Влітку минулого року Верховна Рада оновила адміністративно-територіальний устрій. Відтак в Україні функціонує 1469 громад, які мають бути рушіями змін на місцях та забезпечувати якісне надання послуг населенню. Саме для цього громадам передали повноваження та фінанси для їх виконання з центрального на місцевий рівень.

Гарантувати незворотність децентралізації мають зміни до Конституції України. Окрім того, у парламенті напрацьовують ще низку різних ініціатив щодо покращення місцевого самоврядування.

Про  те, коли все ж Верховна Рада може розглянути зміни до Основного Закону щодо  децентралізації та про інші законопроєкти у рамках реформи в інтерв’ю Укрінформу розповів Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, нардеп фракції «Слуга народу»  Віталій Безгін.

---

 

Триває непростий процес пошуку компромісу

 

- У грудні 2019 року президент Володимир Зеленський подав до Верховної Ради законопроєкт "Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)". Проте згодом в Офісі президента розповіли, що за результатами зустрічі із заступниками голови фракції "Слуга Народу" запропоновані зміни відкликають з парламенту для доопрацювання. Коли до Верховної Ради можуть внести оновлений проєкт, та коли відбудеться розгляд?

- Верховна Рада має розглянути оновлений проєкт змін до Конституції, на мою думку, у листопаді чи грудні цього року.  Документ мають підтримувати 300 народних депутатів і в цей момент впирається весь процес. Необхідний компромісний текст, що задовольнить велику кількість політичних стейкхолдерів.

Чи підготувала група науковців-конституціоналістів текст, що міг би задовольнити усіх стейкхолдерів? Ні. Тому президент абсолютно правильно робить, що тримає паузу, - немає сенсу виносити текст на розгляд у сесійну залу, якщо текст не набере мінімум 270 голосів під час першого голосування. Якщо ж ми цього року не спрямуємо  до Конституційного Суду ці зміни, то на моє суб’єктивне переконання, треба буде відверто казати, що  цей парламент не має потенціалу ухвалити таку ініціативу. Залишати це на 2022-23 роки недоречно, бо всі будуть займатися підготовкою до парламентських виборів.

Відтак зараз триває непростий процес збору голосів та пошук компромісу. Найбільша проблема в тому, щоб перевести дискусію з політичної площини до конструктивної -  по суті тексту. Можливо, це вдасться зробити в майбутньому на майданчику Ради Європи у Стразбурзі, як зовнішнього фасилітатора, з участю представників усіх фракцій українського парламенту. Поки що це малоймовірно через ситуацію з пандемією коронавірусу та обмежувальними заходами. Водночас майданчик Ради Європи дуже допоміг би, бо недостатньо було б простих заяв від противників внесення змін до Конституції з аргументом, що норми «погані», а потрібно буде  наводити конструктивні аргументи та пропозиції. 

- Чи буде прописаний особливий статус  окремих районів Донецької та Луганської областей (ОРДЛО) у цих змінах до Конституції?

-  Жодного статусу ОРДЛО у документі не буде, він там не потрібен. Це чітка позиція президента України та нашого комітету Верховної Ради. Країна з 2014 року проводить децентралізацію, що передбачає збільшення повноважень для всіх органів місцевого самоврядування і можливостей розвитку всіх регіонів. Підхід до розвитку території Львівщини нічим не відрізняється від підходу до розвитку території Луганщини. Райони на сході тимчасово окуповані, але повернуться Донеччина та Луганщина під наш прапор і будуть розвиватися в межах децентралізації, як і інші регіони. Немає ніяких підстав, крім фантазій і потреби зруйнувати українську державність з боку Російської Федерації, імплементовувати спецстатус ОРДЛО в Основний Закон. Тому такого там не може бути. Більше того, не буде ніяких «гачків», щоб це можна було реалізувати в інший спосіб.

- Якими тоді будуть запобіжники, щоб місцеві ради у різних регіонах країни, а не лише на Донеччині та Луганщині, не ініціювали рішення, що виходять за межі їхніх  повноважень та суперечать інтересам держави?

-Запобіжником з боку держави має бути префектура чи обласна та района адміністрації з координаційно-наглядовими функціями. Якщо рішення місцевих рад буде загрожувати територіальній цілісності, то буде миттєва реакція. Так, при впровадженні посади префекта, його головна функція полягатиме у координації та нагляді за законністю ухвалених рішень на місцях. Якщо депутати територіальної громади намагатимуться ухвалити рішення, які порушують права і свободи громадян, то префект як представник центральної влади має втрутитися у ситуацію та завадити таким планам місцевої влади. 

 

 

Вилучення з місцевих бюджетів акцизу на тютюн не буде - зміниться механізм

 

-  У липні Верховна Рада підтримала у першому читанні законопроєкт №5600 «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень». В Асоціації міст України заявили, що цей  законопроєкт містить ефективні інструменти для забезпечення зростання надходжень до бюджетів усіх рівнів, але норми щодо вилучення акцизу на тютюн із надходжень до бюджетів громад заважають місцевому самоврядуванню підтримати такий проєкт.  Наразі триває підготовка до другого читання. Чи можете ви спростувати інформацію щодо акцизу на тютюн?

- Думаю, що у громад не заберуть цей акциз, бо коли голосували у першому читанні за закононопроєкт № 5600, то одна з ключових умов від нашого Комітету була, що треба шукати компромісний варіант у цьому питанні. Є законопроєкт Давида Арахамії № 5719 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо зарахування акцизного податку з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі тютюнових виробів». Він передбачає зміну механізму зарахування та розподілу надходжень акцизного податку з роздрібного продажу тютюнових виробів між бюджетами місцевого самоврядування.

У законопроєкті пропонується зобов’язати Державну податкову службу щомісячно розраховувати частки для зарахування до відповідного бюджету місцевого самоврядування акцизного податку з роздрібного продажу тютюнових виробів та рідин, що використовуються в електронних сигаретах, на основі даних реєстраторів розрахункових операцій. Також у законопроєкті пропонується зобов’язати Казначейство зарахувати акцизний податок з роздрібного продажу тютюнових виробів до відповідних бюджетів місцевого самоврядування пропорційно до часток в автоматичному режимі.

Такий інструмент погоджуємо через комунікацію з місцевим самоврядуванням. Цей законопроєкт вдосконалимо, механізм зарахування акцизного податку на тютюн стане також більш прозорим, і від того зросте кількість надходжень до місцевих бюджетів. Плануємо спочатку ухвалити закононпроєкт Арахамії, а після цього розглядати зміни до Податкового кодексу. Тобто це модель, яка може всіх влаштувати і перш за все – місцеве самоврядування.

 - Також ви раніше повідомляли, що члени Комітету Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування внесли до законопроєкту №5600 поправки щодо адміністрування місцевих податків громадами.  Розкажіть детальніше про суть поправок.

 - Наразі в Україні місцеві податки адмініструє Державна фіскальна служба. У цьому ми бачимо проблему, бо ДФС не зацікавлена в місцевих податках, ПДВ для неї є пріоритетом, то який сенс займатись локальними податками? Місцеві громади встановлюють ставки, але це поливина справи. ДФС же має контролювати, чи всі сплачують. Тому і треба передати адміністрування на місця. Чи всі громади спроможні якісно це робити? Об’єктивно, з самого початку не всі, але усі громади будуть в цьому зацікавлені, бо збільшуватимуть надходження до власних бюджетів.

Також якщо передати адміністрування місцевих податків громадам, зменшиться частка тих, хто працюють нелегально, не сплачуюючи податки. Процес болісний, бо збільшується і відповідальність органів місцевого самоврядування. Наприклад, голова маленької громади розуміє, що, умовно, якийсь Василь Петрович має малий бізнес на території громади, але не сплачує жодних податків, тобто працює в тіні. Тоді голова громади чи податковий інспектор йдуть до бізнесмена та вимагають, щоб сплачував податки. Може виникнути конфлікт, але все ж аргументом громади є те, що таким чином збільшують надходження у свій локальний бюджет, вони зацікавлені у діалозі з такими підприємцями. А ДФС не цікавлять «копійчані цифри» в порівнянні з наповненням державного  бюджету, та й ресурсу зайвого у ДФС для вирішення таких локальних ситуацій немає.

Відтак сподіваємось, що передача адміністрування місцевих податків громадам посилить загалом спроможність самворядування та збільшить надходження до місцевих бюджетів. 

 - Ще одним спірним питанням, на якому наголошують громади, є сплата ПДФО підприємцями не за адресою виробничих потужностей, а в населений пункт, де зареєстрована компанія. У цій ситуації  громади часто недоотримують значні надходження до бюджетів, натомість податки йдуть великим містам. Чи будуть  зміни у цьому напрямку?

 - Ключова проблема зрозуміла – є велика кількість сільських громад, де знаходяться виробничі потужності. Компанії ж зареєстровані у Києві, Львові, Дніпрі, інших великих містах, та сплачують податки безпосередньо там. Громади нічого, крім розбитих доріг, умовно кажучи, не отримують. Щодо зміни у цій сфері зареєстровано орієнтовно 13 законопроєктів, робоча група створена при податковому комітеті. Наразі триває дискусія з приводу концепції, яку обрати. Я послідовник – щоб сплачувати ПДФО за місцем розміщення виробничих потужностей. Інші говорять, що сплачувати ПДФО треба громаді, де працівник отримує адміністративні послуги. Сподіваюся, що знайдемо компромісний варіант і у 2022 рік зайдемо із іншою формулою сплати ПДФО, бо діюча вигідна фактично лише великим містам України, у яких більше також політичної ваги.

 

 

Новий законопроєкт щодо створення в Україні агломерацій напрацюють до жовтня

 

 - Верховна Рада весною цього року відправила на доопрацювання законопроєкт щодо утворення в Україні агломерацій як об'єднань географічно близьких міст та містечок, які мають динамічну систему виробничих, транспортних та соціальних зв'язків. Ви є співавтором законопроєкту та наголошували раніше, що  проєкт потребує доопрацювання, спілкування з громадами, на які  найбільше вплине цей закон. На якому етапі зараз  доопрацювання, і коли Верховна Рада розглядатиме законопроєкт повторно? 

- Законопроєкт був справді недосконалим, і у нас триває діалог з громадами щодо напрацювання нового документа. Зокрема, зустрічаємося з асоціацією «Київська агломерація», також плануємо дискусії зі Львовом та в інших регіонах.

Є кілька ключових речей, які обговорюємо. Наприклад, щодо моделі взаємодії в агломерації – добровільна чи адміміністративна. Я прихильник адміністративної, тому що це важливо для ухвалення рішень в майбутньому, щоб уникнути ситуації, коли будь-яка громада може добровільно відмовитись закладати у свій бюджет фінанси на діяльність такої агломерації та вирішення якогось спільного питання, при цьому інші – закладають. Також вивчаємо закордонний досвід співпраці метрополії та навколишніх населених пунктів у межах агломерації. Крім того, необіхно знайти компроміс у питанні механізму створення ради агломерації – яка пропорція представництва населених пунктів у такій раді, бо якщо за кількістю населення, то метрополія отримає більшість, і це неправильно. Якщо ж взяти за формулу по однаковій кількості представників від кожного населенного пункту- теж не зовсім правильно, тому що не може, наприклад, Київ і населений пункт з 6 тисячами населення мати однакове представництво в раді. У мене в планах: що в жовтні маємо зареєструвати новий законопрєкт щодо агломерацій, але  все залежить від того як громади домовляться між собою з приводу концептуальних моментів. 

- Які питання вирішуватимуть агломерації?  

- Є ключові речі, які найкраще  вирішувати в рамках агломерації. Зокрема йдеться про транспорт та інфраструктуру. Великі міста  – Київ, Львів, Одеса, Харків – вже  фактично живуть єдиним організмом із прилеглими громадами. Наприклад, жителі малих населених пунктів їдуть в мегаполіси на роботу, власним чи громадським транспортом.  Потрібен інструмент, щоб вирішувати питання взаємодії громад.  Києву вкрай необхідна спільна мережа громадського транспорту, яка б системно єднала Бучу, Боярку, Бориспіль, Бровари та інші прилеглі міста з столицею. Прилеглі населені пункти могли б долучатися до налагодження системи громадського транспорту. Також можливо залучати кошти від усіх учасників агломерації до будівництва доріг в Києві. У відповідь також можна передбачити, щоб пільговики з наслених пунктів агломерації отримували такий же пільговий проїзд в Києві.

 Інше важливе питання, яке можна вирішувати в рамках агломерації - переробка сміття. У теорії будівництво сміттєпереробного заводу має відбуватись на території області, за межами великого міста. Якщо ж сміття в один населений пункт буде звозити вся агломерація, то яку вигоду отримає громада, на чиїй території він розміщений? Про це можна домовитись так, щоб було вигідно усім предстаникам агломерації.

У межах агломерацій можна вирішувати питання комунікацій. Також мова буде йти про спільні проєкти. Ми зараз розмірковуємо про те, щоб у бюджеті на 2022 рік закладати саме в межах Державного фонду регіонального розвитку проєкти для агломерацій. Загалом, на рівні законопроєкту буде визначений перелік сфер, яких може торкатися агломерація.

 - У Мінрегіоні заявляли про зонування територій України на 10 типів, що має надати  економічні переваги жителям різних областей і дозволить більш ефективно розвивати регіони. Чи  плануються законодавчі зміни з цього  приводу.

- Необхідності у законопроєктах щодо кожного типу територій немає, в деяких випадках достатньо розробити підзаконні акти. Все ж певні законодавчі зміни плануємо.

Щодо прикодронних територій – працюємо спільно з Мінрегіоном над законопроєктом про транскордонне співробітництво. Також восени напрацюємо законопроєкт про розвиток гірських територій. Гірські території мають окрему специфіку, як потребує внесеня змін до чинного законодавства. Рівень соціально-економічного розвитку гірських населених пунктів є нижчим, ніж в цілому по Україні,  наразі відсутня системна та послідовна державна політика, спрямована на комплексний розвиток таких територій. Логістика та інфраструктура в гірських регіонах є  набагато скадніша, бо тут, по суті, велика територія, низька щільність населення та менша кількість податків. Будемо намагатися зробити так, щоб на гірські території був окремий бюджетний рядок. Цей законопроєкт має бути ухвалений до кінця року - як перший крок законодавчого забезпечення саме типологій територій.

 - Ще у листопаді 2019 року Верховна Рада підтримала у першому читанні  законопроєкт  2143-3 "Про місто Київ - столицю України", який серед іншого передбачає  розділення посад Київського міського голови та голови Київської міської державної адміністрації. У проєкті прописано,  що Київську міську державну адміністрацію очолює голова, який призначається на посаду і звільняється президентом за поданням уряду. Чи може у найближчий час бути ухвалений відповідний законопроєкт у другому читанні, та наскільки реальною є ймовірність призначення іншого очільникм КМДА?                             

-На моє переконання, конкретно цей законопроєкт не допоможе Києву, тому що містить багато норм, які можуть мати негативні наслідки. Питання в тому, щоб покращити управління у столиці, а не зламати його. Зайвими, на мій погляд, є речі про запровадження, наприклад, посади заступника Київського міського голови - головного архітектора міста Києва, поява якихось  ратуш. Це все та інші новації, які не є необхідними,  треба виключити із законопроєкту. Залишити ж треба  норми про систему функціонування місцевої влади та системи районування Києва, а також щодо наглядовових повноважень КМДА.

Київ – єдине місто, яке повністю оминула децентралізація, та водночас єдине місто за рахунок особливого статусу в Конституції, де можна  фактично зробити розмежування посад мера та очільника КМДА, запровадити префектуру,  без внесення змін в Конституцію, бо є окремий закон. Ідеальною має бути модель, коли є   обраний міський голова Києва, а  в міської ради є свій виконавчий орган.  У свою чергу КМДА має займатися координаційними та наглядовими повноваженнями. 

На моє переконання, навіть зараз  центральна влада має законні повноваження зняти  Кличка з посади очільника КМДА і призначити іншу людину, керуючись 118 статтею Конституції. Але, в той же час, ситуацію набагато краще змінювати через оновлення законодавства, бо в разі призначення іншого очільника КМДА без законодавчих змін буде політичний конфлікт. Необхідно забезпечити інструменти вирішення питання. Кличко говорить про можливість створення виконкому у міській раді, але зараз на це немає законодавчих підстав, будь-яка подібна ініціатива буде незаконною та буде скасована. Проте  це можна і необхідно передбачити у новій редакції – розмежувати виконком і КМДА, тоді це буде нормально працювати.

Реалії маємо такі, що документ ухвалений у першому читанні, і  треба шукати інструменти на майданчику нашого  Комітету, щоб  напрацювати редакцію, яка зможе зняти політичний конфлікт та сприяти тому, щоб Київ розвивався.  Достатньо кількох місяців для дискусій за участю всіх зацікавлених сторін для  напрацювання якісного законопроєкту до другого читання.

Авторка: Божена Кецмур, Київ

Фото Євгена Котенка