Інтерв’ю з Ґеорґом Мільбрадтом, спеціальним посланником уряду Федеративної Республіки Німеччина з питань реформ в Україні (добре урядування, децентралізація та державна служба).

Інтерв'ю провів Андрей Хорват, заступник директора Програми від GIZ, «U-LEAD з Європою»

---

А.Х.: Шановний професоре Мільбрадт, активна підтримка Європейського Союзу та німецького уряду, а також Ваша підтримка в якості Спеціального посланника німецького уряду з питань реформи в Україні протягом останніх років значною мірою сприяла успіху процесу об'єднання. Якими є ваші враження після перших місцевих виборів в Україні, проведених на новій адміністративно-територіальній основі? Ви задоволені результатами виборів?

Ґ.М.: Україна досягла важливого етапу, але ще не кінцевої мети створення ефективного місцевого самоврядування, орієнтованого на потреби громадян. Наскільки вам відомо, Україна, як і весь Радянський Союз, була країною з надмірно централізованим і неефективним типом управління, де політичні ініціативи виходили згори. Для розвитку в європейському напрямку, нам необхідно, щоби більше ініціатив надходило «знизу-догори». Тому першим кроком та передумовою було створення спроможних громад. Багато українських селищ та сіл не могли виконувати повноваження місцевого самоврядування, зважаючи на брак компетенцій, коштів та кваліфікованого персоналу. Особливо в сільській місцевості об'єднання або злиття сіл та невеликих міст у спроможні одиниці було важливим кроком. Це необхідна, але недостатня умова. Зрештою, Верховна Рада мала визначити територіальну структуру на місцевому рівні, адже саме лише добровільне об'єднання не вирішувало проблеми. Однак, ключовим фактором у примусовому об'єднанні громад відповідно до закону є консультації. Зважаючи на кризу, спричинену коронавірусом, уряд і парламент не мали змогли організувати широкомасштабні консультації. Тим не менш, реорганізація територіального устрою на місцевому рівні, на мою думку, була успішною. Це не означає, що всі рішення були однозначними. У порівнянні з іншими європейськими країнами, Україна була більш далекоглядною й дуже сміливою в об’єднанні громад. Уряди інших країн Центральної та Західної Європи були не настільки сміливими й не наважилися зробити значний крок уперед. Іншим важливим рішенням Верховної Ради була зміна територіального устрою на районному рівні, як необхідний наслідок реорганізації місцевого рівня. На жаль, ця реформа недостатньо широко обговорювалась і не була пов'язана зі структурно-функціональною реформою. Діюча Конституція України дозволила лише утворити укрупнені райони. На мою думку, наступним кроком має бути обговорення повноважень та внутрішніх структур укрупнених районів разом із конституційними змінами. Я не впевнений, чи потрібно було інтегрувати дуже великі міста обласного значення (500,000+) в укрупнені райони. Це створює значну неоднорідність нових районів за розміром. Але це питання вирішується виключно конституційними змінами з подальшим прийняттям законів, які визначатимуть повноваження та структуру районного рівня. Зважаючи на спроможність місцевого рівня, деякі повноваження старих районів можна передати громадам, але, з іншого боку, існують певні повноваження місцевого самоврядування, які не можна делегувати. Можливо, деякі повноваження обласної влади можна передати районам, наближаючи їх у такий спосіб до людей.

 

А.Х.: Я пам'ятаю наш досвід Словенії, моєї батьківщини. У процесі переговорів про приєднання до ЄС, нам знадобилося 7 років для кращого ознайомлення з європейськими цінностями: підхід «знизу-догори», важливість консультацій, залучення місцевого населення в прийняття рішень щодо важливих державних і навіть приватних інвестицій, і способи прийняття рішень місцевого значення органами місцевого самоврядування. Скільки часу потрібно країні, що перебуває у перехідному періоді, щоби громадяни, політики та влада дійсно почали жити цими цінностями?

Ґ.М.: Все залежить від людей, адже вам потрібно змінювати менталітет. Недостатньо прийняти нові закони - усі мають ознайомитися з цим новим підходом. Багато людей виросло в умовах старої радянської системи, менталітет не змінився з набуттям незалежності. Тому нам усім потрібно вивчати нову систему крок за кроком. Це відбуватиметься, як мінімум, протягом одного покоління. Україна вже мала досвід реформування місцевого самоврядування; під час польського правління в містах було введено Магдебурзьке право, але пізніше воно було скасоване російською владою й видавалося абсолютно неприйнятним в радянські часи. Розвиток України відрізнявся від посткомуністичної трансформації країн Центральної та Східної Європи, таких, як Словенія, Польща або Чехія. У цих країнах були запроваджені елементи місцевого самоврядування, а подекуди  міцне самоврядування існувало ще до війни. Цим країнам було легше відновити старі структури, оскільки люди їх пам'ятали. В Україні ситуація зовсім інша. Країна втратила перші 20-25 років після прийняття незалежності для впровадження реальних реформ, і тепер має наздоганяти своїх західних сусідів. Тому добровільне об'єднання – це важливий перший крок після Революції гідності. Але вочевидь добровільне об'єднання окремо не вирішить усієї проблеми. Це - тільки початок, врешті решт вам потрібно буде завершити законодавче врегулювання реорганізації територіального устрою. Попередній український уряд так і не зміг досягти цієї мети, тому нова команда мала вирішувати ці проблему з самого початку. Результат вражає. Наступний крок – визначити, гарантувати діяльність, підсилити й захистити місцеве самоврядування: забезпечити законодавчу базу, починаючи зі змін до Конституції, перегляду законів про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, про державну службу та іншого важливого законодавства для їхнього узгодження з ідеєю місцевої демократії.

 

А.Х.: Міжнародне експертне обговорення, організоване Програмою «U-LEAD з Європою», має не лише сприяти впровадженню децентралізації в Україні, а й показати іншим країнам, що вони також можуть чомусь навчитися на прикладі цієї реформи. Чи можна порівняти реформу децентралізації влади, яка зараз впроваджується в Україні, з подібними реформами інших країн, таких, як Естонія, Польща, Німеччина? Чи є якісь спільні риси?

Ґ.М.: Всі посткомуністичні країни стикалися з аналогічною проблемою надмірної централізації, як результат втілення комуністичної доктрини демократичного централізму. Усі ці країни мали реорганізувати свої внутрішні політичні, економічні й соціальні структури. Віками більша частина України була інтегрована в централізовану державу. Оскільки інші країни мали відмінний історичний досвід та культуру, вихідні точки і, відповідно, рішення будуть також різними, але ідея залишається незмінною. Необхідно адаптувати їх до місцевих умов, а саме менталітету, традицій, розміру країни тощо. Не можна порівнювати такі країни, як Естонія і Україна з відповідною кількістю населення 1,2 і 40 млн людей. Тому Україні необхідно знайти свої власні рішення, вивчати досвід інших країн, навчатися на чужих помилках, щоби не повторювати їх, не можна просто копіювати інший досвід. Схожі обговорення наразі тривають у Молдові, яка стикається з аналогічними проблемами. Реформи в України викликають значний інтерес серед урядовців і ключових партнерів Молдови. Білоруси й навіть росіяни також спостерігають за Україною. Якщо Україна досягне економічного й соціального успіху завдяки реформам і стане привабливою країною, це вплине на її сусідів, а, можливо, навіть примусить їх впроваджувати подібні реформи. Тоді люди, які живуть у цих країнах, подивляться на Україну і скажуть: «В наших умовах також можна створити місцеве самоврядування, а не тільки «Русский мир»».

 

А.Х.: Професоре Мільбрадт, Ви здебільшого зазначили пострадянські й постсоціалістичні країни, але чи немає також різниці між, скажімо, країнами із сильним місцевим самоврядуванням і більш централізованими державами? Якщо ми подивимось на країни-члени ЄС, усі вони організовані по-іншому. Франція не дуже підтримує підхід «знизу-догори». Чи дійсно великі країни обережніше ставляться до підходу «знизу-догори» і тому віддають перевагу централізованим рішенням? А невеликі країни, відповідно, підтримують місцеве самоврядування в порівнянні з великими? Або, можливо, я занадто спрощую?

Ґ.М.: Розмір не настільки важливий, як історія й культура. Багато латиноамериканських країн схильні приймати централізовані рішення. І Франція сьогодні – це не та сама Франція періоду Французької революції і правління Наполеона 200 років тому. Країна змінилась. Перші спроби децентралізації влади за правління Шарля де Голля в 1969 році завершилися невдачею. Наступні уряди робили важливі кроки в напрямку децентралізації влади. Округи й департаменти не є суто органами державної влади, як в Україні, але також мають повноваження самоврядування. У Франції існує дуальна структура влади: префект, як голова органу державної влади, і президент ради, як керівник органу  самоврядування з виконавчими повноваженнями. Ця дуальна система дуже вдало функціонує. Однак, Франція так і не наважилася здійснити реорганізацію територіального устрою на місцевому рівні (нараховується понад 35,000 одиниць). Вихід для Франції – співпраця муніципалітетів у різних напрямках. Усі європейські країни, які спочатку були дуже централізованими, у т.ч. Велика Британія, рухаються в напрямку децентралізації останні 50 років. Навіть Західна Німеччина реорганізувала місцевий рівень в 1970-х роках. Старі територіальні структури, деякі з них сягали корінням періоду середньовіччя, не відповідали новим викликам.  Західна Німеччина зіштовхнулася з такими ж проблемами, що й Україна: як створити спроможні органи самоврядування на місцевому й субрегіональному рівнях. Усі європейські країни мали різні рішення, але напрям був однаковий. Основні ідеї й різний досвід було викладено в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка була прийнята в 1987 році. Хартію підписали й ратифікували всі європейські країни, і вона стала обов'язковою нормою міжнародного права і свого роду «Біблією».  Оскільки Україна підписала цю Хартію, вона має лягти в основу подальших реформ, особливо законодавчих змін в Україні, які я зазначав раніше.

 

А.Х.: Ви згадали Європейську хартію місцевого самоврядування як хорошу концепцію, але люди розуміють її по-різному залежно від місця й часу. Чи різниться сприйняття цього документа поміж українськими посадовцями? Можливо, наше завдання, як проєкту міжнародної технічної допомоги, полягає в підтримці таких дискусій в Україні для кращого розуміння один одного і концепції?

Ґ.М.: Так, я думаю, доцільно ініціювати більше дискусій стосовно сутності і структури місцевого самоврядування в Україні. Це стосується не тільки коштів і компетенцій; уряд мусить функціонувати і виконувати свої завдання. Справжня демократія передбачає те, що різні сили урівноважують одна одну. Також важлива прозорість, залучення й участь громадян у процесі прийняття рішень на місцевому рівні для того, щоби їх почули. Нам необхідно краще розуміти нові повноваження, концепцію стримувань і противаг. Повноваження передбачають відповідальність і політичну підзвітність, у першу чергу, перед місцевим населенням, а не вищими органами влади: написання звітів для Києва – це старий підхід. Громадяни повинні мати механізми впливу й контролю за діяльністю місцевої влади. Необхідно вдосконалити прозорість, розуміння ролі уряду, ініціювати нові форми підзвітності. Влада – не пан, а слуга народу. Україна має здійснити реорганізацію влади загалом, не тільки місцевої влади. Законодавці мають інкорпорувати нові норми в Закон «Про адміністративну процедуру», які, наприклад, забезпечують прозорість і реалізацію права кожного на доступ до інформації стосовно його/її справи. Належним прикладом прозорості використання публічних коштів є система державних закупівель в Україні ProZorro. Зрештою, Україна має встановити баланс нових повноважень і підвищити вплив місцевого населення через у саморегульованій системі.  Наприклад, дохідна і видаткова частини бюджету - логічно взаємопов'язані, але часто громадяни не враховують цей факт. Тому місцеві податки і збори, зарахування частини загальнонаціональних податків, таких як податок  на доходи фізичних осіб в Україні, до місцевих бюджетів, – це ефективні механізми. Оскільки йдеться про кошти не якоїсь анонімної держави, а власні кошти громадян, люди більше цікавляться тим, як і з якою метою вони витрачаються. Децентралізація в поєднанні з виваженими нормами і процедурами сприятиме вдосконаленню загального управління й соціально-економічному прогресу в Україні, що зробить країну більш стійкою.

 

А.Х.: Ви зазначили, що реформа здійснюється для людей, це - не самоціль. У серпні 2020 року Кабінет Міністрів затвердив Державну стратегію регіонального розвитку. Київська школа економіки здійснила оцінку стратегії й рекомендувала покращити вертикальну й горизонтальну координацію в процесі підготовки державних стратегій. Які Ви бачите передумови для місцевого й регіонального розвитку? Чи сприятиме децентралізація влади зміцненню внутрішнього потенціалу розвитку країни і її населення на місцевому рівні?

Ґ.М.: У поєднанні з автономією і відповідальністю децентралізація, звісно, сприятиме місцевому економічному розвитку. Якщо, наприклад, голови громад і місцеві ради зрозуміють, що громада отримає більше місцевих податків завдяки економічному розвитку, вони будуть зацікавлені в ньому. Громади знайдуть рішення для малого й середнього бізнесу. Області й національний уряд можуть направити свої зусилля на великі компанії. Це призводить до так званої фрагментації влади на різних рівнях і потребує не тільки вертикальної координації серед фахівців різних напрямків, але й налагодження горизонтальної співпраці на рівні Кабінету Міністрів. Працівники різних міністерств мають більше співпрацювати і краще розуміти цілі, процедури, досвід, обмеження і проблеми колег в інших міністерствах. Наприклад, якщо обговорюється нова структура місцевого самоврядування, необхідно пам'ятати про наслідки для системи охорони здоров'я – організація мережі лікарень, для освіти – організація мережі шкіл, судової системи, поліції тощо. Для того, щоби стратегії були узгодженими й успішними, необхідна співпраця. Чим більше повноважень отримує і виконує орган влади, який має певну автономію, тим важливіша співпраця. Країна має знайти новий баланс між автономією, співпрацею і координацією. Накази і їх беззастережне виконання необхідні у військовій справі, проте сучасні держави, компанії і суспільства для того, щоб бути успішними, повинні прагнути більшого, особливо в частині координації, співпраці і участі.

 

А.Х.: Коли ми розмовляємо з місцевими головами, більшість все ще не вірить у довгостроковий успіх децентралізації. Без успіху таких важливих реформ, як реформа судової системи, усі інші реформи є також під загрозою.  

Ґ.М.: Децентралізація – це не панацея від усіх проблем в Україні, а тільки один із кроків. Вона не буде ефективною без чіткого визначення повноважень, виконання яких забезпечують незалежні суди. На мою думку, децентралізація – важлива стратегічна реформа для України, і тому я б не применшував вплив новостворених структур на майбутній розвиток. Але це не виключає важливість інших реформ, особливо боротьби з корупцією, і реформування судової системи. Мої сподівання, зміна світогляду полегшить реалізацію інших реформ. 

 

А.Х.: Професоре Мільбрадт, щиро дякую Вам за інтерв'ю.