Автор: Микола Тітов, Заслужений юрист України, депутат Харківської обласної ради,
перший віце-президент-виконавчий директор Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області

27 грудня 2019 року Президент вніс до Верховної Ради України доопрацьований проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади).

У проекті частково враховані пропозиції Всеукраїнської асоціації районних та обласних рад, народних депутатів та інших авторів, зокрема щодо:

• терміну повноважень місцевих рад (з 4 до 5 років);
• особливого статусу міст Києва та Севастополя;
• повноважень голови громади тощо.

Разом з тим, у доопрацьованому проекті Закону міститься ряд положень, які, на наш погляд, також потребують змін.

1. Громади не можуть поділятися на категорії - сільські, селищні та міські (на відміну від статусу населених пунктів), оскільки громади як первинні одиниці адмінтерустрою (ст. 133) та первинні суб’єкти місцевого самоврядування (ст.140) мають однаковий обсяг повноважень, будуть рівно представлені в окружних та обласних радах, матимуть прямі міжбюджетні відноси з Мінфіном тощо, а тому громади можуть відрізнятися тільки за площею, кількістю населення і населених пунктів,  ,депутатів у раді, розмірами бюджетів тощо. Наприклад, чи можна вважати вже утворену Лозівську громаду суто міською, яка, крім міста Лозова, включає десятки сіл та селищ? Відповідь очевидна. Таким чином, статус населеного пункту адмінцентру, не може визначати статус громади. Всі громади у правовому статусі рівноправні, що кореспондуються з іншими нормами законопроекту. Відповідно, і реформовані ради громад не можуть поділятися (як це було починаючи ще за радянських часів) на сільські, селищні та міські.

2. Законопроект правомірно визначає, що органами місцевого самоврядування громади є рада громади та виконавчі органи ради громади. Окружні та обласні ради представляють спільні інтереси громад, але в їх назві це не знайшло відображення. На наш погляд, назви «окружна рада громад» та «обласна рада громад» – більш точніші та кореспондуються з положеннями статті 141 проекту Закону про те, що «порядок обрання депутатів окружних та обласних рад забезпечує рівне представництво громад у межах відповідного округу, області…». Застосування подібної назви також нарешті  відрізнить виборні органи місцевого самоврядування - окружні та обласні ради громад, від інших існуючих рад (ветеранів, бджолярів…) та буде відповідати суті їх діяльності.

3. Невиправданим є положення про те, що строк повноважень голови окружної та обласної ради становить 1 рік та їх обрання відбуватиметься на основі ротації, оскільки це не сприятиме сталому функціонуванню виборного органу та нівелює статус голови ради до рівня» чергового депутата». Насправді, організація роботи депутатів, постійних комісій, виконавчого апарату, пленарних засідань, їх інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення, взаємодія, а відтак і ефективність роботи ради вимагають від її керівника фаховості, високого рівня правової підготовки та знання регламентних норм тощо. Все це приходить з часом... Такої практики (посада на 1 рік) не існує в жодних інших гілках влади. Мені складно осягнути кінцеву високу мету (про погане не хочеться й думати) такої конструкції, але як правник та депутат 5 скликань (2-райрада та 3-облрада ) позитиву не вбачаю.

4. Даний законопроект справедливо та доцільно передбачає, що голова громади очолює виконавчий орган ради громади, але аналогічна норма відносно голів окружних та обласних рад чомусь не передбачена. На наш погляд, наявність двох посадових осіб (голови ради та голови виконавчого органу) може призвести на практиці до дуалізму управління та можливої конфронтації. Постулат про «баланс противаг та стримувань» працює лише у системі різних гілок влади та не може бути застосований в середині однієї  системи - місцевого самоврядування. Підтвердженням є положення цього законопроекту (ст.141) про те, що голова громади одночасно очолює виконавчий орган місцевого самоврядування. Тобто міський голова може поєднувати, а голова рай чи облради - ні? Непослідовність. Якщо ж це запобіжник від можливої змови (сепаратизму) при прийнятті рішень, то є відповідні повноваження префекта. Ми «дуємо на холодну воду», фактично обмежуючи повноваження голови колегіального органу на реалізацію повноважень обласної ради та запроваджуємо знову ті ж самі держадміністрації (вони теж були підзвітні радам, але...).

5. Перехідні положення проекту Закону передбачають, що місцеві вибори проводяться протягом 90 днів після набуття чинності законом, яким буде визначатися адміністративно-територіальний устрій держави, що є більш ніж достатнім для організації та проведення виборів. Маючи досвід голови обласної виборчої комісії (4 каденції поспіль), можу стверджувати, що при належній організації та зацікавленості і 60 днів достатньо. Разом з тим, статтею 141 передбачено, що позачергові вибори призначаються не пізніше 120 днів з дня дострокового припинення повноважень ради. Слід зауважити, що, по-перше, терміни не кореспондуються, по-друге, 120 днів - завеликий термін для організації та проведення місцевих виборів. По-третє, протягом 4 місяців громади не будуть мати повноважний колегіальний виборний орган місцевого самоврядування, а його підмінятиме досить тривалий час (одноосібно ) тимчасовий державний уповноважений, що протирічить нормам Європейської хартії щодо гарантій реалізації місцевого самоврядування.

6. У статті 140 закріплюються різні терміни (назви) виконавчих структур рад. Для громад – виконавчі органи, а для окружних та обласних рад – виконавчі комітети, а відтак мабуть і різні їх обсяги повноважень і різні структури? Така двозначність безпідставно роз’єднує загальну мету і цілі місцевого самоврядування базового, субрегіонального, регіонального рівнів та не відповідає вимогам Європейської хартії.

7. Статтею 143 визначено основний перелік повноважень ради громади. Разом з тим залишився невизначеним перелік хоча б основних повноважень окружних та обласних рад, а отже невизначені конституційні гарантії діяльності органів місцевого самоврядування субрегіонального та регіонального рівнів та суперечить практики Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи. А у поєднанні з положеннями про один рік повноважень з ротацією голови та дуалізму в управлінні, взагалі створює певну декоративність цих рад. Навіть текст чинної Конституції Украйни передбачає такі гарантії, а реформа з децентралізації покликана не погіршувати , а посилювати місцеве самоврядування, в тому числі субрегіонального та регіонального рівнів.

Найближчим часом пройде обговорення законопроекту. Відповідні зауваження та пропозиції будуть розглянуті на засіданні Правління Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області, після чого направлені у формі звернення до Президента України та Верховної Ради України.