Автор: Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій, для ZN.UA

Найближчим часом уряд і профільний комітет Верховної Ради повинні підготувати і подати до парламенту проєкт постанови про нове формування районів, фактично - про адміністративно-територіальний устрій.

Влада також повинна визначитися і з системою управління на субрегіональному (районному) рівні. Адже там, по суті, стикаються інтереси місцевого самоврядування і виконавчої влади.

Критично важливо, щоб субрегіональний рівень під час реформи став опорою центральної влади в районі, а не інструментом маніпуляції місцевих еліт. Що зараз і відбувається, коли і уряд, і парламентський комітет стали заручниками слабкості президентської вертикалі і в регіонах, і в районах при фінальному затвердженні перспективних планів областей.

Перший етап децентралізації та об'єднання громад прогнозовано залишив районні ради без повноважень. Крім одного - можливості місцевих і регіональних еліт шантажувати центральну владу з допомогою тиску на голову районної державної адміністрації (РДА) через норму Конституції та закону, яка дозволяє рішенням райради порушити питання про зняття голови райадміністрації.

Вимкнення ж на субрегіональному рівні опції районної ради вже на найближчих місцевих виборах дасть змогу збалансувати владу, виключивши прояви феодалізму і диктату місцевих князків у майбутньому. Ключовим стане державний інтерес.

Як це працює? І чи можливо це в умовах чинної Конституції? Пояснюю.

Район як осередок адміністративної еліти

Формування адміністративно-територіального устрою — необхідна умова створення ефективної публічної влади. І він має відповідати завданням, які покладаються на органи місцевого самоврядування та територіальні органи виконавчої влади на рівнях адміністративно-територіального устрою.

З базовим рівнем, громадами, нібито, все зрозуміло. Тут зосереджено більшість повноважень: і таких, що забезпечують безпечне та комфортне проживання жителів, їх ще називають власними, і з надання соціальних послуг, де є державний інтерес, — делегованих повноважень.

На цьому рівні не формуються територіальні органи виконавчої влади, — для цього немає ні інституційної спроможності, ні потреби. Хоча підрозділи таких органів можуть бути, якщо вони обслуговують безпосередньо громадян — поліції, служби з надзвичайних ситуацій, соціального захисту.

Більш-менш зрозуміло і з регіональним рівнем. Для місцевого самоврядування це перевірений практикою європейських країн рівень, де здійснюється регіональний розвиток, тобто концентрація ресурсів для подолання диспропорцій в розвитку території. Щодо виконавчої влади на цьому рівні теж є логічне застосування — специфічні та складні завдання, які не можуть бути вирішені на субрегіональному рівні.

Саме на рівні нових великих районів закінчується управлінська вертикаль виконавчої влади і вирішується найбільше питань, які стосуються повноважень уряду, — всі ті, які не передаються на обласний за принципом субсидіарності. Фактично нові райони повинні розвантажити області, як громади розвантажили райони, перебравши на себе їхні повноваження. Це диктує вимоги щодо центрів нових районів, що, як правило, мають бути досить великими містами, де концентруватиметься адміністративна еліта. 

Фактор медичної реформи

А от із місцевим самоврядуванням на субрегіональному рівні далеко не все однозначно. Надання вторинної медичної допомоги як найбільш природне повноваження цього рівня після централізації охорони здоров'я на рівні Національної служби здоров'я України (НСЗУ) вже не може бути основним, виправдовуючи створення районних рад. Створення повітових шкіл не на часі — потрібно спочатку закінчити оптимізацію шкіл, що можливо лише після формування громад.

Можна говорити про утримання спортивних закладів, шкіл мистецтв з районного рівня, однак видатки на ці потреби порівняно невисокі, тому створювати окремо політичний орган на цьому рівні не є виправданим. Ці програми цілком можуть реалізовуватися в рамках міжмуніципального співробітництва. Формування трудових резервів через профтехосвіту найкраще здійснювати на регіональному рівні. Утримання та капітальний ремонт доріг, що з'єднують громади, як показує практика, потребують концентрації фінансових, інституційних і виробничих ресурсів, що, знову ж таки, доцільно реалізовувати на рівні області.

Залишається достатньо серйозна проблема з утриманням самих лікарень. Адже тарифи на медичні послуги покриватимуть тільки медичний компонент, як освітня субвенція розраховується лише на забезпечення освітнього процесу. Решта — комунальні послуги, ремонт приміщень, утримання господарського персоналу — за рахунок місцевих податків і зборів і закріпленого загальнодержавного податку на доходи фізичних осіб.

Причому зараз ці лікарні утримуються за рахунок бюджетів міст обласного значення, районних бюджетів, обласних бюджетів, бюджетів об'єднаних територіальних громад, які взяли на себе цю ношу. І в цьому сенсі обласні лікарні нічим не відрізняються від районних і міських, — утримання приміщень мало залежить від складності медичних послуг.

Тому маємо три варіанти. Перший — передати утримання лікарень на обласний рівень. Це найпростіше рішення, яке, однак, містить той недолік, що в цьому разі обласна рада матиме справу із сотнями лікарень, і її пріоритети будуть далеко не однозначними. Зрештою, за тим же принципом субсидіарності, якщо послуга може надаватися на нижчому рівні, то варто її передавати саме туди.

Другий варіант — районний рівень, для чого створюється представницький орган місцевого самоврядування — районна рада, яка і приймає рішення щодо перерозподілу коштів районного бюджету.

І, нарешті, третій — утримання з бюджетів базового рівня. Цей варіант нібито найбільш природний, адже апріорі такі лікарні перебувають у власності саме територіальних громад. А районні та обласні ради відповідно до Конституції тільки управляють цією власністю. Проблема полягає в тому, що лікарні обслуговують жителів кількох громад, тому логічно, щоб кошти на їх утримання формувалися за рахунок бюджетів таких громад.

Технічно це полягає в передачі коштів до бюджету тієї громади, на території якої розташовується лікарня. В рамках міжмуніципального співробітництва це не зовсім виходить, оскільки воно передбачає добровільність, яка не завжди і не всюди спостерігається навіть щодо сфери власних повноважень, наприклад водозабезпечення чи утилізації сміття. Тому питання можна вирішити через обов'язкові міжбюджетні трансферти в рамках статті 93 Бюджетного кодексу, яка передбачає, що такі трансферти здійснюються, якщо на території громади немає або недостатньо інфраструктури, необхідної для надання необхідних соціальних послуг.

Розрахунок таких трансфертів потрібно здійснювати відповідно до єдиного порядку, затвердженого Кабміном. І відмова включення таких трансфертів до складу бюджету громади має розцінюватись як бюджетне правопорушення, санкції за яке передбачають навіть зупинку казначейського обслуговування місцевого бюджету.

Усі три варіанти передбачають перерозподіл фінансових ресурсів, закріплених за місцевими бюджетами. Нині відповідно до Бюджетного кодексу за районними бюджетами, бюджетами міст обласного значення та об'єднаними територіальними громадами передбачено закріплення частки ПДФО, яку під час фіскальної реформи 2014 року було визначено, виходячи із загального обсягу делегованих повноважень. Після формування громад, яке передбачається до проведення місцевих виборів, усі вони отримають однакові повноваження та однаковий набір джерел доходу.

Тобто в районних бюджетах не залишається доходів. І якщо формувати районний рівень самоврядування хоча б для фінансування утримання лікарень, то гроші потрібно забирати насамперед від громад. І частину — з обласного рівня, яка зараз спрямовується на утримання обласних лікарень. Це не дуже сподобається мерам міст та ОТГ, а також обласним лідерам. Альтернативою може бути перерозподіл ПДФО на користь обласного чи базового рівня залежно від того, який варіант буде прийнято. Можна залишити статус-кво для обласних лікарень, які продовжуватимуть утримувати поки що з обласного бюджету, що зніме потребу в прийнятті політично чутливого рішення щодо перерозподілу частки ПДФО між рівнями.

Та, знову ж таки, жертвою стає субрегіональний рівень, — на ньому не залишається ні повноважень, ні, відповідно, коштів. Тобто потреби у формуванні районних рад об'єктивно немає. Принаймні доти, доки практика застосування міжбюджетних трансфертів між громадами, реформування освітньої сфери, дорожнього господарства не актуалізують питання доцільності формування повноцінного самоврядування на субрегіональному рівні.

Точка, де починаються політичні ігри

З одного боку, асоціації місцевого самоврядування базового рівня вимагають виключити районні ради з Конституції у змінах до неї. З іншого — замовчують питання доцільності формування районних рад уже на чергових місцевих виборах, які, очевидно, відбудуться за чинного конституційного поля. Можливо, розрахунок на те, що Мінфін виділить окремо джерела для районних бюджетів, не забираючи при цьому в інших рівнів.

Однак цього не буде — державний бюджет і так потерпає від непомірного дефіциту, а додаткового навантаження місцевого самоврядування повноваженнями, які виправдовували б виділення такого ресурсу, немає. Більш того, програми соціального захисту і, відповідно, апарат для їх обслуговування будуть переведені на державний бюджет, що може порушити питання про зменшення частки ПДФО для місцевих бюджетів на користь державного.

Доцільність збереження районних рад деякі політики виправдовують нормами Конституції, яка передбачає існування районних рад. Так, але тільки у тому разі, якщо відповідно до статті 140 є "спільні інтереси територіальних громад", які представляють районні та обласні ради. Щодо обласних рад такі інтереси, очевидно, існують, а от щодо районних — ні. Тому і об'єктивної потреби в існуванні районних рад навіть за чинної Конституції немає.

Такі інтереси не можуть бути визначені в рамках міжмуніципальних відносин, бо останні передбачені статтею 141 Основного Закону України. А от "спільні інтереси територіальних громад" мають бути визначені саме законом і забезпечені ресурсами. А їх наразі якраз і немає. Загалом районний рівень згадується в Конституції тричі: вперше в статті 133, де чітко визначається, що райони є складовою адміністративно-територіального устрою. Вдруге — в статті 118, де існує імператив у створенні районних державних адміністрацій для здійснення насамперед виконавчої влади, і додатково — як виконавчого органу районних рад. І втретє — у тій же статті 140, де районні ради розглядаються лише як опція, а не обов'язок.

Можна було б обмежитися створенням районних рад без повноважень. Ну вибрали депутатів, дали їм значки, збираються раз на місяць у політичному клубі під назвою "районна рада". Однак небезпека таїться в нормі статті 119 Конституції, яка передбачає можливість вотуму недовіри голові районної державної адміністрації з боку районної ради.

Тобто державний орган, який має бути основою виконавчої влади на території, буде постійно під загрозою політично вмотивованого рішення з боку місцевих бізнес-груп. Навіть якщо в новій редакції закону про місцеві державні адміністрації закріпити норму, що вотум недовіри голові РДА може оголошуватися лише з питань здійснення цією райдержадміністрацією функцій виконавчого органу районної ради, це не усуне проблеми політичних маніпуляцій, що послаблюватимуть виконавчу владу.

Знову ж таки, звідкись потрібно брати кошти для фінансування апарату районної ради. Суми порівняно невеликі, але маніфестаційні, адже сам факт виділення таких коштів з бюджетів громад чи обласних бюджетів свідчитиме про політичну зацікавленість тримати центральний уряд в постійній напрузі. А якщо з державного бюджету — ще й про суїцидальні схильності центральної влади.

Зрештою, не пізніше липня парламент відповідно до Конституції прийматиме постанову про оголошення чергових місцевих виборів 25 жовтня 2020 року. І йому не уникнути прийняття рішення, чи будуть обиратися депутати до районних рад. По суті, про те, чи консервується неофеодалізм, або ж триває реформа територіальної організації влади.