Автор: Олександр Слобожан, виконавчий директор Асоціації міст України

 

Резюме

В кризових умовах, викликаних пандемією COVID-19, органи місцевого самоврядування постають перед необхідністю зміни фінансової моделі на більш сучасну — фіскально-кредитну. Сутність змін відображена в п. 8 ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування, де пропонується надати ОМС доступ до ринку капіталу для здійснення позик інвестиційного характеру. Таким чином, стратегічним напрямом зміцнення фінансової бази ОМС стає розширення доступу до довгострокових кредитних ресурсів, розвиток ринку муніципальних позик. В статті проаналізовано стан муніципальних позик в Україні на прикладі 2020 року, а також інструментарій і умови запозичень. Насамкінець, автор підсумовує основні проблеми й окреслює напрями розвитку ринку місцевих позик.

 

Світова пандемія COVID-19 2020 року стала «чорним лебедем» для світової економіки. Серед численних негативних наслідків, спровокованих пандемією, були і фінансово-бюджетні кризи. Не стала виключенням і Україна.

Зусилля урядів більшості країн зосередилися на антикризових заходах, спрямованих на підтримку життєво важливих галузей, надання державної підтримки бізнесу й домогосподарствам, оптимізацію витрат, залучення додаткових коштів на фінансових ринках.

Уряд України протягом 2020 року не зважився на жоден із необхідних кроків для пом’якшення негативного впливу кризи. Відповідно, місцевому самоврядуванню довелося самостійно долати соціальні та економічні наслідки запровадженого Урядом карантину. За оцінкою Рахункової палати, у 2020 році місцеві бюджети додатково профінансували 10,26 млрд грн видатків на боротьбу з COVID-19.

У 2021 році значна частина тягаря боротьби з наслідками кризи знову лягає на місцеве самоврядування. Ситуація погіршується тим, що внаслідок дій держави є ризик скорочення доходів місцевих бюджетів у 2021 році ще на майже 80 млрд грн.

У надскладній ситуації громади змушені посилювати власні можливості з мобілізації додаткових бюджетних ресурсів, оскільки відновлення економіки, модернізація інфраструктури, покращення публічних послуг потребують значних обсягів капітальних інвестицій. Приміром, за даними Держстату, у 2020 році капітальні інвестиції з місцевих бюджетів становили 43,56 млрд грн (або 10,4% від усіх інвестицій у національну економіку).

Крім очевидних заходів у межах фіскально-бюджетної фінансової моделі, органи місцевого самоврядування (ОМС) постають перед необхідністю зміни моделі на більш сучасну — фіскально-кредитну. Сутність змін відображена в п. 8 ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування, де пропонується надати ОМС доступ до ринку капіталу для здійснення позик інвестиційного характеру.

Таким чином, стратегічним напрямом зміцнення фінансової бази ОМС є розширення доступу до довгострокових кредитних ресурсів, розвиток ринку муніципальних позик.

Розглянемо стан муніципальних позик на прикладі 2020 року. За даними Міністерства фінансів, у 2020 році ОМС здійснили 42 запозичення на суму 7 млрд 744 млн грн та 28 млн євро, при цьому внутрішні позики склали 90,7%, зовнішні — 9,3% від обсягу запозичень.

Учасниками кредитних відносин виступили:

• з боку позикодавців — чотири банки з 74 (або ж 5,4% діючих в Україні), зокрема три державні: Ощадбанк, Укргазбанк, Укрексімбанк, один комерційний: АльфаБанк, одна міжнародна фінансова організація (МФО): НЕФКО, а також Мінфін;
• з боку позичальників — 27 громад із 1470, що складає 1,8% від загальної кількості громад.

Частка держбанків у загальному обсязі позик переважає: три державні банки надали 85,2% всіх позик, тоді як МФО — 7,7%, приватні банки — 5,5%, а Мінфін — 1,6% від обсягу позик. Найбільшими позичальниками у 2020 році стали шість великих міст, на які припало 80,7% загального обсягу запозичень, зокрема: Дніпро — 1 млрд 778 млн грн; Харків — 1,5 млрд грн; Одеса — 1,5 млрд грн; Львів — 900 млн грн; Київ — 770 млн грн; Запоріжжя — 500 млн грн.Крім регіональних центрів, таких як Івано-Франківськ, Луцьк, Миколаїв, Рівне, Суми, позики в 2020 році брали й невеликі міста: Бровари, Ізмаїл, Лубни, Кам’янське, Мелітополь, Павлоград, Тростянець, Чугуїв та інші, хоча на них припало лише 19,3% від обсягу позик.

Ринкова структура сегменту муніципальних позик на ринку капіталу демонструє ознаки недосконалої конкуренції — олігополії. Олігополія стоїть на заваді розвитку ринку капіталу, оскільки найбільші гравці визначають загальний попит і пропозицію, а отже, й вартість кредитних ресурсів, а вхідні бар’єри обмежують залучення до ринку нових учасників.

 

Розглянемо також інструментарій і умови запозичень. У якості інструментів муніципалітети використовували два види кредитних угод: зовнішні та внутрішні, а також облігації місцевих позик. На кредитні угоди у 2020 році припало 63,2%, а на облігації — 36,8% від запозичень. При цьому емісію облігацій здійснювали тільки три міста: Львів, Київ, Харків.

Терміни запозичень коливаються від 3–5 років по внутрішніх позиках і облігаціях до 7–9 років по зовнішніх позиках. Вартість кредитних ресурсів також суттєво коливається: від 3–6% по зовнішніх позиках до 12–18% по внутрішніх. Важливою складовою є строки погодження Мінфіном рішень місцевих рад. Час між поданням заявки та її погодженням Мінфіном коливався від 20 до 132 днів і в середньому склав 50 днів.

Отже, на прикладі проведеного нами «зрізу» ринку місцевих позик можна побачити основні проблеми й намітити напрями його розвитку на перспективу.

Найбільшою проблемою залишається питання довіри. Більшість банків, фондів, МФО та громадян не довіряють муніципалітетам у ролі позичальників і, відповідно, не беруть участі в роботі ринку. Всебічне зміцнення довіри, надання державних гарантій сприятиме розвитку ринку муніципальних позик.

Проблема інституціональної та організаційної спроможності ОМС проявляється в мінімальній (менш ніж 1,5%) залученості громад у ролі позичальників. Розширення прав громад у кредитній сфері потребує поетапного підвищення кредитоспроможності, створення місцевих кредитних інституцій, організаційного, інформаційного супроводу та державної ресурсної підтримки. Спрощення вимог, усунення штучних перепон для інвесторів дасть змогу покращити умови роботи ринку, зробити його більш прозорим для всіх учасників.

Дії з удосконалення регуляторного механізму з часом призведуть до зниження ризиків і, відповідно, до зменшення вартості та збільшення термінів запозичень. Інакше кажучи, місцеві позики нарешті стануть стратегічним джерелом інвестиційних ресурсів для реалізації довгострокових інфраструктурних проєктів. І саме це є спільною метою держави та місцевого самоврядування задля покращання якості життя громадян.

 

Редактор: Оксана Шевченко

Усі терміни в цій статті повинні сприйматись як гендерно-нейтральні

---

Олександр Слобожан брав участь в Міжнародному експертному обговоренні  «Розвиток громад: довіра, інституції, фінанси та люди», організованому Програмою «U-LEAD з Європою» в грудні 2020 року. Промова, яку він виголосив в межах одного з воркшопів конференції, знайшла своє продовження і у цій статті.

Від імені Програми «U-LEAD з Європою», ми хотіли б висловити нашу щиру подяку за обидва внески пана Слобожана. Ця публікація увійде до майбутньої Збірки статей, яка буде опублікована онлайн.

Збірка статей – це збірник письмових внесків, підготовлених українськими та міжнародними експертами, науковцями та посадовцями після Міжнародних експертних обговорень, організованих Програмою «U-LEAD з Європою» у 2019 та 2020 роках. Статті порушують питання у галузях регіонального та місцевого розвитку, децентралізації влади та адміністративно-територіального устрою, актуальні як для української, так і для міжнародної аудиторії. Збірка буде опублікована онлайн українською та англійською мовами на ресурсах U-LEAD. Стежте за нами у Facebook, аби першими отримати інформацію про публікацію Збірки.