Стаття присвячена розвитку партнерства між державною владою та місцевим самоврядуванням у підготовці й реалізації публічної політики. На основі українського законодавства, вітчизняних та окремих європейських практик розглянуто механізми взаємодії уряду, парламенту й асоціацій органів місцевого самоврядування. Обґрунтовано необхідність залучати місцевий досвід до визначення проблем і вибору проєктних рішень, узгоджувати завдання з наявними ресурсами та враховувати відмінності між громадами. Особливу увагу приділено впливу державних рішень на спроможність місцевого самоврядування, одночасному навантаженню від рішень різних державних органів та розширенню відповідальності за їх виконання. Запропоновано практичні кроки для організації постійного діалогу, виконання рішень та аналізу їхніх результатів. Ці результати мають враховуватися в подальшій регіональній політиці з огляду на наслідки воєнних дій, потреби відновлення та перспективи європейської інтеграції.

Вступ

У липні Верховна Рада затвердила оновлений склад Кабінету Міністрів. Із формуванням чергового уряду традиційно з’явилися очікування щодо його рішень і результатів їх реалізації. Значну частину цих рішень виконуватимуть у регіонах і результати залежатимуть від роботи органів місцевого самоврядування. Тому вже на початку своєї діяльності урядовцям важливо визначити порядок взаємодії не тільки з парламентом під час підготовки законопроєктів чи інших рішень, але і з місцевим самоврядуванням, особливо під час організації їх виконання. 

Наразі це вже 22-й склад уряду, і кожен із попередніх мав свою практику взаємодії з місцевими органами влади. Чому це так важливо, особливо в умовах військової агресії з боку рф? Бо ціна помилки в цих умовах дуже висока. Тому взаємодія уряду з місцевими органами влади та їхніми асоціаціями є стратегічною основою для виживання та стійкості держави під час війни. Центральна влада визначає стратегічне бачення і володіє основними ресурсами, але саме громади безпосередньо реалізують ці рішення на місцях і стикаються з наслідками бойових дій. У громадах забезпечують базові послуги, відновлюють пошкоджені об’єкти й одночасно впроваджують законодавчі зміни в різних сферах. При цьому громади працюють у різних безпекових, економічних та демографічних умовах. ОЕСР у дослідженні української системи відновлення також звертає увагу на фрагментацію управління, координаційні труднощі та обмежену інституційну спроможність органів державної влади й місцевого самоврядування, залучених до відновлення на центральному, регіональному та місцевому рівнях.

У цій дискусії для мене принципово те, що спроможність громади залежить і від умов, які створюють державні рішення: визначених повноважень, узгодженості вимог, доступних ресурсів і свободи дій. Відповідно, оцінюючи місцеві результати, потрібно оцінювати й державні рішення, що створили умови для їх досягнення.

Саме навколо цього, на мій погляд, доцільно вибудовувати партнерство, міжсекторальну співпрацю та міжвідомчу координацію. При цьому важливо дотримуватися вже існуючих, а при необхідності удосконалити регламентні процедури, які розширять можливості місцевого самоврядування брати участь у визначенні державними органами проблем, підготовці проєктів рішень і визначенні умов їх виконання.

Правові гарантії місцевого самоврядування.

Конституція закріплює визнання та гарантування місцевого самоврядування в Україні.  Місцеве самоврядування має власний представницький мандат. Стаття 140 Конституції закріплює право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів. Районні й обласні ради представляють спільні інтереси громад. Ця самостійність визначає і характер взаємодії з державою.

Статтями 142, 143 передбачено повне державне фінансування наданих законом окремих повноважень органів виконавчої влади і компенсацію витрат місцевого самоврядування, спричинених рішеннями державних органів, а також державну фінансову підтримку й можливість об’єднувати майно та кошти громад для спільних проєктів.

Європейська хартія місцевого самоврядування пов’язує наближеність публічних функцій до громадянина з місцевою свободою дій і власними ресурсами, співмірними з повноваженнями. Під час виконання делегованих завдань органи самоврядування повинні, наскільки це можливо, зберігати свободу адаптації до місцевих умов.

Окреме значення мають консультаційні гарантії. Пункт 6 статті 4 передбачає своєчасні й належні консультації, наскільки це можливо, під час планування та ухвалення рішень із питань, що безпосередньо стосуються місцевого самоврядування.

У держави водночас залишається відповідальність за визначення загальнонаціональних пріоритетів, законодавчі гарантії та узгодженість політики з іншими суб’єктами. Партнерство потрібне, щоб ці завдання поєднувалися з місцевою самостійністю.

Законодавчі засади взаємодії та проведення консультацій

Правові канали для проведення такого діалогу вже існують.

• Конституція України — базовий документ, який у Розділі XI визначає засади взаємодії держави та місцевого самоврядування.
• Закон України «Про комітети Верховної Ради України». Стаття 4 закону прямо визначає засади відносин парламентських комітетів з державними органами та ОМС. Комітети мають право залучати представників ОМС до роботи, запитувати у них необхідні матеріали, документи та експертні висновки під час розгляду питань. Для виконання своїх функцій комітети можуть проводити комітетські слухання, круглі столи та робочі зустрічі, із залученням представників громад, зокрема під час розгляду питань децентралізації, місцевих бюджетів, управління комунальною власністю чи регіонального розвитку.
• Регламент Кабінету Міністрів зобов’язує розробника (міністерство, інший ЦОВВ) надсилати всеукраїнським асоціаціям відповідні проєкти актів з питань місцевого самоврядування, місцевого і регіонального розвитку, а також проводити консультації та узгоджувальні наради за наявності зауважень. Регламент також передбачає можливість участі уповноваженого представника всеукраїнських асоціацій у розгляді відповідних питань безпосередньо на засіданні уряду із правом дорадчого голосу.
• Закон України «Про асоціації органів місцевого самоврядування». Стаття 19 цього Закону визначає питання та порядок консультацій асоціацій ОМС з органами виконавчої влади, а стаття 20 — особливості консультацій у бюджетному процесі. Частина восьма статті 19 передбачає ухвалення органами виконавчої влади рішень із питань, визначених частиною першою та пунктами 1, 2 частини третьої цієї статті, після консультацій із відповідними асоціаціями. Взаємодію з парламентом передбачають статті 14, 17, 18: всеукраїнські асоціації можуть готувати висновки до законопроєктів та ініціювати консультації з Верховною Радою. Ці механізми слід відрізняти від обов’язкових консультацій органів виконавчої влади.
• Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає засади взаємовідносин ОМС із державними органами влади, зокрема у частині делегованих повноважень та підготовки спільних програм соціально-економічного розвитку.
• Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регулює обов'язкове проведення консультацій у формі оприлюднення проєктів та збору пропозицій у разі, якщо рішення ЦОВВ чи місцевих органів влади мають регуляторний характер та впливають на бізнес-середовище в громадах.
• Закон України «Про місцеві державні адміністрації» у статті 35 зобов’язує МДА завчасно повідомляти відповідні органи місцевого самоврядування про розгляд питань, які зачіпають їхні інтереси. Представники цих органів мають право брати участь у розгляді та вносити пропозиції. Окремі обов’язки МДА щодо консультацій з асоціаціями передбачено статтею 19 Закону «Про асоціації органів місцевого самоврядування».
• Закон України «Про публічні консультації» (№ 3841-IX). Цей профільний закон визначає загальну модель проведення консультацій, яка застосовуватиметься після набрання ним чинності. Він визначає асоціації органів місцевого самоврядування як заінтересовану сторону у процесі розроблення, формування та реалізації державної політики. Закон передбачає обов’язки суб’єктів владних повноважень щодо проведення консультацій у визначених ним випадках. Для народних депутатів та парламентських комітетів стаття 8 передбачає можливість проводити публічні консультації, а не загальний обов’язок. Цей Закон набере чинності через 12 місяців після припинення або скасування воєнного стану.
• Постанова КМУ № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», яка більше орієнтована на інститути громадянського суспільства, однак такі інструменти як: публічні обговорення, електронні консультації, інше також використовуються для координації позицій між різними рівнями публічної влади.

Форми роботи та механізми взаємодії державних органів з ОМС

Міністерства. Основні параметри державної політики (секторальної) формуються в міністерствах, інших спеціальних ЦОВВ шляхом підготовки проєктів нормативно-правових актів: законів, постанов, розпоряджень. Саме тут потрібна постійна співпраця з асоціаціями, фахівцями громад і, за потреби, експертами міжнародних програм.

З яких питань обов’язкові консультації? Відповідь на це можна знайти у статтях 19–20 Закону «Про асоціації органів місцевого самоврядування», де встановлено цей перелік.

Бюджетний процес. Особливе місце займають консультації щодо проєкту закону про Держбюджет, інших положень підзаконних актів, що стосуються бюджетного процесу. Окремо врегульовані консультації щодо проєкту Держбюджету — Міністр фінансів або його заступники мають провести їх із всеукраїнськими асоціаціями щонайменше за 7 днів до подання проєкту бюджету до Кабміну. Результати обов’язково оформлюються протоколом.

Чинне законодавство визначає окремі випадки, учасників і процедурні вимоги до консультацій ЦОВВ з місцевим самоврядуванням та його асоціаціями. Зокрема, воно встановлює обов'язковість надсилати проєкти нормативно-правових актів з питань місцевого і регіонального розвитку всеукраїнським асоціаціям ОМС для підготовки пропозицій та зауважень. Водночас раннє залучення ОМС ще до підготовки тексту проєкту потребує послідовнішої організації та додаткової регламентації. Тому важливо, щоб із зміною команд (міністра, заступників) підходи до взаємодії з місцевими органами влади кардинально не змінювалися.

Про етапи комунікацій. Законодавство встановлює обов’язковість проведення ЦОВВ консультацій на етапі узгодження проєкту НПА із заінтересованими особами. Але це не обмежує розробника організовувати взаємодію з ОМС, їх асоціаціями ще на стадії виявлення проблеми чи на стадії підготовки концептуальних реформаторських ідей. Розробник має право отримувати від ОМС та їхніх асоціацій місцеві дані ще на стадії обговорення мети, очікуваних результатів, виконавців й можливих способів дій. Залучення представників ОМС на ранніх стадіях дозволить глибше опрацювати всі можливі переваги та ризики, а також підвищити рівень довіри до проєкту НПА.  

Для рішень з істотними місцевими наслідками така співпраця має включати перевірку здійсненності. Потрібно встановити, хто має повноваження і фактично виконуватиме завдання, які фахівці потрібні, скільки становитимуть початкові та поточні витрати і за рахунок яких джерел їх покриватимуть. Строк упровадження має враховувати готовність підзаконних актів, інформаційних систем, закупівель та навчання працівників. Розрахунки слід перевіряти на даних громад із різними умовами спроможностей. Якщо виявлено нестачу ресурсів або нереалістичний строк, це має вплинути на фінансування, послідовність заходів чи сам спосіб розв’язання проблеми.

Ще один важливий аспект — результати   консультацій  повинні оформлятися  протоколом,  який може додаватися до законопроєкту чи проєкту іншого акта і який підписується керівником відповідного органу виконавчої  влади  або уповноваженими  на  це представниками сторін.  Якщо одна із сторін відмовляється підписати протокол, про це зазначається у протоколі.

Форми консультацій. В попередні періоди склалися традиційні форми консультацій у вигляді узгоджувальних нарад, засідань урядових комітетів, а також практикувалися обговорення на Громадських радах, Колегіях. Але ЦОВВ може розширити форми проведення консультацій, затвердивши Порядок проведення консультацій у відповідній сфері регіональної політики, що віднесена до сфери своєї компетенції. За аналог можна взяти окремі норми Закону України «Про публічні консультації», який ще не набув чинності, але частину з них можна добровільно імплементувати у відомчі регламенти щодо принципів та порядку проведення публічних консультацій у формі: електронні консультації; адресні консультації; публічне обговорення. Суб’єкт проведення консультацій міг би оприлюднювати консультаційний документ на своєму офіційному вебсайті з інформуванням заінтересованих сторін. За наслідками проведення консультацій -  оприлюднювати надані пропозиції, аналізувати їх, складати та публікувати звіт про результати проведення консультацій.

Секретаріат Кабінету Міністрів (СКМУ). Окрема роль у забезпеченні взаємодії уряду з місцевим самоврядуванням належить СКМУ. На етапі надходження проєкту до уряду він перевіряє дотримання вимог Регламенту, проводить експертизу та готує висновок.

Для рішень, що стосуються місцевого самоврядування, Секретаріат має перевіряти, чи виконав розробник вимоги щодо надсилання проєкту всеукраїнським асоціаціям та проведення передбачених законом консультацій. Матеріали мають відображати послідовність цієї роботи: коли і які документи надіслано, які пропозиції отримано та як їх опрацьовано. Секретаріат має також перевіряти дотримання застосовних строків надсилання та опрацювання проєкту. Розробник має завчасно надати матеріали, щоб асоціації могли зібрати позиції своїх членів, а асоціації — організувати опрацювання в межах застосовних строків.

Позиція асоціацій і ступінь врахування їхніх пропозицій мають бути відображені в розділі «Позиція заінтересованих сторін» довідки про погодження. Результати консультацій оформлюються протоколом відповідно до Закону «Про асоціації органів місцевого самоврядування». Міжвідомчі розбіжності відображаються у передбаченому Регламентом протоколі узгодження позицій.

Процедурна перевірка має визначені Регламентом наслідки. У випадках, передбачених пунктом 4 § 52, Секретаріат повертає проєкт головному розробникові для усунення порушень, а за окремих недоліків відмовляє в його реєстрації. Тому відсутність необхідних матеріалів або неналежне оформлення результатів опрацювання потребують оцінки відповідно до конкретних регламентних вимог. У супровідних документах має бути чітко зазначено, яке порушення необхідно усунути та що саме повинен доопрацювати розробник.

Якщо принципові розбіжності між розробником і асоціаціями зберігаються, Секретаріат може запропонувати додаткове опрацювання та організаційно забезпечити консультації або наради за рішенням уповноважених посадових осіб, зокрема на рівні міністрів чи Прем’єр-міністра. На таке обговорення доцільно виносити конкретне спірне питання, розрахунки сторін і можливі варіанти його вирішення. У підсумку потрібно зафіксувати, що погоджено, кому доручено уточнити дані або змінити проєкт і в який строк це потрібно зробити.

Урядові Комітети. Важливим майданчиком законопроєктної роботи є урядові комітети, перелік і склад яких затверджується КМУ. Параграф 28-5 Регламенту передбачає запрошення представників ОМС, участь яких необхідна для обговорення, а за рішенням голови комітету — постійну участь уповноваженого представника всеукраїнських асоціацій. За результатами розгляду урядовий комітет може направити проєкт на доопрацювання його автору. Якщо розбіжності залишаються, остаточне рішення ухвалює Кабінет Міністрів.

Отже, роль Секретаріату, урядових комітетів полягає також у тому, щоб уряд розглядав проєкт із належно представленими позиціями сторін, зрозумілими наслідками спірних положень і результатами проведених узгоджувальних процедур.

Кабінету Міністрів важливо оцінювати й сукупне навантаження від рішень різних відомств. Освітні, соціальні, екологічні та інфраструктурні зміни можуть одночасно потребувати роботи тих самих місцевих фінансистів, юристів і фахівців із закупівель. Тому здійсненність кожного рішення окремо ще не гарантує готовності громади виконати всі завдання одночасно. Під час урядової координації потрібно зіставляти календарі впровадження, узгоджувати перехідні періоди та визначати підтримку для громад із обмеженою спроможністю.

Під час воєнного стану слід враховувати спеціальний порядок § 55-2 Регламенту: у невідкладних випадках Прем’єр-міністр або інший член уряду за його погодженням може внести проєкт без дотримання окремих регламентних процедур погодження, консультацій та попереднього розгляду. Цей виняток стосується вимог Регламенту. Для таких рішень пропоную наперед визначати відповідального суб’єкта за перевірку фактичних наслідків і строк її проведення, щоб невідкладність не залишала виявлені проблеми виконання без подальшого опрацювання.

Парламент. Системна взаємодія з місцевим самоврядуванням потрібна також у парламентській роботі. Загальний діалог з представниками всеукраїнських асоціацій, голів комітетів ВРУ, членів КМУ може відбуватися через передбачену відповідним положенням Консультативну раду з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради. Для результативної роботи цього дорадчого органу потрібні регулярні засідання та узгоджений порядок денний.

Предметну роботу здійснюють комітети ВРУ. Законопроєкти у сферах бюджету, економіки, земельних відносин, освіти, соціальної політики, інфраструктури й довкілля, інші можуть безпосередньо впливати на діяльність ОМС. Участь самоврядування в процесі їх розгляду під час першого і другого читання мала б бути обов’язковою для того, щоб почути позицію представників ОМС. Є позитивний досвід взаємодії з місцевим самоврядуванням частини комітетів, особливо профільного, бюджетного. Серед партнерів профільного парламентського комітету зазначені чотири всеукраїнські асоціації: Асоціація міст України, Українська асоціація районних та обласних рад, Всеукраїнська асоціація громад і Всеукраїнська асоціація об’єднаних територіальних громад.

Прикладом предметної роботи є підготовка у 2021 році законопроєкту № 4629-1 щодо мережі ліцеїв до другого читання. За повідомленням Асоціації міст України, її представниця брала участь у робочій групі та відстоювала можливість громад бути засновниками ліцеїв без обмеження за чисельністю населення. Ухвалений Закон № 1658-IX передбачив право міських, селищних і сільських рад утворювати комунальні ліцеї за дотримання законодавчих вимог. Цей випадок показує, наскільки предметною може бути участь самоврядування: обговорювалися конкретні повноваження рад та умови організації освітньої мережі.

Важливо, щоб з усіх важливих питань комітети розширювали практику проведення комітетських слухань, круглих столів та робочих зустрічей із запрошенням представників громад, якщо розглядаються питання місцевого чи регіонального розвитку, інші питання, що мають суттєвий вплив на територіальні громади.

Спільний календар пріоритетних питань, обмін даними та узгоджені розрахунки допомогли б їм посилити представництво місцевих інтересів.

Роль та відповідальність асоціацій ОМС

Законодавством визначено, що асоціації ОМС представляють і відстоюють спільні інтереси місцевого самоврядування. Постійна комунікація з громадами дає змогу виявляти питання, які потребують вирішення на центральному чи регіональному рівні. Узагальнюючи ці проблеми, асоціації мають подавати уряду чи парламенту не лише перелік проблем але й свої пропозиції щодо шляхів їх розв’язання.

Наступний напрям — розгляд та організація обговорення проєктів нормативних актів, внесених суб’єктами законодавчої ініціативи. Асоціації узагальнюють зауваження та подають експертні висновки та пропозиції. Уповноважені представники асоціацій беруть участь у галузевих чи парламентських робочих групах із підготовки проєктів та вносять пропозиції на різних стадіях їх розгляду в ЦОВВ, КМУ чи парламенті (комітетах).

Інший важливий напрям роботи асоціацій — проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи щодо змісту ухвалених нормативно-правових актів і способів їх реалізації, надання методичної допомоги органам місцевого самоврядування. Також асоціації мають проводити моніторинг застосування норм, щоб виявити труднощі, узагальнити їх і, у разі потреби,  запропонувати відповідним ЦОВВ необхідні зміни.

Взаємодія асоціацій із своїми членами. Звісно, що цей напрямок роботи визначається статутом асоціації, а також рішеннями керівних органів асоціації. Головне завдання в процесі взаємодії асоціацій з ЦОВВ, парламентом з питань, що стосуються сфери відповідальності місцевого самоврядування — вчасне інформування своїх членів про досягнуті результати. Якщо асоціація говорить від імені громад, її члени повинні розуміти, як сформувалася спільна позиція і що сталося з їхніми пропозиціями. Для цього потрібні регулярний збір інформації, робота фахових мереж, перевірка даних та ухвалення позиції за процедурою, визначеною статутом.

Роль місцевих державних адміністрацій

Місцеві державні адміністрації (МДА) належать до системи органів виконавчої влади й забезпечують реалізацію державної політики в регіонах. Їхня взаємодія з місцевим самоврядуванням має поєднувати державні та місцеві інтереси відповідно до Закону «Про місцеві державні адміністрації». Під час воєнного стану ця робота здійснюється з урахуванням спеціальних повноважень обласних військових адміністрацій. При цьому ради громад та їхні виконавчі органи, районні й обласні ради беруть участь у спільній роботі в межах власної компетенції.

Обласний рівень дає можливість побачити, як одна державна вимога діє в різних громадах і які труднощі повторюються на території регіону. Для цього потрібна постійна взаємодія адміністрацій з органами місцевого самоврядування всіх рівнів та їхніми асоціаціями. Спільний аналіз має допомагати розрізняти питання, які можна вирішити в окремій громаді, завдання для співпраці кількох громад і проблеми, що потребують державного рішення. Від цього залежить, кому адресувати пропозицію і яких дій очікувати.

Під час розгляду питань, що стосуються інтересів громад, адміністрації мають забезпечувати передбачені статтею 35 Закону «Про місцеві державні адміністрації» повідомлення відповідних органів самоврядування та участь їхніх представників. Консультації з місцевими асоціаціями й регіональними відділеннями всеукраїнських асоціацій проводяться з питань і в порядку, визначених статтею 19 Закону «Про асоціації органів місцевого самоврядування». Для цього потрібно завчасно обмінюватися матеріалами та обговорювати варіанти, які враховують потреби різних територій.

Адміністраціям слід постійно відстежувати стан розвитку територій, аналізувати рішення органів місцевого самоврядування та практику застосування законодавства, збирати інформацію про найгостріші місцеві проблеми. Зібрані дані слід зіставляти з інформацією про кадрові й фінансові можливості, стан інфраструктури та безпекові обмеження. Таке узагальнення дозволяє визначити масштаб проблеми й обґрунтувати потребу в зміні правил, додатковій підтримці або іншому строку впровадження. Важливо зберігати у висновках відмінності між громадами, щоб загальна оцінка області не приховувала критичних труднощів окремих територій. На основі такого аналізу адміністрації разом з органами місцевого самоврядування можуть формувати узгоджене бачення потреб і пріоритетів розвитку області, яке слугуватиме основою пропозицій до центральних органів виконавчої влади.

Результати цієї роботи можуть безпосередньо впливати на державні рішення. Пропозиції щодо законодавчих змін адміністрації подають уряду та профільним міністерствам. Водночас абзац перший частини третьої статті 50 Закону «Про Кабінет Міністрів України» та пункт 1 § 48 Регламенту передбачають право обласних державних адміністрацій безпосередньо вносити проєкти урядових актів. Отже, для розв’язання виявленої громадами системної проблеми можна підготувати конкретний проєкт рішення з правовим обґрунтуванням, розрахунками, позиціями учасників консультацій і пропозиціями щодо виконання. Це стосується також змін до загальнодержавних програм.

Наступний напрям — організація виконання рішень уряду й міністерств у взаємодії з місцевим самоврядуванням. Під час розроблення програм соціально-економічного, культурного та екологічного розвитку області потрібно узгоджувати завдання, виконавців, послідовність заходів і показники результату. За загальним порядком адміністрація готує програму, подає її відповідній раді на затвердження та забезпечує виконання; під час воєнного стану враховується спеціальний порядок здійснення цих повноважень.

Під час війни особливого значення набуває координація в межах законних повноважень заходів цивільного захисту, територіальної оборони, зміцнення стійкості громад, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та забезпечення громадської безпеки і правопорядку. Для спільної роботи потрібно визначити відповідальних і доступні ресурси, узгодити порядок обміну інформацією та взаємодії сусідніх громад і компетентних державних органів. Узгодженість цих дій безпосередньо впливає на швидкість допомоги людям і відновлення базових послуг.

Водночас адміністрації можуть посилювати спроможність місцевого самоврядування через методичну та консультаційну підтримку: роз’яснення законодавчих змін, рекомендації щодо бюджетного процесу, управління комунальною власністю й адміністративних процедур. Сприяння залученню інвестицій, міжнародної технічної допомоги та грантів доцільно пов’язувати з визначеними потребами громад. Навчання посадових осіб і депутатів місцевих рад варто будувати навколо конкретних завдань, які їм належить виконувати. Відомості про виявлені під час цієї роботи труднощі потрібно враховувати в регіональному аналізі та наступних пропозиціях державним органам.

Виконання рішень та зворотний зв’язок

Для кожного значного рішення ще під час підготовки потрібно визначити орган, віцепрем’єр-міністра, який координуватиме виконання, необхідні підзаконні акти, ресурсне забезпечення, механізми моніторингу та строки першого оцінювання результатів. Профільне міністерство разом із МДА, ОМС та асоціаціями має зіставляти фактичні витрати й труднощі з початковими розрахунками. Контроль дотримання вимог і строків слід доповнювати моніторингом доступності та якості послуг для людей.

Виявлені труднощі потрібно розрізняти за причинами: недолік норми, нестача ресурсу чи проблема організації роботи. Від цього залежить наступна дія. За результатами діалогу з виконавцями відповідальний орган має запропонувати зміну правил, фінансування або способу виконання та визначити строк повторної перевірки. Якщо потрібна зміна нормативного акта, слід визначити розробника відповідного проєкту; якщо пропозицію не підтримано — пояснити причини. Результативність такої взаємодії варто оцінювати за тим, чи усунено перешкоду, чи забезпечено послугу та чи зменшилася розбіжність між прогнозованими й фактичними витратами.

Зарубіжна практика консультацій із місцевим самоврядуванням

У цій статті не ставиться за мету розкрити досвід проведення консультацій між урядовими та муніципальними утвореннями. Разом з тим варто підкреслити, що питання взаємодії урядових структур країн Європейського Союзу і більшості країн членів Ради Європи з місцевим самоврядуванням є одним із пріоритетних. Для них керівними є ключові положення Європейської Хартії МС щодо консультацій, якою закріплюється фундаментальне право муніципалітетів на консультації.

Важливими є Рекомендації Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи, зокрема, Резолюції та Доповіді щодо консультацій місцевих влад вищими рівнями управління (наприклад, звіт «The consultation of local authorities by higher levels of government»). Вони деталізують, що консультації мають бути інституціоналізованими, прозорими із письмовим документуванням їх перебігу та результатів. Дотримання цих гарантій є предметом моніторингу Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи. Невиконання передбачених Хартією вимог щодо консультацій може бути підставою для висновку про недотримання відповідних її положень.

Уряди європейських країн рідко консультуються з кожним муніципалітетом окремо. Натомість у них створено системи взаємодії через національні асоціації місцевих влад.

Нідерландська процедура UDO передбачає ранню спільну роботу розробника та представників децентралізованих органів над здійсненністю політики. Глибина перевірки залежить від характеру наслідків. У Норвегії консультації уряду з асоціацією KS охоплюють співвідношення завдань і фінансових можливостей, а асоціація бере участь у розрахунку вартості окремих реформ. Норвезький механізм передбачає регулярні політичні зустрічі протягом року та можливість укладення взаємних угод із відповідними міністерствами.

Питання для обговорення можуть порушувати як міністерства, так і KS, зустрічі готує спільний секретаріат їхніх представників. У матеріалах подають опис проблеми, позиції сторін та питання для спільного опрацювання. Для окремих реформ профільне міністерство й KS опрацьовують розрахунки фінансових та адміністративних наслідків, а розбіжності в оцінках відображають у матеріалах консультацій. Підсумки зустрічей оприлюднюють у протоколах. Відповідні міністерства разом із KS продовжують опрацьовувати визначені питання й відображають стан цієї роботи в матеріалах наступних зустрічей.

Обидва приклади показують, як місцеві дані можуть впливати на підготовку урядових рішень. Для України практичний висновок полягає в ранньому спільному опрацюванні здійсненності та вартості рішень. Його результати доцільно включати до наявних пояснювальних і фінансово-економічних матеріалів, як це передбачає нідерландський підхід. Відповідальність за обґрунтування проєкту залишається за розробником.

Висновки та пропозиції

Спроможність місцевого самоврядування залежить як від організації роботи на місцях, так і від умов, які створює державна політика. Водночас місцева практика дозволяє побачити, наскільки обґрунтованими були державні рішення. Партнерство має забезпечувати постійний зв’язок між цими процесами, зберігаючи самостійність (автономію) місцевого самоврядування та відповідальність кожного органу в межах його повноважень.

Основне завдання публікації — привернути увагу Уряду до необхідності розвитку партнерства між державною владою та місцевим самоврядуванням у підготовці й реалізації публічної політики, вирішенні питань місцевого та регіонального розвитку та подоланні викликів за наслідками військової агресії. Лише взаємодія урядовців з місцевим самоврядуванням та їхніми асоціаціями, об’єднання зусиль міністерств та органів місцевого самоврядування допоможе подолати соціально-економічні, гуманітарні, екологічні та інші проблеми.   

Кабінет Міністрів міг би розглянути підняті питання на своєму засіданні і дати відповідні доручення, зокрема такі як:

• Зобов’язати центральні органи виконавчої влади, обласні державні/військові адміністрації визначити відповідальних за дотримання законодавчих вимог щодо проведення консультацій з асоціаціями та органами місцевого самоврядування у передбачених законом випадках, зокрема в бюджетному процесі. Перевірити виконання цих вимог і визначити заходи для усунення виявлених порушень.
• Визначити спільні для ЦОВВ вимоги до організації консультацій у межах чинного законодавства: завчасне надання матеріалів, застосовні строки, розгляд зауважень і пояснення результатів. Доручити ЦОВВ на цій основі затвердити або уточнити відомчі порядки консультацій з органами місцевого самоврядування та їхніми асоціаціями з урахуванням особливостей відповідних сфер.
• Доручити Секретаріату Кабінету Міністрів у межах його повноважень забезпечувати перевірку дотримання процедур залучення асоціацій, відображення їхніх позицій та опрацювання розбіжностей у матеріалах до проєктів урядових рішень. В експертних висновках окремо зазначати неврегульовані зауваження щодо місцевих наслідків і ризики виконання.
• Розширити практику залучення місцевого самоврядування до формування секторальних політик та відповідних змін на початкових стадіях. Для рішень з істотними місцевими наслідками перевіряти повноваження виконавців, витрати, кадрові потреби та строки за участю ОМС і асоціацій. На рівні КМУ узгоджувати календар упровадження змін різних відомств з урахуванням сукупного навантаження на громади. Забезпечити участь уповноважених представників асоціацій у розгляді відповідних питань на засіданнях КМУ згідно з Регламентом.
• Розширити сучасні комунікаційні можливості для громад та їхніх асоціацій порушувати проблемні питання й пропонувати альтернативи ще до вибору основних параметрів рішення. Для таких звернень визначити відповідальний орган і порядок надання відповіді з подальшими діями та строками або поясненням причин відхилення.
• Організувати регулярний моніторинг виконання урядових рішень та законодавства через наявні канали взаємодії ЦОВВ, МДА й асоціацій. Для значних рішень визначати відповідального за узагальнення даних, строк оцінювання фактичних наслідків і підготовку пропозицій щодо коригування норм, фінансування чи організації виконання.
• Рекомендувати асоціаціям органів місцевого самоврядування посилити аналітичну роботу за результатами комунікацій з членами асоціацій, а також взаємну координацію між асоціаціями для формування спільних позицій з важливих питань.