаємо ще один процес контролю.

Маємо вже уже 692 ОТГ. І вони, аби захистити свої інтереси, мають формувати команди сильних управлінців.

- Є актуальним питання освіти і досвіду керівників ОТГ. Яким чином їх навчити ефективно управляти?

- Ми працюємо над цим. Я маю намір провести низку зустрічей з представниками Програми "U-LEAD з Європою", обговорював це питання з комісаром Європейського Союзу з питань європейської політики сусідства і розширення Йоганнесом Ханом, з іншими європейськими партнерами. Для нас важливо, аби Програма U-LEAD, яка підтримує реформу місцевого самоврядування, впровадила модульну систему навчання. Це дасть можливість усвідомити, як і куди потрібно рухатися. Представники ОТГ мають прослухати курси з права, стратегічного планування, проектного менеджменту, фінансів, освіти, охорони здоров'я, з планування територій.

Центри розвитку місцевого самоврядування в регіонах допомагатимуть їм створити стратегії розвитку громади, планування території, визначення пріоритетів. Адже пріоритети визначаються не тільки за дитячими садками, школам, але і за наявністю та якістю трудових ресурсів та інвестиційними проектами, які можна реалізувати.

З часом ми дійдемо до призначення професійних сіті-менеджерів, які не є політиками. Таким чином під час зміни влади чи приходу іншої політичної групи до влади, він лишатиметься на посаді, адже матиме знання, компетенцію і вміння управляти.

- Ще один аспект, який навряд чи місцеві громади зможуть забезпечити самостійно - гуманітарний. Бо, коли у громади не вистачає грошей, під перший удар потрапляють бібліотеки та театри. Чи може держава вплинути на це?

- Держава повинна підтримувати пріоритетні для людей напрямки. З часом, коли органи місцевого самоврядування стануть більш досвідченими, ситуація буде змінюватися на краще. Наразі підтримуємо гуманітарні аспекти через проекти ДФРР, а також - субвенції на культуру і спорт.

Нещодавно мав цікаву робочу поїздку культурними об'єктами Житомирщини. Плануємо там створити модель єдиного культурного простору в громадах. І, що важливо, - передбачити певні стандарти. Адже зараз, коли люди приходять, наприклад, в Український дім у Києві, то бачать там рушники, шаровари, мотанки... Але це - тільки частина української етнографії. Нам цікаво засвідчити повний перелік культурних цінностей, які мають громади.

Приміром, у музеї на території села Кмитів (Кмитівський музей образотворчого мистецтва імені Й.Буханчука - Авт.), одному з найбільших сільських музеїв в Україні, є картини багатьох талановитих митців. Грицюк, Глущенко, Грищенко, Яблонська - це неймовірно! Ця ОТГ має на своїй території музей, який раніше щороку відвідувало 40 тисяч людей. Квиток там коштує лише 5 гривень. Це при тому, що там надзвичайна експозиція - майже три тисячі робіт. Після нашого спілкування голова громади усвідомив, що цей музей - для громади є перлиною. Що у Кмитів можна залучати туристів з усієї країни, і за рахунок цього село отримає розвиток. А це - доходи для місцевих підприємств. Хочемо спочатку відпрацювати таку модель на рівні Житомирщини, а потім запропонувати її іншим громадам.

Таким чином чимало культурних проектів можна запровадити через спільну модель, якщо визначити певні стандарти. І вони зможуть втримати людей на своїй території, мотивувати їх шукати щастя вдома, а не їхати до Києва чи закордон.

- Чиїм коштом ця модель фінансуватиметься?

- Зараз йдеться про кошти місцевого самоврядування, до яких додаємо гроші з ДФРР. Але у 13 областях зареєстровані агенції розвитку, які створюють інвестиційний клімат, визначають пріоритети згідно зі стратегією розвитку регіону, залучають інвестиції. Так от під час поїздки на Житомирщину ми обговорювали із Павлом Гудімовим, Миколою Княжицьким, Олександром Ройтбурдом, моєю дружиною Людмилою Зубко, іншими експертами можливість залучення цих агенцій розвитку для просування культурно-музейного напрямку. Цей напрямок сприяє внутрішньому туризму та залученню інвестицій у регіони.

Ведемо наразі переговори з Європейським Союзом про фінансування цих агенцій, аби вони надавали грантову допомогу цікавим проектам. Сподіваюся, закріпимо за агенціями культурно-музейний розвиток.

- Скільки у бюджеті-2018 закладено коштів на регіональний розвиток?

- Загалом на підтримку регіонального розвитку спрямовано 18,5 млрд гривень. Ідеться про кошти ДФРР, субвенції на соціально-економічний розвиток та розвиток ОТГ, фінансування медичної мережі первинного рівня на сільських територіях, тощо. Плюс ще є 200 мільярдів місцевих бюджетів. І ми дуже хотіли б, щоб вони ефективно використовувалися.

- Чи всі ці кошти громади використовують? Багато залишків?

- Ми бачимо тенденцію, як обсяги залишків коштів місцевих бюджетів щороку зростають. Станом на 1 січня 2016-го, вони становили 31 млрд грн, 1 січня 2017 року - вже 49 млрд грн, а станом на 1 листопада цього року вони сягнули 79,6 млрд грн

- Що відбувається із цими коштами?

- Приблизно 15-16 млрд гривень постійно лежать на депозитах. Я не сприймаю пояснення, коли місцеві керівники кажуть, що за рахунок відсотків наповнюють бюджети. Ми точно не збиралися віддавати величезний ресурс на фінансування банківської системи. Ці кошти виділяються місцевим громадам на проекти, які покращують життя людей.

Припускаю, що ці кошти голови органів місцевого самоврядування свідомо акумулюють на передвиборчий період, аби за останній рік зробити все обіцяне.

Децентралізація створила умови для громад планувати діяльність на 3-5 років уперед. Вони мають сталі доходи, визначені податки і мають мислити і діяти стратегічно. А натомість дехто поводиться, як хом'яки - накопичити побільше, а далі невідомо, що із цим робити... Вони не зможуть одночасно витратити завелику для громади суму коштів. Близько 20-30 млн гривень чи навіть 100 млн за один передвиборчий рік можна витратити, але 79 мільярдів - не вистачить ані проектів, ані підрядників, ані часу.

- Чи можна ці кошти повернути в державний бюджет?

- Це - кошти громад. Але мені, менеджеру, який проводить реформу децентрації, непросто стримувати Міністерство фінансів від бажання щось «відчепити» від цих 79 мільярдів.

Постійно пояснюю на місцях, що треба не чекати, а щось робити. Люди сплатили податки і за ці кошти хочуть отримати дороги, дитсадки, школи, музеї, театри, спортивні майданчики.

А якщо цього не буде, люди поїдуть з країни. Бо загроза втрати людського потенціалу, від'їзд людей за кордон є великою. Це - найбільша проблема України на сьогодні. Маємо втримувати співвітчизників від виїзду за кордон не тільки підвищенням зарплат і пенсій, але і якісною інфраструктурою.

В Україні із 24 млн працездатного населення - тільки 8 млн - чоловіки, 16 млн - жінки, з яких лише 8 млн працюють. Інші зайняті домашнім господарством. Закликаю громади активніше будувати дитячі садки і звільняти жінку від сидіння у декретній відпустці, якщо вона прагне реалізувати себе ще й в іншому напрямку.

У великих містах будемо відпрацьовувати можливість створення дитячих садків на перших поверхах багатоповерхівок

- Для цього треба створити належні умови, щоб жінка знала, де і що робить дитина, поки мама на роботі...

- Згоден. Ми наразі відпрацьовуємо можливість створення дитячих садків на перших поверхах багатоповерхівок. І закріпити це на рівні стандарту.

Важливим є питання фінансування дитсадків. У різних містах на одну дитину на рік витрачається від 27 до 50 тисяч гривень з бюджету. Якщо місцева влада не може забезпечити всім місця в дитсадках, то нехай запропонує батькам ці 35 тисяч на рік за перебування дитини у приватному садочку. По-перше, це мотивуватиме появу приватних садочків. І, по-друге, на це не потрібно витрачати 60-80 млн гривень з місцевого бюджету, аби побудувати садочок на 200 місць.

Водночас головна умова така: дитина, яка ходить в приватний садочок, і дитина, яка ходить у муніципальний садочок, повинні мати рівні права й можливості. Реформа тому і класна, що ми крок за кроком дивимося, що ще можна зробити для нової якості життя.

- Ваш прогноз на 2018 рік: як реформа з децентралізації просуватиметься, адже досі не ухвалено низку необхідних законів?

- Все буде добре. Є політична воля у Президента, уряду, парламенту. Чимало ми вже зробили і багато чого зробимо у наступному році. Я думаю, що і необхідні зміни до Конституції внесемо, і закони ухвалимо, і повністю забезпечимо можливість на всіх рівнях управляти. І тоді, впевнений, і на нижчому рівні процеси підуть легше. Просто потрібен час для того, щоб на місцях відчули, наскільки сильнішими вони стали.

Марина Сингаївська, Олена Собко, Укрінформ