3 квітня 2017 року Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Верховної Ради України за ініціативи Інституту громадянського суспільства провів круглий стіл на тему: «Правове регулювання співробітництва територіальних громад навколо великих міст України».

Метою круглого столу було обговорити два законопроекти, що мали б вирішити проблеми розвитку великих міст і довколишніх громад: «Про міські агломерації», автором якого є народний депутат України Любомир Зубач, а також відповідні зміни до ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» та інших законодавчих актів, запропоновані Інститутом громадянського суспільства.

«Децентралізації влади відбувається успішно, – сказав презентуючи свій законопроект Любомир Зубач. – Але великим недоліком є те, що до цього процесу не залучені великі міста, зокрема обласні центри. Натомість Україна відноситься до урбанізованих держав. Україною ще раніше ратифіковано Декларацію ООН про міста та інші населені пункти у новому тисячолітті 2001 року. Цією Декларацією було чітко визначено, що наслідком урбанізації стало формування міських агломерацій, які «…простягаються за межі адміністративних кордонів міст, охоплюють дві чи більше адміністративні одиниці, мають місцеві органи влади з різними можливостями і пріоритетами та страждають від відсутності координації...». Тому на сьогоднішній день, хочемо ми того чи ні, міські агломерації в Україні по факту існують. Але у зв’язку з відсутністю правового регулювання їх існування є хаотичним і не приносить значної користі. Прийняття закону про міські агломерації дозволить залучити потенціал та можливості великих міст для підвищення конкурентоспроможності та зростання економіки відповідних регіонів та держави в цілому. Ми передбачаємо у законопроекті, що агломерації не будуть новою адміністративно-територіальною одиницею. Це лише форма співробітництва громад».

Згідно із законопроектом, що його презентував пан Зубач, територія агломерації має бути нерозривною, кількість населення головного міста має бути не меншою, ніж 100 тис. осіб, крім того, агломерація має приєднувати до головного міста не менше трьох населених пунктів.

Директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук натомість відзначив, що існуючі законодавчі норми дозволяють де-факто створювати агломерації, тобто міста можуть разом з довколишніми населеними пунктами вирішувати спільні проблеми. Але тим не менше, формально агломерації не виникають, бо на це немає доброї волі керівників відповідних міст та сіл. А доброї волі немає через відсутність культури співробітництва, недовіру сільрад до міста і велику кількість суб’єктів, з якими треба домовлятися. Щоб вирішити цю проблему, Анатолій Ткачук запропонував доповнити закон про співробітництво територіальних громад, зробивши це співробітництво для великих міст і довколишніх сіл обов’язковим.

«Ми запропонували також введення такого поняття як зона добросусідства, – зазначив Анатолій Ткачук. – Будь-яку діяльність у цій зоні треба координувати із сусідом. Крім того, якщо між громадами села і міста нема бажання співпрацювати, держава повинна втрутитися й ініціювати перемовини між ними».

Перший заступник Міністра регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України В’ячеслав Негода в цілому схвально оцінив законопроекти і звернув увагу на те, що мотивації добровільно об’єднуватися громади, які оточують великі міста, дійсно не мають. Отже потрібен інший чіткий механізм їхньої співпраці. «Без цього у великих міст і навколишніх громад виникає маса проблем, пов’язаних з комунікаціями, транспортом тощо. Вже сьогодні є заяви окремих міських голів, які стверджують, що не пускатимуть до міської та школи жителів сусіднього села, які належать до іншої громади. Це неприпустимо. Отже ці питання потребують негайного законодавчого врегулювання. Нам треба перетворити великі міста і довколишні громади у територію розвитку».

«Потрібно, щоб села та міста разом працювали у наступних напрямках: планування території, транспортні коридори, утилізація сміття, водозабір і водовідведення, – додав директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак. – І усе це зовсім не проблеми місцевих рад – це проблема держави. Відтак у законі має бути вказано термін, протягом якого мають бути створені агломерації. І якщо громади не вклалися у нього, держава має зупинити усі постанови громад за цими напрямками».

«Агломерація має стати формою добросусідства, визначеною законом, – резюмував координатор Програми USAID РАДА Ігор Парасюк. – У ній має діяти єдиний порядок просторового розвитку, має бути єдина система комунальної інфраструктури і охорони правопорядку та спільна адміністрація. Все це значно спрощує розвиток бізнесу. Створення агломерацій є насущною проблемою України. Адже, наприклад, Львову та Одесі практично ніде зводити нові будівлі, нікуди розвиватися: ці міста щільно оточені іншими населеними пунктами. Таким чином інвестор не може прийти на території так званих «грін парків», бо їх практично немає. Мало того, межі міст виділено не чітко. Але якщо Верховна Рада прийме законопроект про агломерації, буде вже не важливо, де саме проходить межа Одеси чи Львова».

На думку виконавчого директора Асоціації міст України Мирослава Пітцика, процеси розвитку міських агломерацій зупинити неможливо. Тому питання взаємодії великих міст з навколишніми громадами має бути якомога швидше законодавчо врегульоване.

«Ми повинні готуватися до того, що рано чи пізно агломерації нам доведеться формувати. Наведу такі цифри. У 1918 році в Україні в містах проживало 18% населення, в 1939 році – вже 46%, в 2010 році – 70%. Можливо, зі змінами, які відбулись в України з 2010 по 2017 роки, відсоток міського населення дещо зменшився. Але тенденція очевидна», – зазначив Мирослав Пітцик. І в такому напрямку рухається не лише Україна. В Японії, наприклад, в містах проживає 96% населення.

«Село як об’єднання, яке давало людям роботу, було актуально в епоху коня чи в епоху радянського трактора. Але в епоху трактора John Deere в селі роботи вже не вистачає. Тому природньо, що люди будуть покидати ці сільські поселення і перебиратися в міста. Томи ми маємо бути готові до того, що міста будуть зростати і далі. І для того, щоб утворювалися міські агломерації мають бути законодавчі можливості», – наголосив Виконавчий директор АМУ.

Він навів ще декілька цікавих фактів: «Місто з населенням 50 тисяч має сильний економічний вплив в радіусі 10 км. Тобто люди, які живуть в поселеннях, що входять в цю зону впливу, себе ідентифікують, скоріше, з тим містом, ніж з селом. Адже село для них є лише місцем проживання, а вони працюють, вчать дітей, отримують медичні послуги у місті. Місто з населенням 100 тисяч має економічний вплив у радіусі 15 км, місто-мільйонник – у 20 км».

Народний депутат Олена Бойко вважає, що аргументи обох законопроектів вагомі, але спочатку варто дати відповідь на запитання: яка саме форма існування агломерації як такої є прийнятною для нас. За її словами, є різні варіанти. Перший: добровільне об'єднання громад, зрозуміло, з особливостями саме для агломерацій. «Це варіант - хороший з точки зору права, але нереальний, бо жодна мала громада не прийме рішення про об'єднання з «мільйонником». Бути поглинутим, залишитись без земельних ресурсів і не бути почутими великим містом - ось їх застереження. І вони таки мають рацію - основний аргумент створення агломерацій - розширення меж міста. І я не чула поза межами «круглого столу» аргументів на кшталт «велике місто хоче допомогти супутнику», - зазначила Олена Бойко.

Інший варіант: створення так званих «матрьошок»: обрання органу управління агломерації, але при цьому збереження існуючих органів місцевого самоврядування. «Але сьогодні ми визнаємо недоцільність чотирирівневої системи самоврядування, тим більше в умовах децентралізації. До речі, проект Любомира Зубача пропонує представницький орган Раду агломерації не обирати, як це передбачає ЗУ «Про місцеве самоврядування», прямими виборами, а створювати за квотним принципом. Тобто у цьому випадку Рада - представницький орган, але не орган місцевого самоврядування. Це означає, що повноваження, властиві для ОМС не можуть бути надані такій Раді. До речі, у цьому випадку розподіл повноважень є ключовим питанням і обов'язково має бути зафіксованим законодавчо як виключний перелік повноважень без можливості позбавлення повноважень конституційних органів місцевого самоврядування (особливо у питаннях управління ресурсами)», - вважає народний депутат.

І третій варіант: створення агломерацій на умовах співробітництва громад. «Форма співробітництва територіальних громад як членів агломерації - наразі найбільш прийнятна. Така форма дозволить зберегти систему місцевого самоврядування у відповідності до Конституції України, збереже громади та їхні самоврядні органи і повноваження, а питання спільних інтересів вирішуватиметься договірними відносинами. І при цьому недопустимо делегування Раді агломерації повноважень ОМС. До речі, це не виключає право на об’єднання членів агломерації», - висловлює думку Олена Бойко.

За її словами, головна мета створення агломерацій – не розширення меж міста заради збільшення земельних ресурсів, а створення умов комфортного співіснування урбанізованих територій з малими населеними пунктами-супутниками. «Головне, щоб ми про це не забули», - резюмувала вона.