Ярослав Рабошук, експерт Центрального офісу реформ при Мінрегіоні в ефірі «Громадського радіо» розповів про те, що заважає громадам отримати довгоочікуване право розпоряджатися землею поза межами населених пунктів.

Ірина Соломко: Лідери об’єднаних територіальних громад часто говорять про те, що ще на початку децентралізації їм обіцяли надати право розпоряджатися землями за межами населених пунктів. Але, на жаль, цього не відбулося, і ця реформа йде надзвичайно важко. Чому?

Ярослав Рабошук: В реформі немає нічого нового, адже до 2002-го року цими землями розпоряджалися сільські та селищні ради. Але в результаті прийняття Земельного кодексу ці повноваження забрали і передали районним державним адміністраціям.

Яка була мотивація?

Райдержадміністрація, можливо, буде краще розпоряджатися цими ресурсами з огляду на потреби району. Тобто відбулася певна централізація ресурсів і повноважень.

Потім у 2013-му році повноваження районної адміністрації були частково відібрані на користь Держгеокадастру, і сьогодні значною частиною земельних ресурсів за межами населених пунктів управляють територіальні органи державного земельного кадастру. І рішення щодо земель за межами населених пунктів приймається аж на рівні області, а, по суті, одноособово керівником обласного управління земельних ресурсів. Він вирішує надавати земельну ділянку чи ні, припиняти право оренди, чи не припиняти, укладати договір оренди чи не укладати.

Що це за землі?

Землі сільськогосподарського призначення, які залишилися в державній формі власності. Це ті землі, які не були розпайовані.

Якщо я не помиляюся, їх 10 мільйонів гектарів?

Так, 10 мільйонів га земель сільськогосподарського призначення на сьогодні залишається в державній власності, і це той ресурс, який може перейти ОТГ в управління.

Як ці землі використовують зараз? Вони теж здаються в оренду агрохолдингам?

Близько трьох мільйонів гектарів використовують державні сільськогосподарські підприємства, 2,5 мільйони гектарів не використовується, все інше передано в оренду різним приватним сільськогосподарським підприємствам або фермерським господарствам, або фізичним особам.

Наскільки ці ресурси ефективно використовуються?

Зрозуміло, що приватні господарники ефективність використання цих земель оцінюють зі своїх доходів. Але, якщо ми говоримо про місцеві бюджети, то основним критерієм ефективності використання цих ділянок є надходження плати за землю в місцеві бюджети. І досить значна частина цих земель здавалися в оренду за найменшою орендною платою – 1-3%. Тобто якщо ми говоримо про землі державної власності, оренда складає менше, ніж тисяча гривень за гектар у рік. І це менше, ніж отримує власник паю при здачі в оренду своєї землі сільськогосподарським підприємствам. Тобто ми бачимо, що державні землі здаються по цінах, нижчих за ринкові. Це недоотримання коштів у місцевий бюджет. Окрім того, дуже багато незадоволень через те, що земельні ресурси розподіляються між сільськогосподарськими підприємствами або передаються в безкоштовну приватну власність непрозоро.  

Ці кошти йдуть повністю до місцевого бюджету чи частково – до державного?

Як і орендна плата, так і земельний податок є виключно місцевим податком, і всі кошти надходять до місцевого бюджету. Тому виходить певний парадокс: при укладанні договорів оренди на ці землі розмір орендної плати встановлює чиновник, який сидить в обласному центрі, а кошти надходять до місцевого бюджету сільської ради. Таким чином сільська рада не може ефективно спланувати свій бюджет, оскільки вона не зможе спрогнозувати, а яку орендну плату встановить чиновник, який знаходиться в обласному центрі, який не думає про ту сільську раду та про той місцевий бюджет.

І це демотивує, адже цей інструмент впливу, контролю і прозорості втрачений для місцевих влад.

Так, зараз ми говоримо про відсутність будь-якого впливу територіальної громади на процеси управління земельними ресурсами. Тут не тільки важливі надходження плати за землю, але і захист територіальної громади, адже земля – не тільки засіб виробництва, а ще й просторовий ресурс, де може розвиватися територіальна громада, будуватися заводи тощо. ОТГ позбавлені сьогодні такого механізму як залучення інвестицій на будівництво заводів та фабрик. І коли приходить інвестор, який готовий вкласти гроші та створювати робочі місця, територіальна громада не може надати йому простір, тому що немає впливу.

Тому що потрібен дозвіл Держгеокадастру в області?

Інвестор звертається до Держгеокадастру, якщо це землі сільськогосподарського призначення. Якщо це землі не сільськогосподарського призначення, він звертається в обласну державну адміністрацію. І чиновник на рівні області приймає рішення – бути інвестиціям у селі чи ні.

Це відлякує інвесторів?

Так, звичайно, відлякує. Дуже багато територіальних громад скаржаться на те, що вони просто не в змозі залучити інвесторів.

Наразі, нарешті почався процес вирішення цього питання, тому що у Верховній раді багато законопроектів, які покликані це зробити. Останній законопроект — від Кабміну, проте, наскільки мені відомо, він абсолютно не відповідає тим очікуванням, які мають громади.

Це питання було включено до коаліційної угоди в 2014-му році. Тоді народні депутати взяли зобов’язання вирішити це питання в 2015-му році, було зареєстровано багато законопроектів, проте жоден з них не був прийнятий до цього часу.

В 2017-му році від уряду був внесений законопроект, який вирішував лише одне питання передачі права розпоряджатися земельними ділянками за межами населених пунктів об’єднаним територіальним громадам. Цей законопроект не містить жодних інших пунктів, щоб не затягувати його політичний розгляд. Тому ми сподіваємося, що в листопаді він буде внесений на розгляд Верховної Ради і буде розглянутий. Разом з тим зрозуміло, що втрата управління таким значним фінансовим ресурсом є для окремих чиновників неприйнятною, тому в альтернативу урядовому законопроекту був внесений депутатський законопроект. Він значно ширший і ними пропонується набагато більше різних положень. Наприклад, окрім розпорядження земельними дільниками ОТГ, він пропонує посилити Держгеокадастр додатковими контрольними функціями, які виглядають суперечливо, і, на нашу думку, можуть призвести до того, що цей законопроект буде заговорений, а не проголосований.

Що становить найбільшу загрозу прийняття такого закону? Політичні суперечності?

З одного боку ми можемо казати, що якісь певні політичні сили чинять супротив реформі децентралізації, але разом із тим, ті ж самі політичні сили беруть активну участь в цій реформі, що показали нещодавні вибори в ОТГ. Важко сказати, що якісь конкретні політичні сили в парламенті проти передачі права розпоряджатися земельними ділянками. Це доволі гарний результат, яким хочуть скористатися всі, але одна справа – піаритися, а інше – приймати закони, які будуть реалізовані на місцях.

Можливо, вони дочекаються виборів і тоді будуть голосувати, сподіваючись таким чином отримати підтримку певного електорату?

Так, це можливо, що вони дочекаються моменту виборів, і проголосують цей закон, щоб йти в громаду з якимось певним результатом і казати, що саме вони досягли цього результату. Дуже не хотілося б, щоб цей законопроект був заручником таких політичних причин, і сподіваємося, що він буде проголосований найближчим часом.

Експерти вважають, що одного закону про право розпоряджатися цими землями недостатньо, тому що до нього має бути додане врегульоване питання генерального планування території. І якщо зараз віддати повноваження без урахування цих проблем, то може стати навіть гірше.

Є така приказка: «Слон великий, тому його треба їсти частинами». З огляду на те, що всі попередні законопроекти про передачу повноважень розпорядження земельними ділянками за межами населених пунктів були провалені, було прийнято рішення, що треба це питання приймати маленькими шматочками, які є прохідними і зможуть бути проголосовані досить швидко. Коли в законопроект починають додавати різні сфери, наприклад, коли додається містобудування, питання оцінки землі чи розпорядження нерозпайованими землями, які перебувають у колективній власності, то такі законопроекти є заручниками певних політичних амбіцій окремих політичних сил, які відстоюють свої інтереси. Тому коротенький законопроект, проти реалізації якого ніхто не може суперечити, може бути проголосований.

Ви сказали, що 2,5 мільйона гектарів земель державної власності наразі не використовується. Але це ті речі, які необхідні для перспективного розвитку.

З цього приводу є дуже багато зловживань. Проблема нашого суспільства в тому, що досить часто ігнорується виконання законів. Якщо ми будемо чітко виконувати законодавство, чинного правового поля достатньо, щоб дотриматися положень містобудівної документації при наданні земельної ділянки. На сьогодні в межах населених пунктів діє чітка норма: без відповідного плану територій заборонено передавати земельні ділянки для містобудівних потреб і заборонено змінювати їхнє цільове призначення. І сільська чи міська рада в межах населених пунктів жодним чином не може передати земельні ділянки, якщо немає відповідної містобудівної документації. Аналогічна норма діє за межами населених пунктів, проте є різні органи, які часто цієї норми не дотримуються.

Проблема в тому, що той самий детальний план територій в межах населених пунктів – це повноваження сільської/селищної/міської ради, а за межами населених пунктів – це повноваження районної державної адміністрації. І тут потрібно однозначно передавати повноваження сільським/селищним/міським радам, щоб вони могли розробляти і затверджувати детальні плани територій за межами населених пунктів, щоб вони мали повноваження розробляти схеми планування своїх територій за межами населених пунктів. Але це інша частинка того слона, про якого ми говорили, і є інший законопроект, який ці питання регулює. Це законопроект № 6403, і він стосується виключно містобудівної документації. В ньому надається право органам місцевого самоврядування розробляти схеми планування територій.

І ви не будете наголошувати, щоб законопроект Кабміну про передачу права розпоряджатися землями за межами населених пунктів ОТГ і законопроект про містобудування йшли в одному пакеті?

В парламенті вже склалася така традиція, коли певний день присвячується окремому напрямку. Наприклад, був день, присвячений медичній реформі, коли голосувалося декілька законопроектів, що стосувалися саме медичної сфери. І в минулому році на день реформи децентралізації в сесійну залу виносилися питання, які стосуються об’єднаних територіальних громад. Ми сподіваємося, що і в цьому році буде цей день децентралізації, в який буде винесено декілька законопроектів, що стосуються повноважень об’єднаних територіальних громад, і там будуть розглянуті ці законопроекти. Можливо, тоді вони підуть у пакеті.