Автор:  Вячеслав Сороковський, експерт з публічних послуг швейцарсько-українського проекту DESPRO

21 липня Верховна Рада України прийняла у першому читанні проект рамкового Закону «Про управління відходами» №2207-1-д.

У рамках підготовки законопроекту до другого читання, профільний комітет ВРУ оголосив про початок публічних консультацій із зацікавленими сторонами, які триватимуть з 27 жовтня по 26 листопада цього року (http://komekolog.rada.gov.ua/news/main_news/75260.html) .

Раніше на сайтах DESPRO та Децентралізація вже публікувалися думки з приводу окремих положень законопроекту стосовно управління побутовими відходами (посилання на попередню публікацію https://despro.org.ua/news/news/?ELEMENT_ID=2213 ).

У період між першим та другим читанням на різних майданчиках постійно тривали дискусії з приводу норм цього законопроекту. Тож є сенс  ще раз систематизувати та представити аргументи стосовно одного із нововведень – оператор (адміністратор) муніципальної системи управління відходами.

Звертаю увагу, що викладений тут аналіз стосується версії законопроекту після першого читання. Цілком можливо, що при розгляді законопроекту у другому читанні окремі положення законопроекту, у тому числі і стосовно оператора муніципальної системи управління відходами, можуть бути змінені.

Чинна модель поводження з ТПВ потребує змін

«Мімікрія» перевізника під адміністратора. Збирання та вивезення відходів – лише частина усього циклу, лише окремий елемент складної конструкції, що називається послугою поводження з ТПВ. За конкурсом ОМС обирає перевізника, який автоматично стає адміністратором. Компанія, що займається одним лише окремим компонентом поводження з ТПВ, за замовчуванням стає адміністратором усієї системи. Перевізник-адміністратор самостійно розпоряджається фінансами у системі поводження з відходами. У тому числі, сам собі сплачує за збирання та вивезення, самостійно будує відносини із оператором полігону. Нерідко перевізник одночасно є і оператором полігону.

Відповідальність та функціонал ОМС не збалансовані. Відповідає – орган місцевого самоврядування, управляє – компанія-перевізник (незалежно від форм власності). ОМС, який формально відповідає за організацію послуги, не впливає на: охоплення послугою споживачів (укладення договорів), дотримання споживачами вчасності та повноти сплати тарифу, якість надання послуги збирання та вивезення, відносини перевізника та інших суб'єктів всередині системи, на розподіл фінансів у системі поводження з відходами.

Чинна модель створює штучні бар’єри для обґрунтованого укрупнення систем поводження з відходами. Механізм співробітництва громад для збільшення масштабу послуги не може бути застосований. Причина – обрання перевізника-адміністратора через конкурсний механізм. З одного боку, виглядає дивно, що конкурентна процедура сама по собі являє перешкоду. Тим не менше, саме через необхідність обрання перевізника зацікавлені громади не можуть створити спільні системи поводження з ТПВ. Адже для цього кожна зацікавлена громада має за результатами конкурсу обрати одного і того самого перевізника-адміністратора.  Чи можна це зробити, проводячи конкурс відкрито та прозоро? Хіба що суто теоретично.

Які зміни впроваджуються у 2207-1-д?

1. Весь спектр відповідальності за систему управління відходами концентрується в ОМС, а саме:

• забезпечення організації управління побутовими відходами, що утворюються у межах відповідної територіальної громади;
• забезпечення кожному утворювачу побутових відходів надання послуги з управління побутовими відходами шляхом створення муніципальної системи управління побутовими відходами;
• впровадження роздільного збирання побутових відходів;
• забезпечення виконання цільових показників з підготовки для повторного використання та рециклінгу побутових відходів;
• забезпечення наявності потужностей для оброблення та видалення відходів.

2. Відокремлення адміністрування від будь-яких інших операцій поводження з ТПВ. «Мухи – окремо, котлети – окремо».

Оператор (адміністратор) відповідатиме за роботу муніципальної системи управління відходами.

Адміністратор (що робить):

• від імені органу місцевого самоврядування як уповноважена особа забезпечує реалізацію повноваження місцевого самоврядування зі створення та функціонування муніципальної системи управління відходами;
• здійснює функції виконавця послуги поводження з ТПВ згідно із законом про ЖКП: забезпечує надання послуги споживачам; укладає договори зі споживачами; оперує коштами системи поводження з ТПВ;
• здійснює функцій замовника щодо окремих операцій циклу поводження з ТПВ: укладає договори із суб’єктами господарювання на виконання окремих операцій; здійснює контроль за якістю наданих послуг з окремих операцій; сплачує суб’єктам господарювання за надані послуги з окремих операцій поводження з відходами;
• забезпечує створення та функціонування муніципальних пунктів управління відходами;

Адміністратор (чого не робить):

• не виконує самостійно жодну із операцій циклу поводження з відходами;
• не обирає самостійно суб’єктів господарювання для виконання окремих операцій поводження з ТПВ ( це функція ОМС).

3. Чому адміністратор – комунальне підприємство?

Дві причини: Перша – необхідність дотримання способу організації поводження з ТПВ як комунальної послуги. Друга – функціональне навантаження адміністратора. Призначення комунального підприємства адміністратором не є ані привілеєм, ані перевагою по відношенню до інших форм власності. Це є лише способом реалізації органом місцевого самоврядування своїх повноважень.

Чому адміністратор-комунальне підприємство призначатиметься без конкурсу?

Виконання повноваження (чи забезпечення виконання повноваження) місцевого самоврядування не потребує конкурентних процедур. Публічні повноваження здійснюються на неконкурентній основі. В існуючому правовому полі ОМС не можуть займатися господарською діяльністю (у т.ч. некомерційною), зокрема надавати комунальні послуги. Тому ОМС уповноважуватиме визначене комунальне підприємство на здійснення функцій адміністратора муніципальної системи управління відходами.

Чому функції адміністратора не зможуть здійснювати підприємства приватної форми власності?

Як мінімум, з наступних причин. По-перше, бізнес за визначенням не може виконувати повноваження місцевого самоврядування. По-друге, враховуючи некомерційний характер діяльності адміністратора-комунального підприємства (цього немає в законопроекті, проте ця позиція все частіше лунає в експертному середовищі), залучення бізнесу за таких умов не видаватиметься обґрунтованим.

Чи запровадження адміністратора-комунального підприємства не звужує можливості інших учасників ринку?

Скоріше, відбуватиметься упорядкування функціоналу усіх учасників ринку. Компанії-перевізники, які до цього здійснювали і адміністрування поводження з відходами, будуть позбавлені зайвого і, великою мірою, нехарактерного до питань збирання і вивезення адміністративного навантаження.

Все адміністративне навантаження відтепер переноситься на рівень місцевого самоврядування. Тобто, на уповноважене комунальне підприємство. Це дасть можливість учасникам ринку сконцентруватися на особливостях власне окремих операцій поводження з відходами.

Неможливість для адміністратора-комунального підприємства самостійно здійснювати будь-які окремі операції не створює монопольного становища для адміністратора та не надає йому переваг перед іншими учасниками ринку.

Можливості для учасників ринку, подібні існуючим зараз, залишаються на тому ж рівні. І це чітко передбачено особливими умовами для визначення надавачів послуг за окремими компонентами послуги управління відходами, зокрема:

• визначення виконавця послуг із вивезення відходів передбачається на конкурсній основі;
• порядок визначення виконавця послуг із вивезення відходів затверджуватиметься центральним органом виконавчої влади;
• визначення виконавця послуг із вивезення відходів за результатами конкурсу буде здійснювати не оператор системи, а орган місцевого самоврядування;
• порядок визначення виконавця послуг із збирання, відновлення та вилучення відходів затверджуватиметься центральним органом виконавчої влади;
• визначення виконавця послуг із збирання, відновлення та вилучення відходів буде здійснювати не оператор системи, а орган місцевого самоврядування.

Тож, зацікавлені суб’єкти господарювання і надалі будуть мати ті ж можливості долучатися до надання послуги без будь-яких обмежень, крім тих, які зазвичай встановлюються як кваліфікаційні вимоги.

Чи запровадження адміністратора не призведе до удорожчання послуги поводження з ТПВ?

Скоріше, ні. По-перше, адміністративні витрати (перевізника, оператора полігону) включені до тарифу і зараз. Із запровадженням адміністратора ці витрати перенесуться «в інше місце». По-друге, розвиток систем поводження з ТПВ пов’язаний із підвищенням стандартів, запровадженням сучасних технологій. Це, у свою чергу, буде впливати на вартість послуги і, відповідно, на тариф. Тому, якщо збільшення вартості послуги в частині адміністративних витрат і буде мати місце, то – з об’єктивних причин, а не від запровадження адміністратора як такого.

4. Ширші можливості для укрупнення масштабу послуги

Запровадження адміністратора у формі комунального підприємства відкриває широкі можливості для укрупнення систем управління відходами на засадах співробітництва територіальних громад.

Можливість створення спільного (або спільного утримання) комунального підприємства-адміністратора дозволить збільшити масштаб послуги. Подібний розвиток подій має бути цікавим учасникам ринку, зокрема, бізнесу, оскільки розширюватиметься та укрупнюватиметься ринок послуг та інвестицій.

З іншого боку, створення спільного адміністратора для кількох громад також дозволить зменшити частку витрат на адміністрування у тарифі, що є позитивним фактором.

Наостанок: погляд в майбутнє

Вже точаться розмови про те, чи не варто припинити розглядати поводження з ТПВ як комунальну послугу. Про це говорять як експерти, так і посадовці.

На відміну від загальноприйнятого у суспільстві розуміння, поводження з ТПВ являє собою скоріше суспільно важливу/корисну функцію, аніж суто послугу. Дійсно, вимоги, що ставляться до системи управління/поводження з ТПВ, виходять далеко за межі прийнятого в Україні визначення «житлово-комунальні послуги», як «результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання та/або перебування осіб у житлових і нежитлових приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до нормативів, норм, стандартів, порядків і правил, що здійснюється на підставі відповідних договорів про надання житлово-комунальних послуг» (Закон «Про житлово-комунальні послуги»).

У свою чергу виконання суспільно корисної функції і виправдовує публічну власність (у даному випадку – місцевого самоврядування) на особу/підприємство, призначене на виконання такої функції.  У нашому випадку – комунальне підприємство-адміністратор.

Такий спосіб організації поводження з побутовими відходами можна знайти у різних європейських країнах, у тій же Польщі. Утворюючі відходів сплачують не тариф, а місцевий податок на управління відходами, яким розпоряджаються органи місцевого самоврядування. Втім, запровадження такої системи в Україні у  сьогоднішніх умовах скоріше неможливе. Варто враховувати необхідність внесення істотних змін у спосіб організації діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема у частині місцевих фінансів та й не тільки.

Висловлені аргументи відображають власну позицію експерта і не обов’язково поділяються проектом DESPRO, Skat consulting Ltd. та Швейцарською агенцією розвитку та співробітництва.