Автори: Андрей Хорват, Руслан Поп’юк

 

Переговори про вступ України до Європейського Союзу радикально змінили роль регіональної політики у державному управлінні. У межах Розділу 22 йдеться не лише про формальну наявність стратегій чи фондів, а про здатність країни вибудувати цілісну систему інструментів, сумісну з логікою політики згуртованості ЄС. Саме тому ключовим стає питання: які інструменти регіональної політики вже існують в Україні, як вони працюють на практиці та що необхідно змінити, щоб після вступу вони могли інтегруватися в європейську модель.

 

Українська модель: інструменти є, але системи немає

Україна входить у переговори щодо Розділу 22 не з «чистого аркуша». За останні роки було сформовано низку інструментів, які формально належать до регіональної політики.

Закон України «Про засади державної регіональної політики» визначає систему управління державною регіональною політикою. Вона охоплює стратегічне планування, фінансові механізми, інституційну архітектуру, моніторинг та оцінку. Отже, на нормативному рівні система існує. Водночас практичне функціонування її елементів  та окремих інструментів демонструє їхню обмежену інтегрованість.

1. Планування: стратегія без програмування

Базовим стратегічним інструментом є Державна стратегія регіонального розвитку на 2024-2027 роки. Вона відображає основні принципи європейської регіональної політики – територіальний підхід, багаторівневе врядування, інтеграцію політик. Проте в українській моделі поки що немає аналогу багаторічних операційних програм політики згуртованості ЄС. Стратегія визначає цілі і завдання, але не трансформується в окремі програмні документи з чітко закріпленими фінансовими рамками, показниками результативності та механізмами реалізації.. Відповідно План заходів на виконання Стратегії перевантажений великою кількістю різнорівневих ініціатив і не формує єдиної інвестиційної логіки.

2. Фінансування: секторальна логіка замість територіальної

Фінансова архітектура регіонального розвитку в Україні є фрагментованою. Значна частина видатків, які можна віднести до регіональної та місцевої політики, реалізується через численні галузеві програми різних головних розпорядників. У результаті відсутній єдиний центр програмування, координації та відповідальності, що принципово суперечить логіці політики згуртованості ЄС.

Змістовно регіональна політика в Україні де-факто зведена до інфраструктурних інвестицій. Упродовж тривалого періоду більшість ресурсів концентрувалася на дорожній та іншій фізичній інфраструктурі, тоді як інвестиції в людський капітал, інновації та економічну трансформацію територій залишалися другорядними. Такий інвестиційний профіль не відповідає структурній логіці регіонального розвитку, закладеній у політиці згуртованості.

Окреме місце в українській моделі займає Державний фонд регіонального розвитку. За задумом він є найближчим до європейських інструментів, оскільки передбачає формульний розподіл коштів і співфінансування з місцевих бюджетів. Проте на практиці ДФРР функціонує переважно як механізм фінансування локальних або об’єктних проєктів. Проєкти з регіональним або міжмуніципальним ефектом залишаються винятком, що не дозволяє фонду виконувати роль програмного інструменту регіональної політики.

В умовах відбудови ключовим інвестиційним механізмом став План України в межах Ukraine Facility. Хоча він містить формальні вимоги щодо спрямування частини ресурсів на субнаціональний рівень, його архітектура залишається централізованою та секторальною. Пріоритети, типи проєктів і правила фінансування визначаються на національному рівні, а регіони й громади виступають переважно виконавцями. Такий підхід не відповідає принципам територіального програмування, які є базовими для політики згуртованості.

3. Реалізація: проєктний підхід без програмної архітектури

Важливу роль у сучасній системі інструментів відіграє управління публічними інвестиціями (PIM). В Україні ця система орієнтована передусім на технічну якість проєктів і контроль капітальних видатків. Водночас вона майже не пов’язана з регіональними стратегіями і не використовується як інструмент територіального програмування. Інвестиційні портфелі формуються переважно за секторальною логікою, а не на основі просторових і регіональних пріоритетів чи функціональних типів територій.

4. Моніторинг та оцінка: контроль проєктів замість оцінки розвитку

Цифрова екосистема DREAM стала важливим кроком у підвищенні прозорості та підзвітності інвестицій у відбудову. Вона забезпечує облік проєктів, просторову прив’язку, відстеження статусу реалізації та джерел фінансування. Проте наразі DREAM функціонує переважно як інструмент моніторингу та звітності. Без інтеграції зі стратегічним плануванням і PIM вона не може виконувати роль повноцінного елементу програмної логіки регіональної політики.

5. Інституції та координація: система є, але їй бракує злагодженості

Закон чітко визначає, хто відповідає за державну регіональну політику: Кабінет Міністрів України, профільне міністерство, обласні військові адміністрації та органи місцевого самоврядування. Тобто інституційна структура формально існує.

Водночас поки що немає єдиного центру, який би відповідав за весь цикл регіональної політики  від стратегічного планування до фінансування, реалізації, моніторингу та оцінки результатів, як це передбачено в політиці згуртованості ЄС.

Важливу роль у забезпеченні узгодженості має відігравати Міжвідомча координаційна комісія з питань регіонального розвитку. Саме вона може стати майданчиком, де узгоджуються пріоритети різних міністерств, бюджетні рішення та стратегічні документи. Однак для цього її робота має бути системною і пов’язаною не лише з обговоренням окремих рішень, а з формуванням цілісної логіки регіонального програмування.

Наразі взаємодія між стратегіями, бюджетом, системою управління публічними інвестиціями (PIM) та цифровими інструментами відбувається переважно в адміністративному порядку – через погодження документів і міжвідомчі процедури. Проте це ще не повноцінна програмна архітектура, де всі елементи працюють як частини єдиного механізму розвитку територій.

У сукупності це означає, що Україна має більшість окремих елементів сучасної регіональної політики, але відсутній механізм, який би зшивав стратегію, фінансування, відбір інвестицій та моніторинг у єдиний цикл управління розвитком територій.

 

Європейський підхід: регіональна політика як система управління розвитком

Політика згуртованості Європейського Союзу побудована за принципово іншою логікою. Вона є не набором фондів чи проєктів, а інтегрованою системою управління розвитком територій, у якій кожен інструмент виконує чітко визначену функцію в межах програмного циклу – від стратегічного планування до оцінки результатів.

Базовим інструментом цієї системи є програмування. Держави-члени реалізують політику згуртованості через багаторічні програми, узгоджені з Європейською Комісією (Partnership Agreements та Programmes). Саме програма — з визначеними пріоритетами, фінансовими обсягами, показниками результативності, системою управління та контролю – є основною одиницею управління. Проєкти в цій логіці не існують автономно, а відбираються як засоби досягнення програмних цілей, що забезпечує концентрацію ресурсів і стратегічну узгодженість інвестицій.

Фінансування здійснюється через фонди політики згуртованості – Європейський фонд регіонального розвитку (ERDF), Європейський соціальний фонд+ (ESF+) та Фонд згуртованості (CF). Їхня принципова особливість полягає у можливості комбінування ресурсів у межах однієї програми. Це дозволяє одночасно працювати з інфраструктурою, розвитком людського капіталу, інноваціями, підтримкою підприємництва та економічною трансформацією територій в межах єдиної стратегічної рамки.

Ключовими інструментами територіальної орієнтації є інтегровані територіальні інвестиції (ITI) та місцевий розвиток, керований громадою (CLLD), передбачені положеннями CPR 2021–2027 щодо територіального розвитку. ITI дозволяють реалізовувати комплексні стратегії розвитку функціональних територій – міських агломерацій, субрегіонів або територій зі структурними викликами – шляхом поєднання кількох джерел фінансування навколо єдиної територіальної стратегії. CLLD забезпечує підхід «знизу-вгору», делегуючи частину повноважень щодо формування пріоритетів і відбору проєктів місцевим партнерствам. Обидва інструменти спрямовані на подолання розриву між секторальною політикою та територіальними потребами.

Важливою складовою сучасної політики згуртованості є смарт-спеціалізація (S3), яка виступає умовою доступу до фінансування інноваційного розвитку. Вона передбачає концентрацію ресурсів на обмеженій кількості стратегічних напрямів, визначених на основі аналізу регіональних конкурентних переваг та процесу підприємницького відкриття. Таким чином S3 виконує роль інструменту інвестиційної селективності та структурної трансформації територій.

Паралельно розвивається кластерна політика як інструмент формування регіональних інноваційних екосистем. Кластери розглядаються не як окремі проєкти, а як механізм інтеграції бізнесу, наукових установ і публічної влади навколо визначених напрямів спеціалізації. Вони посилюють регіональні ланцюги створення доданої вартості, сприяють трансферу технологій та підтримують реалізацію стратегій смарт-спеціалізації на практиці.

Ще одним інноваційним інструментом є гранти на основі результатів (results-based financing), які передбачають прив’язку фінансування до досягнення вимірюваних показників. Такий підхід відображає загальний зсув у політиці згуртованості від контролю витрат до управління результатами. Фінансування все більше пов’язується з виконанням програмних індикаторів, що підвищує підзвітність і ефективність використання ресурсів.

 

Висновок

Порівняння української моделі з політикою згуртованості ЄС показує, що ключовий розрив полягає не у відсутності інструментів як таких, а у відсутності програмної та територіально орієнтованої архітектури, яка поєднує їх у єдиний цикл управління розвитком. Україна вже має більшість необхідних елементів – стратегії, фінансові механізми, систему управління публічними інвестиціями та цифрові інструменти. Проте без їх інтеграції у спільну програмну логіку вони залишатимуться розрізненими компонентами, а не частинами цілісної системи.

Трансформація регіональної політики в напрямі повноцінного програмування, територіальної концентрації ресурсів та чіткої координації інституцій є не формальною вимогою Розділу 22, а необхідною умовою ефективного використання майбутніх структурних фондів ЄС. Без такої перебудови навіть формальний доступ до ресурсів політики згуртованості не гарантуватиме структурного розвитку територій. Саме здатність зшити наявні інструменти в узгоджену систему визначатиме, чи стане членство в ЄС для України інструментом розвитку, а не лише політичним статусом.

 

У законодавстві України відсутнє нормативно закріплене визначення терміна «інструмент регіональної політики»: Закон України «Про засади державної регіональної політики» оперує поняттями стратегій, програм, проєктів і механізмів фінансування, але не вводить окремої категорії «інструмент».

Водночас і Регламент ЄС 2021–2027 (Common Provisions Regulation) не містить єдиного визначення «інструментів політики згуртованості», а визначає фонди, територіальні механізми та засоби реалізації. Тому в цій статті поняття «інструменти» використовується у функціональному значенні – як сукупність механізмів, через які здійснюється регіональна політика та управління розвитком територій.

 

---

Цю статтю підготовлено Андреєм Хорватом та Русланом Поп’юком у межах підтримки, яку програма «U-LEAD з Європою» надає українським органам влади у виконанні рекомендацій Європейської Комісії, викладених у Звітах про розширення щодо України стосовно Розділу 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів». Зміст цієї статті є виключною відповідальністю її авторів і не обов’язково відображає позицію програми «U-LEAD з Європою», Європейського Союзу або його держав-членів — Німеччини, Данії, Франції, Австрії, Польщі та Словенії.

 

---

Д-р Андрей Хорват - економіст із багаторічним досвідом роботи у сферах трансформаційних процесів, належного врядування, структурних реформ та реформ державного управління, політики місцевого розвитку та інтеграції в ЄС. Він отримав ступінь доктора наук у Віденському університеті економіки та бізнесу.
З 1997 року, протягом понад 10 років, він обіймав різні керівні посади в уряді Республіки Словенія. З 2011 по 2017 рік очолював проект, спрямований на підтримку сербських органів влади у підготовці до переговорів щодо вступу до ЄС, який фінансувався урядом Німеччини.
З 1 вересня 2017 року Андрей Хорват працює в Програмі «U-LEAD з Європою» в Україні на посаді заступника директора програми, очолюючи підрозділ сталого розвитку, що займається питаннями регіонального та місцевого розвитку, а також вступу до ЄС (Розділ 22 «Регіональний розвиток та координація структурних інструментів»).

Руслан Поп’юк - фахівець у галузі міжнародних відносин із понад 13-річним досвідом роботи у сферах європейської інтеграції, регіонального та місцевого розвитку, децентралізації, міжнародного співробітництва та технічної допомоги. Він має ступінь магістра з міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка та закінчив Академію ефективного врядування та розширення повноважень у Європі при Європейській академії в Берліні.
З 2013 по 2023 рік він працював у Київській міській державній адміністрації та міністерстві, відповідальному за регіональний розвиток України, зосереджуючись на міжнародному співробітництві, децентралізації та реформі місцевого самоврядування.
З березня 2023 року Руслан Поп’юк працює в Програмі «U-LEAD з Європою» на посаді радника з питань децентралізації, підтримуючи процес вступу України до ЄС у сфері регіональної політики та Розділу 22 - «Регіональна політика та координація структурних інструментів».