Ідеолог децентралізації в Україні ділиться думками про впровадження реформи.

Виступ директора з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, ідеолога реформи децентралізації Анатолія Ткачука на семінарі "Практичні аспекти децентралізації та формування спроможних громад", який нещодавно відбувся у Стрию (Львівська область).

Істерія навколо "розпаду" районів

Загальна тенденція показує, що кожна реформа в будь-якій країні – це збільшення кількості суб’єктів місцевого самоврядування і за чисельністю, і за територією. Тож логічно, що ці суб’єкти отримують все більші повноваження та більші ресурси.

Я хотів би звернути увагу на те, що відбувається зараз у районах та областях. Сьогодні, після першого етапу добровільного створення об’єднаних громад, ми отримали нову хвилю спротиву передусім районного рівня, а також частково обласного.

На районному рівні активно ведуться розмови про те, що об’єднання в громади ведуть до розпаду району як такого.

Сьогодні в Україні, з урахуванням окупованих територій, існує 490 районів. Чисельність населення значної частини районів складає 20-30 тисяч людей. Найменший район – 5,2 тисяч населення, найбільший – 186 тисяч.

Всюди функціонують райради, райадміністрації. Тож у мене виникає питання, навіщо району із такою малою кількістю населення райрада і райадміністрація, якщо він навіть "не тягне" на велику селищну раду? А таких мініатюрних районів є повно на Прикарпатті або Закарпатті.

Але люди живуть не в районі, а в громаді. І повноваження, які отримує громада, є тотожні тим, які має зараз район. Тому останній, відверто кажучи, є додатковою надбудовую, яка витрачає наші публічні кошти.

Хочемо ми це визнавати чи не хочемо, доцільність районного рівня незабаром переглянуть. І лякаючи всіх розпадом району, гадаю, неможливо буде вже зупинити процес децентралізації, адже об’єднана громада і є тим невеличким районом.

Що стосується області. Концепція реформи децентралізації передбачала додаткові повноваження обласному рівню, зокрема формування виконавчого комітету. Чи отримають зараз його області, в мене вже є сумніви.

І знаєте чому? Тому що обласні ради останнім часом зайняли дивну партійну позицію. Замість того, щоб розвивати регіони, вони займаються політиканством. До прикладу, приймають рішення звернутися до Верховної Ради, президента, Кабміну про перехід на договірні відносини між Києвом і областю.

Щодо повноважень, то їх визначає винятково Конституція, а не сама влада. Тож чи можна таким безвідповідальним політикам дати виконавчий орган на регіональному рівні? Думаю, що ні.

Тому якщо обласні ради і надалі займатимуться політиканством, повноважень вони точно не отримають ще довго. Хоча самій людині на них абсолютно все одно, оскільки те, що їй гарантовано законодавством, вона отримає безпосередньо у громаді. 

Рука Кремля в українській децентралізації

Хотів би звернути увагу на ще один момент, який сьогодні є просто критичним. Знаю, що на Львівщині існує ціла низка людей, які вважають, що обов’язково треба створити об’єднану громаду, яка буде альтернативою місцевій раді.

А це закінчиться тим, такі територіальні громади дадуть старт розвалу всього українського середовища. Наведу приклад. Деякі так звані "громади" видали людям свідоцтва народного підприємця, і вони тепер податок платять не в місцевий бюджет, а безпосередньо в саму громаду. 

У деяких містах навіть на маршрути випустили автобуси з іншими номерами та свідоцтвами. Якось один із автобусів перекинувся, відповідно, почали розбиратися, хто дав дозвіл вийти на лінію. А знайти винного виявилось непросто.

Зрештою, така самодіяльність закінчується можливістю отримати паспорт "чєловєка" в Україні. Він нібито дає людині право не служити в армії, не платити податки, мати екстериторіальність в країні.

Тобто мала забавка зі створення територіальних громад насправді має за собою кремлівський слід, направлений на те, щоб розвалити Україну. Це гібридна війна. І тому ми повинні розуміти, що децентралізація є щепленням від Кремля.

Я вам поясню чому. Чому реально Кремль проти децентралізації? Тому що після розпаду СРСР на пострадянсьому просторі, крім Прибалтики, у всіх країнах сформувалася однакова матриця організації влади: президентська система із підпорядкуванням дрібним місцевим самоврядуванням, яке не повноважене виконувати свої функції.

А при однаковій матриці дуже просто здійснювати вплив на сусідню країну, використовуючи методи прямої окупації або ж непрямої гібридної війни.

Україна вже вискочила з цієї матриці, і чим більше ми будемо творити європейську систему управління, надаючи основні повноваження спроможним громадам, тим менше шансів повернути нас у стійло пострадянської матриці.

Саме тому сьогодні з’являються ідеї, аби перекласти більше функцій на обласний рівень. Саме тому зараз розказують, що децентралізація розвалює країну і потрібно терміново відновити вертикаль.

Чи загальмує реформу децентралізації відсутність змін до Конституції? Не загальмує. Ми впроваджуємо її активно, і я думаю, до кінця року на Львівщині матимемо як мінімум 70 об’єднаних громад, а тоді вороття назад точно не буде.

Мета децентралізації – не просто перерозподіл повноважень, а покращення якості життя людини. Його можна забезпечити не популізмом, не бюджетом, який є мізерний, і його перерозподілом, а створенням можливостей для зростання і розвитку. Саме ефективна місцева влада, яка має ресурси і яка є відповідальною, може забезпечити зростання. Це і є глобальною логікою реформи.

Фінансування об’єднаних громад

Якщо до 2015 року області отримували з державного бюджету субвенції на соціально-економічний розвиток за принципом "хто лояльний, тому більше". Тож Західна Україна останні роки отримувала "дуже багато": два, чотири мільйони або взагалі нічого.

Водночас фінансування двох областей, серед яких і Донецька, було величезним: із 1,15 мільярда гривень вона отримувала 600 мільйонів гривень, інша – від 150 до 300 мільйонів. А все, що залишилось, ділили поміж іншими.

Тепер все це змінилося, і Львівська область отримує більше, ніж Донецька. І не тому, що влада змінилась, а тому, що тепер існує формула, за якою вираховують розмір субвенції для конкретної області.

Наприклад, моя рідна Хмельницька область тепер отримує 120 мільйонів на регіональний розвиток, а коли раніше отримувала 6 мільйонів, то депутати били себе в груди і казали, які вони класні, бо "вибили" аж 6 тих мільйонів. 

А тепер питання стоїть одне: яким чином правильно використати ці гроші. І отут є проблема. Минулого року частина коштів Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР), які виділяли на проекти регіонального розвитку, повернулися назад, бо їх не використали.

І коли частина людей говорить, що не встигли використати гроші тому, що вони пізно надійшли, це неправда.

Адже регіональні проекти ДФРР розглядав ще в жовтні. Тепер діє закон, згідно з яким встановлено, що всі області до 1 травня повинні подати проекти на 2017 рік. Зараз ми маємо кінець вересня, і жодна область цього дотепер не зробила.

Міністерство фінансів уважно дивиться на кожне самоврядування. Щомісячно приблизно 10 мільярдів гривень постійно лежать на депозитах в банку.

Тобто публічні кошти не крутяться в обороті, а лежать у банківській сфері. Це категорично неправильно, бо гроші у громадах мають породжувати як не нові гроші, то забезпечувати нові умови життя.

У змінах до бюджетного кодексу вказали таку норму: якщо область не подала проекти до Мінрегіону на гроші, що виділяють їй із ДФРР, то вони повертаються в загальний фонд, і тоді їх розподіляють між усіма іншими областями. По-іншому навчити їх просто неможливо.

Наприклад, Миколаївська область у минулому році використала лише 69% передбачених їй коштів. Не розумію, як так може бути: коли тобі дають гроші, а ти не можеш їх використати.

Але попри те, в умовах війни, в умовах величезних витрат на оборону, ми бачимо, що місцеве самоврядування стало величезним інвестором у різні інфраструктурні проекти із ремонту.

Наведу класний приклад. Виробництво асфальту в областях:  2016 рік – 343 тисячі тонн в місяць, 2015 рік – 221 тисячі тонн, 2014 рік – 87 тисяч тонн. Я спеціально взяв цю цифру зі статистики, бо в нас частина людей каже, що все одно погані дороги.

Звичайно, що погані, бо коли їх не ремонтували довгий час, то за один рік їх не зробиш. Але тенденція зі стрімкого збільшення виробництва асфальту є показовою.

Також хочу зазначити, що освоєння нових ресурсів показує разючі відмінності у спроможностях об’єднаних громад. Сьогодні можна показати на одній території, що тут децентралізація дала результат, а на іншій – ні.  

Я наведу приклад: існують дві громади (приблизно 8 тисяч населення), які межують між собою. В одній громаді встигли відремонтувати вулиці, освітлити всі села, ще в чотирьох селах провести водогони, зараз там закінчують ремонт спортзалу для школи. Зроблено величезну роботу!

Натомість в іншій громаді змін не видно. Так, там купили апарат для УЗД,  шкільний автобус, екскаватор і пожежну машину. Але тепер скажіть мені, хто з них зробив правильно? Адже зараз виникне питання, хто ж має їздити на цій техніці? Чи закладено під неї бюджет? Завтра вона може поржавіти  тому, що немає де її зберігати.

Як бачите, виникає маса побутових нюансів. А в громад є однакові можливості та ресурси. Але в одній із них люди справді продумали всі кроки, в одній – ні.

Вибори у громадах

Перша частина 2016 року ніби зупинила реформу через вибори в 10 громадах. Вони провели їх і нічого не отримали, оскільки закон побудований таким чином, що громади тільки почнуть жити за новими правилами з 1 січня 2017 року.

Тоді постає питання: навіщо я зараз провів вибори, маю тепер проблеми і змушений ще й чекати до кінця року? Тому неспроста ми рекомендували не призначати зараз вибори, а відкласти їх на осінь.

 І справді, тепер ми маємо величезну кількість рішень про утворення громад. Лише в ЦВК близько двох тижнів тому було 70 таких документів на проведення виборів.

Також у Верховній Раді мали прийняти закон, що спрощує процедуру приєднання населених пунктів до вже існуючих громад. Та, на жаль, до цього ще не дійшло. Гадаю, вже зовсім скоро ми отримаємо додатковий ривок, і реформа децентралізації розвиватиметься швидше.

Хоча я вважаю, що темпи проведення децентралізації в Україні є дуже швидкими, порівняно з іншими європейськими країнами. Так, ми довго ми стояли на старті, але тепер працюємо.

Сьогодні ми маємо дві категорії громад: ті, які об’єдналися, і ті, які ще не об’єдналися, бо перебувають в очікувані. Ті, що вже об’єднались, говорячи футбольною термінологією, перейшли у вищу лігу, адже в об’єднаних громад повноваження і ресурси такі ж, як в і містах обласного значення.

Так, їм зараз нелегко, оскільки цей шлях для них є абсолютно новим. Але треба набратись терпіння: все приходить із досвідом, а ті законодавчі проблеми, які сьогодні існують, з часом врегулюють.

Для тих, хто об’єднується, я завжди кажу: подивіться на своїх сусідів. Цьогоріч, якщо все буде гаразд, державна субвенція громадам складатиме приблизно 2,6 мільярда гривень. 

Тож як її розподілять. В першу чергу, між новоутвореними громадами, а частину дадуть тим, які утворилися в минулому році. Тобто ті громади, що утворилися раніше, отримають двічі підтримку, а ті, що пізніше, – лише раз.

Коли ми говоримо про підготовку до нового об’єднання, треба вести мову відразу про його розвиток в процесі. Що ми будемо робити, як ми будемо працювати після утворення?

Адже я знаю такі приклади, коли триває підготовка до об’єднання, то всі залишки земель одразу роздають, щоб опісля нова рада часом не обділила цей населений пункт. Хочу зауважити, якщо ми так думаємо, то об’єднуватись нам не потрібно, бо нічого доброго з цього не вийде. 

Громади та освіта

Оскільки об’єднані територіальної громади – це, передусім, громади сільських територій, то їхній розвиток дуже залежить від розвитку агробізнесу, а також і від інших видів підприємницької діяльності.

Незважаючи на те, що агробізнес в Україні є головним експортером сьогодні, самі громади від цього практично нічого не мають. Тут, на відміну від міста, рівень освіти, зайнятості та рівень послуг нижчий, а також значно більший рівень бідності.

Дуже показовими виявились результати дослідження, проведені в Україні Інститутом демографії та соціальних досліджень Національної академії наук. Згідно з ним, середній індекс бідності по країні становить 25,5%.

Якщо жодна особа серед домогосподарств не має вищої освіти, то бідність зростає до 30,6%. Коли ж у домогосподарстві є хоча б одна людина з вищою освітою, рівень бідності зменшується до 17,9%.

А коли всі дорослі мають вищу освіту, рівень бідності становить лише 4,7%.

Це пряма кореляція, розумієте? Якісна освіта зменшує бідність. Тому об’єднана громада є і буде основою для середньої шкільної освіти. І наше завдання зробити все для того, щоби в громадах діти отримали якісні знання, оскільки вони забезпечують гідне життя та геть інші можливості.

Тож питання освіти є питанням номер один для об’єднаних територіальних громад. І ті громади, які почали процес об’єднання, вже мають певні здобутки у сфері освіти, гадаю, через рік вони будуть ще більшими.

Що робити, щоб продовжувати розвиток громади

Планування територій – надзвичайно важлива річ. Так сталося, що в нас багато років ніхто на це не звертав уваги. Україна найбільша в Європі держава за територією, а місця для розміщення об’єктів немає. Справа в тому, що частина земель в межах населених пунктів – колишні заводи, ферми, колгоспні двори, які приватизували, зруйнували, розібрали по шматках.

Натомість віддати їхні землі під приватну власність зараз неможливо. На жаль, навколо населених пунктів землю, як правило, роздали під городи, і її, відповідно, вже встигли приватизували. Розвиватися громадам нема де.

Тому сьогодні надзвичайно важливо правильно спланувати всю територію, визначити земельні ресурси, які потрібно використовувати за цільовим призначенням. Лише тоді ми будемо мати ресурс, який працює довго незалежно від того, в чиїй він власності знаходиться.

Розробити та ухвалити стратегію розвитку громади. Хто може зробити цю стратегію? Це може зробити громада, якщо вона до цього залучить компетентних консультантів.

А стратегія розвитку – річ непроста, бо громад зараз є багато, а людей, які мають досвід у її створенні, дуже мало. Часто громади обирають не зовсім правильні підходи, і потім такі стратегії неможливо реалізувати.

Зазвичай громади пишуть стратегії без урахування ресурсів, які вони можуть сформувати на три або п’ять років наперед. Тому це дуже важливо – передбачати ресурси, які можна отримати в майбутньому.

Громадам потрібно дуже уважно читати Державну стратегію регіонального розвитку і стратегію розвитку своєї області.

Саме у державні стратегії написано все, що потрібно для підготовки власної. Тому що, фактично, мова йде про підвищення конкурентноспроможності вашої громади.

Стратегія розвитку Львівської області передбачає відкритий кордон. І чесно кажучи, я не знаю, які проекти можуть подаватися під такий пріоритетний напрямок, і як це відповідає державній стратегії регіонального розвитку.

Використовувати кошти Державно фонду регіонального розвитку на проекти стратегічного характеру. 

Потрібно розуміти, що, фактично, за чужі кошти можна створювати можливості для майбутнього розвитку громади. За гроші ДФРР можна поміняти вікна в школі чи, до прикладу, освітлити великі території.

І краще освітлити території, адже саме це дасть змогу зробити переоцінку землі і отримати більші податкові надходження. А власні кошти спрямувати на школу, показавши людям, що у громаді дбають про дітей.

Кошти міжнародної технічної допомоги. Зараз в Україну з різних джерел на децентралізацію і все, що з нею пов’язано, заходить десь мільярд євро. Зокрема, у Вінниці заснували велику компанію майже за 100 мільйонів євро.

Також американці розпочали програму за 50 мільйонів євро, ще Світовий банк реконструкції та розвитку виділив на енергоефективність України близько 400 мільйонів євро, на розвиток приватного бізнесу теж майже 400 мільйонів. Це величезні гроші! Тому просто потрібно шукати, де ці гроші є, і на що їх можна використати.

І я, знаючи, на що витрачаються ці гроші, пропоную сконцентруватись на інституційному або кадровому зростанню. Будь-які навчання від хороших спеціалістів є однією з кращих інвестицій.

Тому що якщо ви вивчите одну-дві людини зі своєї громади, які потім зможуть писати проекти, ви отримуєте можливості, яких не мають ваші сусіди. Тому це дуже важливо. 

Зрозуміти свої ресурси та правильно використовувати. Дуже часто ми говоримо що ми бідні, і в нас нічого нема. Неправда, в кожного щось є. Ми просто не бачимо в цьому ресурсу. Потрібно приглядатися, шукати, адже знайдений ресурс обов’язково принесе користь громаді.

Наведу два приклади. Старосинявська об’єднана громада (Хмельницька область) є єдиною, що має планування всієї своєї території. І зайшли в область два інвестори, які шукали місця для розміщення фабрик із переробки сої та біодизелю.

І зайшли, фактично, на найбіднішу територію, теперішню Старосинявську громаду, оскільки там чітко визначили землі під промислову зону. Тому інвестор спокійно почав там працювати.

Ще у 2010 році ми почали розробляти стратегію розвитку Хмельницької області. Визначили одну із конкурентних переваг: низька екологічна завантаженість, наявність мінеральної води, подібної до трускавецької, в місці, яке зовсім "не розкручене". 

Записали в стратегію області створення генплану, схеми забудови цієї території, і зараз там тривають упорядковані роботи зі створення величезного об’єкта. Вартість інвестицій – 100 мільйонів доларів!

Звичайно, мені зараз складно уявити, яким чином це місце потрібно розкручувати, бо у нас є відомий Трускавець.

Але впевнений, що інвестори знайдуть потрібні методи.  А сама об’єднана громада, населення якої 8000 людей, отримала 1000  робочих місць!

Тож дуже багато залежить від самих громад, від їхньої активності, мотивації та бажання змінити життя її людей на краще.

P. S. У тексті збережено змістові та стилістичні особливості виступу автора.

Автор: Наталя Антонишин