1.1. Інституційні рішення для посилення ролі регіонів у їхньому розвитку: європейський досвід

Ефективні системи регіонального розвитку потребують міцної інституційної архітектури, яка чітко визначає компетенції, забезпечує координацію між рівнями влади й надає регіонам спроможність розробляти та реалізовувати територіально-орієнтовані стратегії. У контексті вступу до ЄС (Розділу 22) інституційна структура має відповідати двом вимогам: (i) узгоджена модель координації регіональної політики (стратегічне планування, розробка програми, реалізація та моніторинг) і (ii) своєчасне узгодження з майбутньою системою управління та контролю (MCS) у межах політики згуртованості.

U-LEAD рекомендує Україні прийняти децентралізовану територіально орієнтовану модель координації (Сценарій 3) із посиленим профільним міністерством, наділеними повноваженнями регіонами та захищеними регіональними інструментами для інвестицій на субнаціональному рівні. Досвід країн Європи пропонує корисні моделі інституційної структури та координації між органами влади різних рівнів, які Україна може використати для зміцнення інфраструктури регіонального розвитку, водночас продовжуючи підготовку до вступу в ЄС.

У цьому розділі розглядаються перевірені інституційні рішення з різних держав-членів ЄС та інших країн у декількох аспектах: принципи інституційної структури, що встановлюють чіткі ролі та обов’язки, механізми координації між органами влади різного рівня, що сприяють співпраці й стратегічному узгодженню, агентства регіонального розвитку, що слугують інструментами реалізації політики територіального розвитку, розширення бюджетних і фінансових можливостей за допомогою систем вирівнювання та екосистеми розвитку спроможності за допомогою навчальних установ.

1.1.1. Принципи інституційної структури для визначення чітких ролей та обов’язків

В основі ефективного регіонального розвитку лежить чітке правове визначення повноважень органів влади субнаціонального рівня, що усуває неоднозначність, зменшує конфлікти між органами влади різного рівня та дає регіонам можливість здійснювати значний вплив на траєкторію свого розвитку. Закон Франції про територіальну організацію (Loi NOTRe) від 2015 року є вичерпним прикладом, який роз’яснює регіональні повноваження у сфері економічного розвитку, просторового планування, підтримки інновацій і професійної підготовки, одночасно унормовуючи розрізнені повноваження та зменшуючи дублювання, яке раніше перешкоджало ефективним діям.

Згідно із законом, регіони стали основним рівнем реалізації стратегії економічного розвитку, що усунуло попередню трирівневу систему (регіон — департамент — муніципалітет), яка створювала проблеми з координацією та розмивала відповідальність, а також посилило спроможність регіонів розробляти комплексні територіальні стратегії, узгоджені з національними пріоритетами та принципами політики згуртованості.

Державно-регіональні договори передбачають багаторічні угоди про спільне фінансування інвестицій, які узгоджують національні та регіональні пріоритети в таких сферах, як транспорт, освіта та екологічна трансформація. Застосування подібного договірного підходу в Україні — через багаторічні регіональні партнерські угоди в межах модернізованого ДФРР — сприятиме посиленню координації, передбачуваності та спільної відповідальності національних і субнаціональних суб’єктів.

Так само закони Польщі про реформу місцевого самоврядування встановили чіткий адміністративний розподіл повноважень між воєводствами (регіонами), повітами (округами) та гмінами (муніципалітетами), причому регіональні органи місцевого самоврядування отримали чіткі повноваження щодо стратегії регіонального розвитку, інноваційної політики, професійної освіти та управління структурними фондами ЄС. Така чіткість виявилася необхідною для ефективного використання Польщею коштів із фондів згуртуваності після вступу до ЄС, оскільки регіони могли реалізовувати справжню стратегічну автономію, а не просто виконувати директиви центральної влади.

З 2021 року Литва об’єднала сім проміжних органів, залучених до реалізації політики згуртованості, у два (Центральне агентство з управління проєктами й Агентство з інновацій), перейшла до моніторингу, орієнтованого на результати, і впровадила спрощені моделі відшкодування витрат для зменшення адміністративного навантаження. Завдяки цим заходам удалося прискорити процес освоєння коштів і чіткіше визначити лінії підзвітності. Вони відповідають потребам майбутньої системи управління та контролю України.

Принцип субсидіарності — делегування завдань найбільш ефективному рівню влади, найближчому до громадян, — необхідно закріпити в законодавстві, щоб забезпечити відповідність повноважень у сфері регіонального розвитку масштабам проблем і можливостям їх розв’язання. Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована всіма членами Ради Європи, включно з Україною, визначає субсидіарність як обов’язковий принцип, згідно з яким «публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином», а передавання повноважень на вищий рівень має відбуватися лише тоді, коли цього вимагає «обсяг або характер завдання».   

Система автономних спільнот Іспанії реалізує принцип субсидіарності через диференційоване передавання повноважень, що дає регіонам різний ступінь автономії в питаннях економічного розвитку, інфраструктури, інноваційної політики та управління бюджетом на основі історичних домовленостей і продемонстрованої спроможності. Хоча ця модель ілюструє, як диференційоване розподілення повноважень може співіснувати з національною згуртованістю, її застосування до унітарних держав вимагає ретельної адаптації. Для України більш актуальним підходом є диференціація механізмів підтримки на рівні громад за допомогою таких інструментів, як система оцінювання спроможності, замість надання асиметричних повноважень на регіональному рівні, що дасть змогу розв’язати проблему реальних диспропорцій у спроможності без створення політично чутливих прецедентів.

Конституційна реформа Італії 2001 року аналогічним чином посилила субсидіарність, розширивши законодавчі повноваження регіонів і встановивши, що функції слід покладати на муніципалітети, якщо для їх ефективного виконання не потрібні регіональний або національний масштаби, що фундаментально змінило баланс італійської системи територіального управління.

1.1.2. Механізми координації між органами влади різного рівня

Навіть за умови чіткого розподілу повноважень ефективний регіональний розвиток вимагає структурованих механізмів координації, які узгоджують стратегії на різних рівнях влади, сприяють спільному плануванню інвестицій і розв’язують конфлікти без порушення автономії органів влади субнаціонального рівня. Національно-регіональні координаційні ради або комітети зі стратегічного планування інвестицій забезпечують інституційні платформи для переговорів, визначення пріоритетів та узгодження ресурсів між центральними й регіональними органами влади.

В Іспанії Conferencia Sectorial із питань регіональної політики щокварталу збирає національного міністра територіальної політики та міністрів регіонального розвитку для координації реалізації політики згуртованості, обговорення стратегічних пріоритетів, аналізу ефективності регіональних операційних програм і розгляду нових проблем. Такий підхід забезпечує регулярний простір для багаторівневого діалогу, який виявився необхідним для управління децентралізованою системою політики згуртованості Іспанії.

Конференція держави та регіонів Італії функціонує аналогічним чином, виступаючи основним форумом для узгодження угод між органами влади різного рівня щодо меж компетенції, координації великих інвестицій в інфраструктуру та узгодження регіональних стратегій із національними пріоритетами, причому юридично обов’язкові рішення вимагають схвалення як центрального уряду, так і регіональних органів влади. Таким чином, кооперативний федералізм стає інституціоналізованим.

Платформи партнерства, що об’єднують профільні міністерства, регіональні уряди та соціальних партнерів для спільного розроблення стратегій, представляють більш інклюзивний підхід до координації, що враховує думку різних зацікавлених сторін, не обмежуючись урядовими структурами. Прикладом такого підходу є регіональні договори про розвиток (CPER) у Франції. Вони встановлюють багаторічні партнерські угоди між державою та кожним регіоном, які визначають спільні інвестиційні пріоритети у сферах транспорту, інновацій, вищої освіти, екологічної трансформації та цифрової інфраструктури, із зобов’язаннями щодо спільного фінансування з обох рівнів та участі університетів, торгових палат й організацій громадянського суспільства в стратегічному плануванні.

Ці договори, які зазвичай укладаються на сім років відповідно до програмних циклів ЄС, сприяли скоординованим публічним інвестиціям на суму понад 30 млрд євро в період 2015–2020 рр. Вони демонструють, як за допомогою формалізованих платформ партнерства можна узгодити ресурси та стратегії на різних рівнях і зберегти гнучкість для регіональної адаптації.

Партнерства з планування розвитку громад Шотландії є ще однією моделлю, яка об’єднує місцеві органи влади, ради з питань охорони здоров’я, поліцію, пожежну службу, постачальників соціального житла та добровільні організації для розробки інтегрованих планів поліпшення результатів на місцевому рівні, що координують надання послуг за межами традиційних організаційних кордонів. Цей підхід зміцнив міжсекторальну співпрацю та забезпечив більш цілісний підхід до розв’язання місцевих проблем розвитку.

1.1.3. Агенції регіонального розвитку

Агенції регіонального розвитку (АРР) слугують важливою інфраструктурою для реалізації, перетворюючи регіональні стратегії на конкретні дії. Вони також забезпечують професійну спроможність для розробки проєктів, залучення інвестицій, підтримки бізнесу та сприяння інноваціям. Агенції регіонального розвитку Чехії, створені на рівні NUTS 3 після вступу до ЄС, функціонують як виконавчі органи з професійним персоналом, що має досвід у сфері управління проєктами, використання фінансування ЄС, надання технічної допомоги й оцінювання. Вони компенсують обмежені можливості регіональних органів самоврядування та сприяють використанню структурних фондів.

Ці установи зберігають оперативну автономію та звітують перед обраними регіональними радами, поєднуючи технічну професійність із демократичним контролем. Ця модель управління виявилась ефективною в країнах Центральної Європи з відносно молодими регіональними інститутами.

Іншим показовим прикладом є агенції регіонального розвитку Ірландії. Такі організації, як Enterprise Ireland та IDA Ireland, діють на підставі чітких повноважень від національного уряду, але мають значну оперативну гнучкість для адаптації підтримки бізнесу, інноваційних послуг і стратегій залучення інвестицій до регіональних економічних структур. Їхній успіх у залученні прямих іноземних інвестицій і підтримці розвитку місцевих підприємств свідчить про те, що професійні організації із чіткими повноваженнями, достатніми ресурсами та оперативною автономією часто слугують ефективними інструментами для перетворення стратегій розвитку на конкретні результати.

Існують очевидні переваги, коли агенції регіонального розвитку інтегрують розвиток бізнесу з підтримкою інновацій і координацією професійного навчання. Така інтеграція забезпечує комплексні екосистеми підтримки, які поєднують підприємства з науковими установами, сприяють передаванню технологій та узгоджують розвиток навичок із новими потребами ринку праці. У цій інтегрованій моделі враховується, що для ефективного регіонального розвитку необхідна координація декількох сфер політики — підтримки бізнесу, інновацій, освіти, інфраструктури, — а не їх розгляд як окремих секторів, причому АРР виступають координаційними центрами, які об’єднують різних учасників і ресурси навколо спільних цілей розвитку.

Фінська модель виявилася особливо ефективною для підтримки менш розвинених і периферійних регіонів у формуванні спеціалізацій у нішевому виробництві, біоекономіці та цифрових послугах, незважаючи на географічну віддаленість. Цей досвід продемонстрував, що професійні установи з питань розвитку можуть допомогти подолати структурні недоліки завдяки стратегічній координації та цільовій підтримці.

1.1.4. Розвиток фіскальної і фінансової спроможності

Створення стабільної та передбачуваної фінансової системи є основою ефективного регіонального управління. Німецька система Länderfinanzausgleich, передбачена Статтею 107 Конституції, уже понад сім десятиліть успішно перерозподіляє фінансові ресурси між шістнадцятьма федеральними землями. Система використовує три інструменти: перерозподіл ПДВ, щоб наблизити менш заможні землі до 92 % від федерального середнього показника, горизонтальні фінансові трансферти між землями та додаткові федеральні гранти, щоб наблизити бідніші землі до щонайменше 97,5 % від національного середнього показника[1]. Щорічно через цю систему та інші схеми нижчого рівня лише в Німеччині перерозподіляється приблизно 53,5 млрд євро. Це приблизно дорівнює загальному річному обсягу виділених коштів у межах політики згуртованості ЄС (приблизно 56 млрд євро на рік у 2021–2027 роках), що ілюструє масштаби внутрішньої фінансової солідарності Німеччини. Реформа 2020 року замінила горизонтальні трансферти на посилений вертикальний перерозподіл ПДВ, що зменшило напруженість між донорами та отримувачами і дозволило зберегти федеральну солідарність.

Шведська система вирівнювання між муніципалітетами, запроваджена в 1993 році, є ще одним повчальним прикладом, що складається з трьох компонентів: вирівнювання можливостей (компенсація різниці в податковій базі), вирівнювання витрат (розв’язання проблеми структурних відмінностей у витратах, зумовлених демографічними й географічними факторами) і допомога на душу населення. Цей багатовимірний підхід дав змогу меншим муніципалітетам забезпечити належний рівень послуг, підтримуючи територіальну згуртованість.

Окрім операційних доходів, органи влади субнаціонального рівня потребують капітального фінансування інфраструктури. Не менш важливим є регульований доступ до позик. Успішні системи характеризуються такими особливостями: чіткі правила, що обмежують позики капітальними інвестиціями, обмеження суми боргу на рівні певної частки доходів або ВВП, «золоте правило», що забороняє позики на поточні витрати, прозора звітність і наслідки у разі недотримання вимог.

Німецький механізм обмеження боргу (Schuldenbremse) обмежує структурний дефіцит федерального бюджету до 0,35 % ВВП й повністю виключає структурний дефіцит земель, за винятком надзвичайних ситуацій. Інші країни, як-от ПАР, застосовують гнучкі підходи, що вимагають схвалення казначейством запозичень, які перевищують установлені ліміти, і пов’язують можливості з кредитним рейтингом. Для України баланс між інвестиційними потребами та фінансовою стійкістю матиме ключове значення для післявоєнної відбудови.

1.1.5. Екосистеми для розвитку спроможності

Крім того, ефективна децентралізація вимагає постійних інвестицій у людський капітал на субнаціональному рівні. Інститут розвитку посадових осіб місцевого самоврядування Південної Кореї (LOGODI), заснований у 1965 році, навчає посадових осіб з усіх 243 місцевих органів влади за структурованими навчальними програмами, від інтеграційного навчання до програм із розвитку лідерських якостей, координуючи свою діяльність із регіональними навчальними центрами. До найкращих методів належить навчання, адаптоване до етапу кар’єри, обов’язкова участь для просування по службі, регулярно оновлювані навчальні програми, що відображають пріоритети політики, і міжнародне партнерство для обміну знаннями.

Французький Національний центр територіальної державної служби (CNFPT), заснований у 1987 році, обслуговує 1,9 млн місцевих державних службовців у 34 000 органах влади через 13 регіональних делегацій. Маючи річний бюджет приблизно в 1 млрд євро, що фінансується за рахунок обов’язкових внесків місцевих органів влади, ця установа забезпечує обов’язкове інтеграційне навчання та неперервний професійний розвиток у понад 250 професійних категоріях. Ця модель створює галузеву професійну ідентичність, сприяючи мобільності та передаванню знань, а також прогнозуючи нові потреби в компетенціях.

Для України існуюче Національне агентство України з питань державної служби (НАДС) могло б стати інституційною основою для системного подолання прогалин у спроможності, що виникли внаслідок стрімкої децентралізації після 2014 року, забезпечуючи доступ до професійного розвитку для регіонів і громад незалежно від їхнього розміру чи фінансової спроможності.  

 

Таблиця 1. Інституційна структура та система регіонального розвитку в 6 країнах Європи

Країна	Інституційна структура	Механізми координації	Агенції регіонального розвитку	Фінансове вирівнювання	Розвиток спроможності
Франція	Закон про територіальну організацію (Loi NOTRe) 2015 р. — уточнені повноваження	Державно-регіональні договори (CPER)	Регіональне впровадження через агенції	Міжрегіональні вирівнювальні трансферти	Національний навчальний центр (CNFPT)
Польща	Чіткий поділ за схемою «воєводство — повіт — гміна»	Координація воєводства з національним міністерством	Регіональні операційні програмні підрозділи	Горизонтальне та вертикальне вирівнювання	Фінансована ЄС програма навчання + партнерство з академічними колами
Іспанія	Асиметричне передавання повноважень	Галузеві конференції з питань згуртування	Автономні регіональні агенції	Розподіл доходів і гранти	Міжрегіональні навчальні програми
Італія	Конституційна реформа 2001 року (субсидіарність)	Конференція держави та регіонів	Регіональні агенції з питань інвестицій	Перерозподіл ПДВ + обмеження позик	Національна школа державного управління
Німеччина	Автономія федеральних земель	Спільні федерально-державні комітети	Landesentwicklungsgesellschaften (LEG)	Länderfinanzausgleich (53,5 млрд євро на рік)	Постійне навчання на регіональному рівні
Швеція	Муніципальне самоврядування	Координаційні ради	Регіональні партнерства з питань зростання	Багатокомпонентне вирівнювання	Постійне навчання місцевого персоналу

Джерело: розробка авторів на основі національних і європейських джерел

 

ВИСНОВКИ І ЇХ ЗНАЧЕННЯ ДЛЯ ІНСТИТУЦІЙНОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В УКРАЇНІ

Для ефективного багаторівневого врядування необхідні надійні механізми координації. Національні ради регіонального розвитку об’єднують центральний уряд, регіональні адміністрації та муніципальні асоціації з метою визначення регіональної політики, розподілу ресурсів, координації діяльності та врегулювання спорів. Для ефективної роботи ради потребують реальних повноважень (зазвичай через розподіл ресурсів), регулярних засідань із підготовленим порядком денним, професійних секретаріатів і прозорих процедур.

Україна створила Міжвідомчу координаційну комісію з питань регіонального розвитку, але вона збирається нечасто й не виконує свою координаційну роль. У ширшому сенсі, багато аспектів управління регіональним розвитком в Україні характеризуються постійним розривом між формальними нормами та реальністю: стратегічні плани, стратегії розумної спеціалізації та механізми залучення громадськості часто існують лише на папері, але не мають достатньої якості й операційної глибини, щоб керувати фактичним розвитком. Ця проблема поширюється навіть на такі базові сфери, як стратегічне планування та управління проєктами, де формальне дотримання процедурних вимог часто замінює реальну спроможність розробляти та реалізовувати інвестиційні програми. У результаті модернізації Комісія може перетворитися з тимчасового консультативного органу на постійний координаційний форум із постійним секретаріатом, тематичними робочими групами та системою відстеження рішень. До складу комісії слід офіційно включити регіональні та муніципальні асоціації із захищеними правами голосу.

Окрім координації між різними рівнями влади, украй важливою для забезпечення ефективного використання коштів є координація між донорами. Наразі координація між донорами залишається фрагментованою між сотнями двосторонніх проєктів. Спираючись на координаційну платформу донорів, створену у 2023 році, Україна могла б інституціоналізувати регіональну платформу відбудови, яка б пов’язувала фінансування з боку ЄС із багатосторонніми та двосторонніми донорськими програмами через єдиний портфель регіональних пріоритетних проєктів. Така система сприяла б зменшенню дублювання, підвищенню прозорості та покращенню узгодженості з Планом для України та ДСРР на 2021–2027 рр.

Агенції регіонального розвитку (АРР) слугують платформами для співпраці між різними зацікавленими сторонами та інструментами реалізації регіональних стратегій. Ефективні АРР виконують кілька функцій: стратегічний аналіз, розробка проєктів та управління їх реалізацією, сприяння партнерству, регіональний маркетинг, технічна підтримка підприємств і муніципалітетів.  

Українські АРР розглядаються як ключові органи з впровадження регіональної політики відповідно до закону «Про засади державної регіональної політики». Однак наразі їм бракує організаційної спроможності, технічних навичок і ресурсів. Слід зазначити, що на практиці інституційна форма — чи то АРР, чи то проєктний відділ у складі обласної державної адміністрації — має менше значення, ніж якість управління та наявність кваліфікованого персоналу. Рівень спроможності залишається дуже різним у різних регіонах, і деякі відділи ОДА зараз перевершують свої відповідні АРР. Украй важливо посилити їхні аналітичні можливості, досвід у розробці проєктів і здатність поєднувати джерела фінансування. Додатковим заходом могло б бути запровадження обов’язкової програми сертифікації для державних службовців, які займаються європейською інтеграцією та регіональною політикою, на основі таких моделей, як обов’язкова система державних іспитів у Хорватії, яка забезпечує базовий рівень технічної компетентності незалежно від інституційної приналежності.

Під час відбудови АРР можуть виконувати функції регіональних офісів з управління проєктами, координуючи зусилля муніципалітетів, розробляючи інвестиційно привабливі пропозиції, забезпечуючи ефективні закупівлі та формуючи стійку спроможність на місцевому рівні. Цей підхід успішно застосовувався в умовах після стихійних лих у США та Індонезії. Його впровадження передбачатиме пілотне використання «глобальних грантів» / пакетів на базі програм, які АРР адмініструють відповідно до узгоджених результатів, перехід від конкурсів за окремими проєктами до територіальних програм і передання відповідальності на місцевий рівень.

Міські агломерації створюють значний економічний потенціал, але стикаються з проблемами координації між розрізненими адміністративними одиницями. Країни розробили різні моделі, від об’єднаної виконавчої влади міських агломерацій до менш потужних координаційних органів. Основні принципи включають демократичну легітимність, відповідні ресурси та повноваження, чітке розмежування відповідальності, механізми, що забезпечують представництво менших муніципалітетів, і гнучкість для врахування місцевих особливостей.

Для найбільших міст України — Києва, Харкова, Одеси, Дніпра, Запоріжжя, Львова та Кривого Рогу — розробка статутів управління міськими агломераціями, які забезпечують баланс між інтеграцією та автономією, надають адекватне фінансування та встановлюють чітку підзвітність, може сприяти узгодженому міському розвитку та підвищенню глобальної конкурентоспроможності. Статути міських агломерацій можуть потребувати включення попередніх оцінок територіального впливу (TIA) для великих інвестицій, щоб забезпечити вигоди для всієї агломерації та зменшити негативні побічні ефекти.  

За межами міських агломерацій міжмуніципальна співпраця є важливим інструментом для зміцнення спроможності менших за розміром чи обсягом ресурсів громад. Хоча законодавча база України допускає укладення угод про співробітництво між громадами, їх використання залишається обмеженим — у середньому менше однієї угоди на громаду, причому багато з них мають переважно формальний характер. Нові ініціативи, як-от програма «Пліч-о-пліч», що поєднує громади з різним обсягом ресурсів, а також прогрес у сфері функціональної співпраці у Львівській агломерації, демонструють потенціал структурованих міжмуніципальних партнерств. Для громад, які не мають спроможності для самостійного управління складними завданнями розвитку, від стратегічного планування до управління проєктами та надання публічних послуг, об’єднання ресурсів і функцій за допомогою угод про співробітництво є прагматичним шляхом до участі в регіональному розвитку без необхідності створення додаткових інституційних рівнів.  

Фінансова децентралізація підвищує ефективність розподілу ресурсів шляхом приведення послуг у відповідність до місцевих потреб, сприяє підзвітності завдяки тіснішому зв’язку між вигодами та фінансуванням, стимулює інновації і підтримує політичну участь. Прогрес України після 2014 року (виділення 64 % податку на доходи фізичних осіб громадам і консолідація грантів) суттєво підвищив фінансову спроможність на місцевому рівні.

Однак проблеми існують і надалі. До них належать значні розбіжності в доходах, істотна залежність сільських районів від трансфертів, обмежена автономія у сфері видатків, а також недостатньо розвинені механізми залучення позикових коштів. Подальша децентралізація має передбачати прозору формулу вирівнювання, що забезпечує достатні ресурси, водночас зберігаючи стимули для мобілізації, заохочення, що винагороджують ефективне управління та досягнення результатів, розширення власних джерел доходів і продумані правила залучення позикових коштів, як це показано на прикладі Німеччини.

На етапі відбудови слід застосовувати ті самі принципи, виділяючи частину коштів програми Ukraine Facility конкретно для регіонів і громад. Цим регіональним і місцевим механізмом можна керувати за допомогою оновленої системи ДФРР. Макроекономічні умови залишаються нестабільними: у 2025 році зростання ВВП становитиме приблизно 2 %, а державний борг наблизиться до 95 % ВВП, причому значну частину бюджету буде виділено на оборону та соціальний захист. Це обмежує фінансовий потенціал для вирівнювальних трансфертів і капітальних інвестицій.  

Перегляд формули фінансування ДФРР має включати розподіл коштів як із фінансовими можливостями, так і з потребами у відновленні, уникаючи надання разових грантів і забезпечуючи належну підтримку громадам із меншими ресурсами. Розвиненіші регіони могли б отримувати більше коштів залежно від їхньої готовності, а менш розвинені громади — вигоди від зменшення або скасування вимог щодо співфінансування. Спеціальна лінія технічної допомоги допомогла б місцевим органам влади готувати надійні проєкти, готові до інвестування.

Контекст відбудови відкриває як можливості (необхідність інституційної перебудови, доступне міжнародне фінансування, політична воля), так і ризики (умови що спонукають до відновлення централізації, обмеження місцевої спроможності освоїти кошти, проблеми безпеки, нерівність у розподілі ресурсів). Для використання перших та уникнення других необхідна стійка прихильність до децентралізації, значні інвестиції в спроможність, ретельне планування фінансування відбудови, що сприяє розвитку місцевих інституцій, прозорі механізми розподілу та постійний моніторинг.

 

Рисунок 3. Інституційні рішення для посилення ролі регіонів України в їхньому розвитку

Джерело: розробка авторів

 

1.2. ПЕРЕВІРЕНІ ІНСТРУМЕНТИ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ

1.2.1. Інтегровані територіальні інвестиції (ITI)

Інтегровані територіальні стратегії забезпечують комплексний підхід до регіонального розвитку, що поєднує низку політичних цілей і джерел фінансування в межах узгодженої територіальної структури. Цей підхід виявився особливо ефективним у розв’язанні складних багатовимірних проблем, з якими стикаються регіони, що перебувають у перехідному періоді. Механізм інтегрованих територіальних інвестицій (ІТІ) ЄС з’явився в період планування 2014–2020 років як інноваційний інструмент, призначений для об’єднання потоків фінансування для міських агломерацій або функціональних зон, що стикаються з проблемами, специфічними для конкретної території. ІТІ дають регіонам можливість об’єднувати ресурси з декількох пріоритетних напрямків однієї або декількох операційних програм, створюючи синергію між цілями розвитку інфраструктури, економічної конкурентоспроможності та соціальної інклюзії. Такі міські агломерації, як Барселона, Берлін і Варшава, успішно використовують ITI для координації процесу відродження міст з інвестиціями в стале транспортне сполучення та цифрову інфраструктуру.

Ефективність ІТІ полягає в їх гнучкості та територіальній спрямованості. На відміну від традиційних секторальних механізмів фінансування, ІТІ дають регіонам можливість розробляти пакети заходів, що відповідають конкретним умовам і місцевим потребам, водночас залишаючись узгодженими з більш широкими стратегічними цілями Європи. Дані за період 2014–2020 рр. свідчать, що ІТІ сприяли кращій координації між різними рівнями влади та підвищили узгодженість регіональних стратегій розвитку.

Досвід Польщі у сфері регіональних операційних програм демонструє успішне делегування управлінських повноважень на рівень воєводств (регіонів). З 2004 року польські регіони поступово беруть на себе дедалі більшу відповідальність за розробку та реалізацію програм, що фінансуються ЄС, розвиваючи значну адміністративну спроможність. Таке делегування повноважень дало регіонам можливість адаптувати заходи до своїх конкретних економічних структур, екосистем інновацій і соціальних проблем.

Польська модель демонструє, як регіони можуть ефективно управляти складними портфелями фінансування, якщо їм надають відповідну технічну допомогу та впроваджують механізми підзвітності. Ключовими факторами успіху є ефективні процеси регіонального стратегічного планування, прозорі механізми відбору проєктів і розвиток регіональної культури оцінювання. Польські регіони також стали першопрохідниками в застосуванні інноваційних підходів до інтеграції інвестицій в інфраструктуру з м’якими заходами підтримки підприємництва та розвитку людського капіталу. Замість того щоб зосереджувати повноваження з ухвалення рішень на національному рівні, Україна могла б застосувати поетапний підхід до делегування управління програмами обласним органам влади, починаючи з регіонів, які демонструють значну адміністративну спроможність і можливості стратегічного планування.

1.2.2. Місцевий розвиток за провідної участі громад (CLLD)

Розвиток за провідної участі громад став важливим доповненням до регіональної політики, що реалізується зверху вниз, особливо в сільських районах і менш розвинених та вразливих регіонах, де традиційні стратегії економічного розвитку можуть бути менш ефективними. Програма LEADER (Liaison Entre Actions de Développement de l'Économie Rurale) діє в ЄС із 1991 року, започаткувавши підхід до розвитку сільських територій під керівництвом громади. Місцевий розвиток за провідної участі громад (CLLD), запроваджений у період планування 2014–2020 років, поширює цю методологію на багато фондів і сфер політики.

Ці програми надають місцевим ініціативним групам — партнерствам, що об’єднують представників державного, приватного та громадського секторів — можливість розробляти та реалізовувати власні стратегії місцевого розвитку в межах більш широких регіональних і національних програм. Дослідження послідовно демонструють, що підходи, орієнтовані на громади, забезпечують вищий рівень відповідальності громадян, стійкості проєктів і формування соціального капіталу порівняно з традиційними програмами грантів. Місцеві ініціативні групи слугують інкубаторами соціальних інновацій, випробовуючи нові підходи до створення робочих місць, соціальної інклюзії та екологічної стійкості, які згодом можна впровадити в більш широкі регіональні політики.

Реформа децентралізації в Україні, розпочата у 2014 році, створила об’єднані територіальні громади із значною автономією щодо пріоритетів місцевого розвитку та бюджетів. Досвід успішних громад демонструє потенціал підходів, орієнтованих на громаду, навіть в умовах обмежених ресурсів і військового конфлікту. Громади, які розвинули значну громадянську спроможність, механізми партисипативного бюджетування та партнерські відносини з організаціями діаспори, досягли істотних результатів у модернізації інфраструктури, покращенні надання послуг та економічному відродженні.

Український досвід свідчить, що розвиток за провідної участі громад є не просто доповненням до регіональної політики, а потенційною основою для побудови стійких адаптивних систем управління. Однак для реалізації цього потенціалу необхідні постійні інвестиції в розвиток спроможності, прозорі системи фінансового управління та механізми горизонтального навчання між громадами. Уже є докази того, що розвиток спроможності може дати результати в цьому напрямку, як у випадку Тростянця та Мени, двох громад на півночі України, які певний час були окупованими, де розвиток спроможності сприяв реалізації численних проєктів, що вплинули на добробут населення.

1.2.3. Стратегії розумної спеціалізації (S3)

Розумна спеціалізація означає зміну парадигми в регіональній інноваційній політиці, перехід від імітаційних, універсальних підходів до стратегій, що враховують умови й обставини та використовують унікальні ресурси і конкурентні переваги кожного регіону. Країна Басків в Іспанії є прикладом ефективної розумної спеціалізації, зосередженої на передових технологіях виробництва, енергетиці та біологічних науках на базі промислового спадку й науково-дослідних можливостей цього регіону.

Словенія також використовувала розумну спеціалізацію для зміцнення зв’язків між своїм виробничим сектором і новими цифровими технологіями, створюючи конкурентні переваги в галузі «розумних» заводів та сталого транспортного сполучення. Литва використовувала розумну спеціалізацію для зосередження інвестицій на інклюзивних інноваціях, технологіях охорони здоров’я та сталому розвитку транспорту, тобто в галузях, що відповідають її науковим перевагам і ринковим можливостям.

Ці випадки ілюструють, як розумна спеціалізація дає регіонам можливість робити стратегічний вибір щодо того, де зосередити обмежені інноваційні ресурси для досягнення максимального ефекту. Ця методологія виявилась особливо цінною для малих і середніх регіонів, які не можуть конкурувати в усьому спектрі інтелектуальних галузей.

Розумна спеціалізація пропонує Україні основу для переходу від розвитку, заснованого на сировинних товарах, до економічної діяльності з вищою доданою вартістю. Декілька українських областей мають особливі можливості, від ІТ-послуг та НДДКР у Харкові та Львові до сільськогосподарських інновацій у Вінниці й креативних галузей у Києві, які можуть стати основою для регіональних стратегій розумної спеціалізації. Акцент методології на пошуку підприємницьких рішень і діалозі зацікавлених сторін добре узгоджується з екосистемою інновацій України, що розвивається, та може спрямувати інвестиції у відновлення на створення стійких конкурентних переваг, а не просто на відновлення довоєнних економічних структур.

Однак слід визнати, що існує значна розбіжність між офіційним прийняттям стратегій розумної спеціалізації і їх практичним впливом. У багатьох областях України наявні стратегії розумної спеціалізації або повторюють поточний економічний профіль без визначення шляхів справжніх перетворень, або встановлюють надто амбітні цілі, для реалізації яких бракує інструментів і фінансування. До того ж на цей момент не існує спеціальних інструментів політики для підтримки розвитку розумної спеціалізації та зростання секторів на регіональному рівні. Для усунення цього розриву в реалізації необхідне не тільки вдосконалення стратегії через реальні процеси виявлення підприємницьких ініціатив, а й створення конкретних механізмів підтримки, як-от спеціальні інноваційні фонди, програми передавання технологій і гранти на розвиток секторів, які перетворюють стратегічні пріоритети на конкретні економічні результати.

1.2.4. Кластерні політики та регіональні ради з інновацій

Кластерні політики стали основою стратегій регіонального розвитку в усьому світі. Вони ґрунтуються на розумінні того, що географічна концентрація пов’язаних між собою підприємств, постачальників і наукових установ створює зовнішні ефекти, які підвищують колективну конкурентоспроможність. Ефективна кластерна політика виходить за межі простого визначення географічної концентрації підприємств і передбачає активне створення інноваційної інфраструктури та посередницьких організацій, які сприяють обміну знаннями та колективним діям.

Данія та Естонія розробили складні механізми сприяння кластерам, серед яких установи з питань розвитку кластерів та інноваційні ваучери, що субсидують зв’язки між малими підприємствами та науково-дослідними установами. Ці посередники зменшують операційні витрати, сприяють передаванню технологій і допомагають підприємствам отримати доступ до спеціалізованих послуг, які вони не могли б собі дозволити окремо.

Регіональні ради з інновацій, започатковані в таких країнах, як Швеція та Фінляндія, забезпечують структури управління, що об’єднують університети, підприємства та регіональні органи влади для координації пріоритетів досліджень, інвестицій в інфраструктуру та розвитку навичок. Ці ради слугують стратегічними форумами, де регіональні суб’єкти можуть визначати спільні проблеми, мобілізувати колективні ресурси та домовлятися про розподіл праці в інноваційній діяльності.

Україна має промислові кластери в аерокосмічній галузі, інформаційних технологіях і сільському господарстві, які є основою для стратегій регіонального розвитку на основі кластерів. Однак для реалізації їхнього потенціалу потрібні значні інвестиції в організації з управління кластерами, інноваційну інфраструктуру та програми, що пов’язують підприємства з науково-дослідними установами. Досвід успішної кластерної політики свідчить, що такі інвестиції приносять високий прибуток у вигляді зростання продуктивності, упровадження технологій і регіональної стійкості.

1.2.5. Гранти, що базуються на результатах діяльності

Традиційні програми грантів часто зосереджуються переважно на дотриманні вимог щодо внесків і процедурній правильності, приділяючи обмежену увагу фактичним результатам розвитку. Гранти, що базуються на результатах діяльності, є альтернативним підходом, який пов’язує фінансування з вимірюваними результатами, у такий спосіб створюючи сильніші стимули для підвищення ефективності та впливу. Програмування політики згуртованості ЄС у Польщі передбачає механізм створення резерву для фінансування за результатами діяльності, за яким частина коштів на регіональний розвиток утримується та перерозподіляється залежно від досягнення регіонами кількісних показників продуктів та результатів, що створює прямі стимули для ефективної реалізації. Такий підхід заохочує регіони до розробки надійних систем моніторингу та створення можливостей для формування політики на основі фактичних даних.  

Підходи, засновані на результатах діяльності, вимагають ретельного планування, щоб уникнути небажаних наслідків і забезпечити орієнтацію оцінювання на реальні результати розвитку, а не на показники, якими легко маніпулювати. Однак за правильного впровадження вони можуть перетворити програми грантів із пасивних механізмів фінансування на активні рушії вдосконалення інституцій та інновацій у політиці.

Україна почала експериментувати з елементами оцінювання ефективності у своїй програмі ДФРР, яка розподіляє ресурси між областями частково на підставі якості підготовки проєктів і спроможності до співфінансування. Розширення та вдосконалення цього підходу може заохотити області до посилення своєї спроможності у сфері стратегічного планування, управління проєктами та моніторингу. Проте системи, засновані на результатах діяльності, потребують ретельного проєктування, щоб запобігти негативним наслідкам для регіонів, які стикаються зі структурними перешкодами, або створенню стимулів для досягнення короткострокових результатів за рахунок довгострокових цілей розвитку.

1.2.6. Інтеграція міжнародного досвіду в стратегію регіонального розвитку України

Застосування міжнародного досвіду в інструментах регіональної політики відкриває перед Україною значні можливості для оптимізації процесів відновлення та розвитку в післявоєнний період. З огляду на величезні масштаби потреб у відновленні та обмеженість бюджетних ресурсів Україна повинна максимально підвищити ефективність кожного інвестиційного проєкту у сфері розвитку. Описані вище інструменти політики забезпечують перевірені механізми для досягнення такої ефективності, одночасно створюючи інституційні засади для довгострокового процвітання.

 

Рисунок 4. Інтеграція міжнародного досвіду в стратегію регіонального розвитку України

Джерело: розробка авторів  

 

Інтегровані територіальні стратегії допоможуть Україні перейти від фрагментованих, секторальних підходів до відновлення до комплексних систем, що одночасно охоплюють різні аспекти регіонального розвитку. Замість того щоб розглядати інфраструктуру, економічний розвиток і соціальну згуртованість як окремі сфери політики, підходи в стилі ITI допоможуть українським громадам і регіонам розробити узгоджені пакети заходів, що створюють синергію та мультиплікативний ефект. Це особливо важливо з огляду на те, що відбудова дає унікальну можливість не просто відновити довоєнні умови, а «відбудувати краще, ніж було».

Підходи до розвитку за провідної участі громад природно узгоджуються з успішною реформою децентралізації в Україні та сильною громадянською спроможністю, продемонстрованою протягом війни. Досвід українських громад в організації оборони, наданні послуг в екстремальних умовах і мобілізації місцевих ресурсів демонструє саме той вид соціального капіталу та спроможності до колективних дій, які програми LEADER і CLLD прагнуть розвивати. Міста Тростянець і Мена — два приклади, які підкреслюють, що місцеве лідерство, прозоре та підзвітне управління й структурований діалог із бізнесом і громадянським суспільством можуть перетворити периферійні громади на місцеві зразки для наслідування, незважаючи на несприятливі початкові умови. Отже, розширення підходів, орієнтованих на громаду, може не тільки поліпшити результати розвитку, а й зміцнити демократичне врядування та соціальну згуртованість. Це вкрай необхідні елементи для післявоєнної стабілізації і європейської інтеграції.

Стратегії розумної спеціалізації пропонують Україні дорожню карту для економічної трансформації, яка дасть змогу позбавитися традиційної залежності від експорту сировини та продукції з малою доданою вартістю. Систематично визначаючи та розвиваючи особливі можливості кожного регіону — у сфері технологічних послуг, креативних індустрій, сільськогосподарських інновацій або передового виробництва, — Україна може побудувати різноманітні та стійкі регіональні економіки, здатні конкурувати на світових ринках продукції із високою доданою вартістю. Процес пошуку підприємницьких ідей, який є ключовим для розумної спеціалізації, також зміцнить зв’язки між провідними науковими установами України і її бізнес-сектором, усунувши постійну слабкість національної інноваційної системи.

Регіональні інноваційні та кластерні політики можуть сприяти використанню наявної в Україні концентрації спеціалізованих можливостей, від ІТ-кластерів у Києві, Харкові та Львові до сільськогосподарських інновацій у центральних регіонах і морської логістики в Одесі. За умови належної політичної підтримки — інноваційних ваучерів, організацій з управління кластерами, інвестицій у дослідницьку інфраструктуру — ці зародкові кластери можуть перетворитися на конкурентоспроможні екосистеми на міжнародному рівні, що створюють високоякісні робочі місця та забезпечують податкові надходження. Кластерний підхід має особливе значення для регіонів, які прагнуть відійти від залежності від вуглевидобутку та важкої промисловості.  

Наслідком війни також стала поява нових кластерних потенціалів, зокрема у сфері військових технологій (miltech) і послуг із реабілітації ветеранів, де Україна набула унікального та міжнародно визнаного досвіду. Крім того, заплановане залізничне сполучення зі Львовом за європейською колією відкриває значні перспективи для логістичного та інтермодального транспортного кластера на заході України, позиціонуючи місто як ключові ворота для європейських ланцюгів постачання.

Механізми грантів, що базуються на результатах діяльності, запровадять підзвітність і стимули для підвищення ефективності у фінансуванні регіонального розвитку України, заохочуючи області до посилення спроможності до управління проєктами та орієнтації на результати. З огляду на занепокоєння щодо корупції та спроможності до впровадження політики, підходи на основі результатів діяльності пропонують золоту середину між жорстким центральним контролем і безумовною децентралізацією, надаючи регіонам автономію в розробці стратегій і зберігаючи чітку звітність про результати. Досвід змагання регіонів за фінансування на підставі результатів діяльності також створює сприятливу динаміку взаємного навчання.

Ці інструменти спрямовані на розв’язання фундаментальних проблем публічного управління, які тривалий час стримували розвиток України, як-от слабка координація між рівнями влади, обмежені можливості стратегічного планування, недостатня підзвітність і розрив між розробкою політики та місцевими реаліями. Окрім конкретних переваг окремих інструментів, колективне впровадження цих перевірених методів забезпечить Україні вигідну позицію в переговорах про вступ до ЄС і доступ до фінансування на етапі перед вступом. Європейська комісія дедалі більше очікує від країн-кандидатів демонстрації спроможності управляти коштами політики згуртованості за допомогою таких підходів, як стратегії розумної спеціалізації, принципи партнерства та моніторинг, орієнтований на результати. Формування цієї спроможності вже зараз полегшить майбутній перехід України до повноцінної участі в механізмах регіональної політики ЄС.

***

Наступна стаття серії U-LEAD: «Розвиток спроможності та розширення можливостей місцевих громад в Україні» за авторством Доната Мадярі та Янеза Шуштершича. У ній розглядатимуться додаткові та посилені спроможності, яких потребуватимуть українські органи місцевого самоврядування для ефективного здійснення відновлення та поступового виконання функцій відповідно до правил та інструментів Політики згуртованості ЄС.