Рада Європи провела дослідження, яке стосується створення агломерації навколо Києва. Презентувати результати дослідження до української столиці приїхала колишня висока чиновниця британського місцевого самоврядування.

Автор: Дмитро Синяк 

---

У 2017 році Київська міська рада ухвалила рішення про ініціювання створення місцевої асоціації «Київська агломерація», розіславши запрошення на вступ до неї шістьом містам обласного значення, а також 33-м селам і селищам Київської області. Однак тоді лише 3 міста обласного значення та 4 села і селища позитивно відреагували на запрошення. Відтак асоціацію створити не вдалося. Місцева влада більшості населених пунктів громад, що оточують столицю, в інтерв’ю різноманітним ЗМІ відверто зізнавалася, що боїться поглинання столицею і не розуміє, що такого особливого може дати їй Київ. Насправді ж було очевидно, що лідерам місцевого самоврядування столичних міст і сіл-супутників просто невигідно підписувати договори про співпрацю з мегаполісом, інфраструктурою якого вони активно користуються. Адже їхні жителі щодня їздять до Києва на роботу, користуються столичними дорогами та мережами, медичними установами та школами. Між тим обслуговування усієї цієї господарки лежить на плечах київської влади. Жителі довколишніх населених пунктів віддають Києву хіба що сміття, яке привозять сюди власними авто.

Аби зсунути процес створення Київської агломерації з мертвої точки, Асоціація міст України та Київська міська державна адміністрація наприкінці минулого року звернулася по допомогу до Ради Європи. І та невдовзі провела дослідження, результатом яких став докладний звіт «Демократичне врядування у містах-метрополіях на прикладі Київського регіону». Презентувати цей звіт до Києва приїхала Шарлотт Адан, власниця і керівниця дослідницької організації Charlie Adan Executive Ltd, а також голова Громадської ради боротьби з шахрайством на місцевому рівні при Міністерстві ЖКГ, громад та місцевого самоврядування Великої Британії.

Про цю жінку треба розповісти окремо. Вона починала з роботи юристом у меріях різних міст, з 2011-го по 2016-й керувала районними радами британських районів Баберг та Мід Суффолк, які мали 102 млн фунтів стерлінгів тільки власного доходу. А з 2016-го по 2018-й роки пані Шарлотт вже очолювала Королівський район Кінгстон на Темзі, що разом зі своїми 180-ма тисячами жителів входить до складу Лондона. Тоді Шарлотт Адан мала у підпорядкуванні 1200 підлеглих, а також здійснювала контроль за ефективним використанням 130 мільйонів фунтів стерлінгів власних доходів та 116 млн фунтів стерлінгів капітальних видатків на рік.

Порталу «Децентралізація» вдалося поговорити із колишньою високою чиновницею, а нині – експерткою Ради Європи.

 

 

Що ви зробили б насамперед, якби отримали всі повноваження та ресурси для створення Київської агломерації?

- О, для мене б ця посада була б дуже серйозним викликом, адже я не розумію достатньо глибоко правових основ місцевого самоврядування в Україні, також я не знаю історичного контексту, у якому вони сформувалися. Мені майже нічого невідомо і про амбіції місцевих лідерів. Але тим не менше… Під час проведення дослідження найбільше мене вразило те, що працівники місцевого самоврядування в Україні роблять акцент на формальних речах: на структурі майбутньої агломерації, на її межах, на її штатному розкладі тощо. «У нас немає нормативів…», «У нас немає підзаконного акту…», «У нас немає визначеного рядка в бюджеті…» – жаліються вони. Я розумію, в Україні весь час щось змінюється, тому людям важливо зрозуміти, які системи і структури належить формувати зараз. Проте… Знаєте, Велика Британія має давню історію місцевого самоврядування. За цей час ми напрацювали непогану законодавчу базу для створення агломерацій та створили певну систему її роботи, випробувану часом. Ця система глибоко укорінена у традицію, і тому нам легше, ніж українцям…

І все ж давайте повернемося до Київської агломерації. З чого б ви почали, якби мали змогу створити її?

- Я б виступила із заявою, закликавши усіх, кого це стосується, перейти від слів до справ. Далі я б поставила запитання усім потенційним учасникам агломерації: що вам потрібно від неї і навіщо вона потрібна саме вам? Якщо непотрібна, про це треба говорити відверто, але я думаю, що така відповідь може бути викликана лише необізнаністю. Адже Київ апріорі потрібен сусіднім громадам, які не зможуть жити без нього, а він без них. Також я попросила б усіх відповісти на запитання, чи матимуть зиск від створення агломерації жителі тих громад, що оточують українську столицю. А іще я б наголосила на тому, що співпраця між громадами Київського регіону та Києвом потрібна не заради співпраці, а заради вирішення конкретних проблем обох сторін. Отже треба починати не з того, чого бракує для створення агломерації, а з того, які б проблеми ця агломерація могла б вирішити.

 

Київська агломерація з космосу. Фото ІГС

 

Сам термін «агломерація» багатозначний. Здається, далеко не всі учасники діалогу розуміють його однаково.

- І у цьому теж є велика проблема. Цей термін може відображати об’єднання громад за економічними інтересами, об’єднання під спільним керівництвом, об’єднання у якихось спільних межах. Отже, насамперед треба прийти до спільного визначення агломерації. Тільки на розумінні спільного шляху і можна будувати співпрацю. Тут потрібні рішення win-win, тобто такі, у яких виграють усі сторони. Отже, якби я керувала процесом створення Київської агломерації, я насамперед спробувала б сформувати певний контекст, на базі якого усі зацікавлені сторони могли б обговорювати свої проблеми відкрито і з довірою, шукаючи спільні рішення. Знаєте, у Великій Британії співпрацювати по-справжньому громади змусила економічна криза 2008 року. Адже грошей у бюджеті стало набагато менше, а зменшувати рівень надання послуг нікому не хотілося. Єдиним шляхом для цього була кооперація із сусідами…

Що стало причиною створення Лондонської агломерації?

- Ми багато говорили про взаємозалежність. Наприклад, населення Лондонської агломерації, так званого Великого Лондона, складає близько 10 млн жителів. Причому до його складу входять понад 30 маленьких муніципалітетів із населенням близько 250 тис. жителів. А, наприклад, у Лондонському Сіті живе лише близько 1000 осіб, натомість Сіті дає рекордну частку ВВП Великої Британії. І у Сіті, й у інші центральні райони щодня приїжджають близько 1 млн осіб, які працюють там вдень. Чи є це проблемою? Так. Ще 20 років тому такого не було і близько – зазвичай люди працювали поза Лондоном. Але потім почали закриватися найближчі порти, відкриватися швидкісні залізничні лінії і все змінилося. Я не знаю, що буде після Brexit, але наразі Лондон є швидко зростаючим містом. Приблизно така ж картина і у Києві. Як і Лондон, Київ є найбільшим продуцентом ВВП у країні, і щодня до нього приїжджають на роботу близько 300 тис. осіб.

Що довколишні міста, селища та села дають Лондону?

- Насамперед ділянки для зведення так званого соціального, тобто доступного житла. У Великій Британії діють дуже жорсткі закони щодо цього, і вони сильно обмежують права забудовників. Зрештою, соціальне житло будується з податків, які сплачують ці забудовники. Тому маленький населений пункт не може побудувати соціальне житло, а мегаполіс – так. Також Лондону потрібні сміттєві полігони та сміттєпереробні заводи, зазвичай розташовані на периферії.

Але для вирішення проблем зі сміттям Лондону не потрібна агломерація – достатньо лише кількох громад.

- Ні. Велика Британія має цілком іншу від української система планування забудови. Мер Лондона не може виділити ділянку під сміттєвий полігон чи навіть під забудову без консультування з лідерами місцевого самоврядування довколишніх населених пунктів. Що як їм заважатиме той чи інший житловий масив? Що як інфраструктура цього масиву не врахує екологічні чи інфраструктурні особливості довколишніх територій? Так само і ці лідери не можуть нічого будувати без відома мера Лондона. З іншого боку, усі без винятку керівники місцевого самоврядування Великої Британії за законом зобов’язані робити виключно те, що вестиме громаду до економічного зростання, до покращення екологічної ситуації, до зменшення соціальної напруги тощо. Таким чином законодавчо визначено цінність послуг, що їх отримує громада. І хоча покарання для тих, хто порушує ці принципи, і не визначено, але якщо лідер місцевого самоврядування порушить котрийсь з них, преса буквально зітре його на порох. Отже, і співпраця з іншими громадами має бути насамперед корисною їхнім жителям…

 

 

У своєму звіті ви розповідали про те, що у Європі існують три типи міських агломерацій, умовно названі як Паризька, Амстердамська та Брюсельська. Котра з них найбільше підходить Києву?

- Це мають вирішувати самі кияни та жителі довколишніх міст, селищ і сіл. Я хочу наголосити: де-факто Київська агломерація вже існує, просто вона працює дуже неефективно. По-перше, її страшенно фрагментовано: тут дуже багато органів місцевого самоврядування, які не можуть діяти найкращим чином через свою подрібненість. По-друге, повноваження держави та місцевого самоврядування у Київській агломерації сплутані. Вчора мер одного міста-сусіда Києва казав мені, що президент схиляє його написати заяву на звільнення. Таке у Європі просто неможливе! Державна влада не повинна впливати на місцеву. Отже, Київ має вирішити структурні питання, а також започаткувати культуру співпраці, розробивши певні механізми діалогу і дискусії. Це необхідна передумова для створення сильної агломерації.

Що найбільше здивувало вас в українському місцевому самоврядуванні?

- Те, що його працівники докладають 80% своїх зусиль для вирішення суто технічних питань і дуже мало зусиль для вирішення реальних справ. Замість того, щоб розповісти іншим про свій погляд на проблеми і виробити з ними спільну точку зору. Інше, що мене здивувало, це те, що кожен лобіює виключно власні інтереси, не намагаючись прийти до такого рішення, яке влаштує усіх. При цьому вони напружено працюють, намагаючись вирішити дуже складні питання і зовсім не бачать того, що ці ж питання можна вирішити легко, якщо докласти спільних зусиль.

Чи треба державі змушувати громади до співпраці?

- Співпраця, яка базується на примусі, не може тривати довго. Плідна співпраця можлива тільки тоді, коли вона є вигідною для всіх. Ви самі можете переконатися у цьому, проаналізувавши співпрацю між громадами в Україні, які вже мають відповідні договори.

 

Уривки зі звіту Ради Європи «Демократичне врядування у містах-метрополіях на прикладі Київського регіону»:

«Дані ОЕСР свідчать про те, що, за однакової чисельності населення, метрополійна територія у Європі, де кількість муніципалітетів вдвічі вища, характеризується приблизно на 6% нижчою продуктивністю. Це пояснюється тим, що адміністративна фрагментація здатна очевидно перешкоджати інвестиціям у транспортну інфраструктуру і ефективному плануванню землекористування по всій метрополійній території, збільшуючи таким чином корки і зменшуючи привабливість міста для приватних осіб і підприємств. Створення органу врядування на рівні метрополії здатне удвічі послабити цей ефект».

 

«Основу для аналізу механізмів врядування було закладено дослідженням, проведеним ОЕСР на 263 метрополійних територіях у 21 державі-учасниці. Отже, існують різні моделі врядування у містах-метрополіях.

a. Неформальні механізми співробітництва на основі місцевих угод між муніципалітетами-учасниками та іншими місцевими партнерами. Ці механізми досить легко впровадити та скасувати. Дослідженням ОЕСР встановлено, що ця категорія є найпоширенішою у 52% випадків; прикладом є Метрополійна територія Амстердама.

b. Міжмуніципальний орган/інституція або комісія чи комісії, створені, щоб управляти міжмуніципальною співпрацею та виробленням рішень в межах одного чи декількох повноважень. У рамках цих механізмів такі повноваження зазвичай охоплюють економічний розвиток, просторове планування, транспорт та управління системою поводження з відходами. Зазвичай утворюється спільний орган для управління співпрацею та ухвалення рішень. Дослідженням ОЕСР встановлено, що такий механізм діє у 24% випадків. Прикладами цього є всі міські агломерації у Франції.

c. Надмуніципальний орган, створений як додатковий рівень урядування над наявними муніципалітетами. Така модель може передбачати голову та асамблею, вибраних шляхом прямих виборів, або ж невиборний метрополійний рівень, встановлений національним законодавством. Співпраця підкріплюється законодавчо визначеним розмежуванням функцій і повноважень між метрополійним органом і органами нижчого (муніципального) рівня. Ця модель була виявлена ОЕСР у 16% випадків. Прикладами є регіон Штутгарта, Брюссельський столичний регіон і Лондон».

 

«Приклад Варшави демонструє, як можна досягти прогресу через створення добровільного об’єднання, орієнтованого на зміцнення довіри та впевненості під час спільної роботи в рамках спільних проектів. Успіх Гамбурзького регіону-метрополії продемонстрував важливість використання навичок «м’якого» лідерства, поваги до позицій різних органів місцевого самоврядування і вивчення можливості досягнути взаємовигідних рішень. Навіть мова має значення, наприклад, використання словосполучення «сільські території та місто» замість «місто та сільські території», щоб показати чуйне ставлення до побоювань щодо домінування міста».

---

З повною версією звіту незабаром модна буде ознайомитись на сайті Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» і у Бібліотеці нашого порталу.