Спеціальний посланник уряду Федеративної Республіки Німеччини з питань реформ в Україні професор Ґеорґ Мільбрадт в інтерв’ю для Укрінформу розповів про своє бачення перебігу змін в адміністративно-територіальному устрої країни, а також перспектив продовження децентралізації.

Враження від реформи адмінтерустрою в Україні

- Після кількох років реформи в Україні істотно змінився адміністративно-територіальний ландшафт. Помітно, що багато новообраних керівників ТГ уже менш залежні від волі голів райрад і держадміністрацій. Хоча й не всі, переважно - фінансово спроможні. Як ви оцінюєте реформу адмінтерустрою, здійснену за підтримки ЄС і ФРН зокрема? Чи все вдалося?

- Почну з того, що Україна потребувала децентралізації, бо місцеві громади часто-густо не могли якісно виконувати надані державою функції – передусім через нестачу надходжень до бюджету. Тому в мене таке ж позитивне враження від реформи адмінтерустрою в Україні, як і в сусідніх країнах Європи. Хоч є, звісно, дискусії щодо особливостей реалізації деяких пунктів організації влади.

Для прикладу, податок на доходи фізичних осіб в Україні надходить до бюджетів тих громад, де зареєстровані підприємства, а не поповнюють бюджети громад, на території яких проживають працівники підприємств. Добре, що зараз цей аспект оподаткування став предметом конструктивного діалогу між представниками органів місцевого самоврядування і центральної влади, бо ще потребує, на мою думку, збалансованого вирішення.

 - Часом укрупнення районів виглядає доволі суперечливо. Приміром, до складу Одеського району увійшли 22 суб’єкти самоврядування, причому деякі з багаторівневим управлінням, як-от міські громади Одеси чи Чорноморська, і з незрівнянно більшими бюджетами. Притчею во язицех став проголосований депутатами пів року тому районний бюджет-2021, якого вистачало хіба що на закупівлю канцтоварів – усього 58 тис. грн. Усе це щонайменше дивно, коли зіставити з тим фактом, що одна з територіальних громад району, а саме - Одеська міська, ухвалила бюджет-2021 обсягом 11,5 млрд грн. Щоправда, через три місяці до райбюджету внесли зміни, але враження від «спроможності» Одеської райради мало в кого змінилось. А як ви сприймаєте результати укрупнення районів?

- Навряд чи можна назвати нинішню структуру районів оптимальною. Я б сказав так: бачимо, що реорганізовані громади вже працюють, настала пора й функції районів оновити. Очевидно, це буде зроблено в процесі внесення відповідних змін до Конституції України. Бо подібні ситуації після передачі багатьох повноважень – від старого району до новоутворених громад - спостерігаємо не лише в Одеській області. З одного боку, повноваження районної влади у результаті реформи істотно зменшились, а з іншого - нинішні райони багатократно більші за територією.

Думаю, що реорганізація районів не призвела до цілковитої зміни їхніх повноважень через те, що до початку реформи не були внесені відповідні зміни до Конституції. Власне, тому зараз і триває дискусія з цього приводу: одні її учасники вважають, що треба взагалі прибрати районні владні структури з системи місцевого самоврядування. Інші наполягають, що за районним рівнем влади належить залишити функції нагляду за дотриманням законодавства органами управління місцевими територіальними громадами, оскільки раніше було скасовано в законодавчому порядку наглядову функцію прокуратури.

Хочу додати, що і в країнах Європейського Союзу існує той чи інший рівень нагляду за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування. Тому, на мій погляд, варто впровадити сучасну систему нагляду, однак важливо чітко регламентувати, в яких межах вона має функціонувати.

Важливо, щоб дотримувався європейський підхід до нагляду за органами самоврядування

- Маєте на увазі переформатування місцевих держадміністрацій в органи префектурного типу?

- Це залежить від того, за чим буде встановлено нагляд з боку держави: виключно за дотриманням законності при ухваленні рішень муніципалітетами, чи повноваження будуть поширюватись на всю сферу діяльності місцевих рад? Хочу зауважити, що Україна може, звичайно, впровадити нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, оскільки свого часу підписала Європейську хартію місцевого самоврядування. Але за дотримання двох умов: нагляд має бути нейтральним, незаполітизованим, і здійснювати його повинні особи, які мають належну компетенцію і досвід роботи у цій сфері.

Крім того, застосування певних санкцій з боку державних посадовців, наділених функціями нагляду, має бути пропорційним до рівня порушень, які можуть бути виявлені в діяльності представників органів місцевого чи регіонального самоврядування.

Водночас, при запровадженні органів префектурного типу не варто уповноважувати виконувати зазначені функції голів державних адміністрацій. Ризик полягає в тому, що префектурний нагляд може трансформуватися не лише у правовий контроль, якщо врахувати живучість радянських традицій державного контролю.

Тобто при розробці положень про запровадження органів префектурного типу варто чітко регламентувати їхні функції, керуючись принципом: «Довіра – це добре, але регламентований контроль - краще».

Разом з тим, вважаю, що не так важливо, як буде названо цей інститут – префектів чи якось інакше – головне, щоб дотримувався європейський підхід до нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування. Пріоритетом має бути не стільки забезпечення нагляду чи контролю за дотриманням законодавства, як спроможність префекта дати пораду, як діяти керівнику того чи іншого органу місцевого самоврядування у складній ситуації, щоб не порушити якусь із правових норм.

Характерно, що протягом останніх років змінились підходи до організації місцевого самоврядування навіть у Франції, де раніше вважали, що президент через інститут префекта здійснює управління на регіональному рівні. Виступаючи на недавньому форумі в Києві, один з французьких префектів, підкреслював, що є не лише представником президента з нагляду за дотриманням законодавства, а й представником регіону в комунікаціях із центральним урядом Франції. Крім того, уточнив, що працювати префектами можуть лише фахівці, що мають спеціальну освіту й управлінський досвід.

Відповідні рекомендації щодо формування органів префектурного типу напрацьовані експертами Ради Європи та інших міжнародних організацій і передані урядовим структурам України. Запровадження такого інституту ми підтримуємо і сподіваємось, що зміни до Основного закону будуть внесені до кінця цього року.

Якщо уряд приймає рішення, яке зменшує доходи місцевих бюджетів, мають бути й компенсації

- На XVI Українському муніципальному форумі порушувалося, серед інших, питання, пов’язане з акцизним податком, доходів від якого хочуть позбавити місцеві ради. Як усувають подібні проблеми у відносинах центральної та місцевої влади у ФРН, Польщі та інших країнах?

- Зараз виникла ситуація, коли українська держава хоче повернути собі цей податок. І відповідну поправку, звісно, можна внести в законодавство – не на камені ж висічено. Однак для того, щоб вилучити цю статтю з бюджету місцевих рад і спрямувати додаткові кошти держбюджету, приміром, на захист довкілля, треба якимсь чином компенсувати його вилучення з бюджетів місцевих рад.

Якщо порівняти з практикою ФРН, то в нас діє «принцип зв’язку». Коли на центральному рівні готуються ухвалити зміни до законодавства, які мають, на думку, центрального уряду позитивно вплинути на економіку, але зменшують доходи до місцевих бюджетів, то неодмінно ухвалюють рішення про відповідні компенсації. Можна змінити, наприклад, відсоток податку на доходи фізичних осіб.

- Депутати деяких ТГ ухвалюють на сесіях дуже малі за обсягами фонди розвитку громад, громадські бюджети або й узагалі не формують таких фондів, що стримує перспективи економічного розвитку. Натомість левову частку бюджетних видатків (до 30-40 %) іноді спрямовують на високі зарплати керівників місцевих рад, великого штату працівників, а решту - на зарплати місцевих учителів і медиків. Чи існують певні критерії розподілу бюджетних коштів територіальних громад у східноєвропейських країнах, де завершилась реформа місцевого самоврядування?

- На мою думку, питання високих зарплат посадовців при нестачі коштів на розвиток місцевих громад передусім пов’язане з тим, за яких кандидатів у депутати чи мери голосують місцеві жителі на виборах, якщо вони демократичні. Хоча уточню: в деяких країнах штати працівників місцевих органів самоврядування регламентовані спеціальними нормативними актами - найчастіше кількість муніципальних працівників перебуває у залежності від того, скільки тисяч жителів об’єднує та чи інша громада. А більш чи менш високу зарплату затверджують залежно від рівня кваліфікації управлінців. Буває, що муніципалітети іноді запрошують на роботу фахівця, що має дуже високу кваліфікацію, і йому призначають відповідну зарплату. Але такий розподіл коштів, коли при високих зарплатах керівників і фахівців не вистачає коштів на розвиток громад, мав би бути неможливим у новостворених ТГ.

Що стосується формування критеріїв для встановлення зарплат управлінцям громад, то збалансовані рішення щодо орієнтовних лімітів бюджетних коштів можна виробити під час діалогу між представниками асоціацій місцевого самоврядування і центральної влади, який має бути постійним. Виходячи з якості управління та порівняльних статистичних даних щодо результативності діяльності громад, зокрема і розвитку інфраструктури, впровадження інновацій, якості й обсягу послуг жителям. До речі, у ФРН функціонує спеціальний інститут для врегулювання таких організаційних питань, який фінансують органи місцевого самоврядування.

- Розкажіть докладніше про досвід підготовки управлінських кадрів для муніципалітетів у країнах ЄС. Як відбувалась реформа місцевого самоврядування, наприклад, на території посткомуністичної НДР?

- Охоче, оскільки свого часу я був одним з організаторів такої трансформації в Саксонії. Зараз можу сказати: для зміни системи управління потрібні не лише добре виписані закони, а й кваліфіковані кадри. Ми керувалися двома підходами: здійснювали фахову перепідготовку тодішніх державних управлінців як для роботи у державних структурах, так і в місцевих органах самоврядування, причому повторне навчання було обов’язковим. Паралельно навчали у вишах нові кадри, щоб залучити їх до самоврядування. Оскільки не було впевненості в тому, що колишнім управлінцям східних земель країни вдасться адаптуватись до роботи в умовах демократичної ФРН. Потрібні були компромісні підходи при налагодженні ефективної діяльності персоналу місцевих органів влади, де продовжували працювати деякі фахівці, що пройшли перепідготовку, поруч із молодими управлінцями.

Німецький досвід полягає в тому, що для перепідготовки кваліфікованих фахівців потрібен певний час. Навряд чи раніше, як за п’ять років, вдасться підготувати такі кадри для місцевих органів влади і в Україні. Доведеться деякий час терпіти помилки, поки, врешті, будуть впроваджені комплексні зміни в управління ТГ.

- Які ви бачите проблеми і перспективи вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні?

- Ключове завдання реформи – забезпечити ефективне самоврядування і поліпшити соціально-економічні умови жителів. Тому варто, передусім, зосередити зусилля на зміцненні економічної бази новостворених громад, розвивати інфраструктуру, розширювати спектр адміністративних і муніципальних послуг. Не менш важливо, на мій погляд, також досягти світоглядної трансформації громадян, навчитись краще враховувати інтереси населення при здійсненні реформ. Власне, таким шляхом рухалися в напрямку вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування у Польщі, Чехії, Німеччині. Але скопіювати наш досвід неможливо, бо при здійсненні реформ ми опирались на інше історичне підґрунтя. Краще уважно проаналізувати наші успіхи й невдачі й напрацювати власні рішення.

Більш того, якщо вдасться розвинути соціально-економічну базу, Україна також матиме вплив на східного сусіда. Хіба зараз українці не дивляться на Польщу, як на гарний приклад? Якщо через деякий час росіяни будуть так само дивитися на Україну, то й багато проблем можуть зникнути. Таке моє бачення перспективи України.

Михайло Аксанюк, Одеса

Фото Геннадія Мінченка