Якщо виняток існує достатньо довго, він перестає бути винятком. Він стає системою. Саме це зараз відбувається з інститутом військових адміністрацій в Україні і про це варто говорити прямо.

Коли у 2022 році запроваджувалися військові адміністрації населених пунктів, логіка була зрозумілою, адже з’явилися прифронтові громади, де органи місцевого самоврядування фізично не могли функціонувати. Їх було створено як крайній захід для крайніх обставин. Але сьогодні військові адміністрації діють у Вараші, Нетішині, Одесі. Це не прифронтові міста. Формальні підстави для їх введення знаходяться, адже закон дозволяє їх інтерпретувати достатньо широко. Але чи це те, для чого цей інструмент створювався?

Єврокомісія у своїй Дорожній карті прямо зазначає, що Україна повинна законодавчо уточнити критерії утворення військових адміністрацій. Припинення місцевого самоврядування має залишатися крайнім заходом, а не замінником безпекових рішень, особливо на територіях, віддалених від лінії фронту. Це не абстрактна рекомендація. Це застереження про тренд.

Асоціація самоорганізації населення вже три роки поспіль ініціює широкі експертні дискусії довкола цих питань і кожен такий діалог лише підтверджує, що демократичні принципи не можна відкладати на потім, навіть в умовах війни. Нещодавно ми знову зібрали експертів, представників громад і фахівців з місцевого самоврядування, щоб разом шукати відповіді. Бо питання не в тому, чи обговорювати, а в тому, чи встигнемо закласти правильні норми до того, як виняток остаточно стане системою.

Найбільша прогалина, про яку майже не говорять публічно, це відсутність механізму повернення. Система сьогодні працює в один бік, тому що процедура  створення військової адміністрації існує, а от процедури повернення повноваження громаді немає. Ніхто не визначив, який сигнал означає «ситуація стабілізувалася», хто і за якою процедурою це констатує. Громади можуть роками залишатися без самоврядування навіть тоді, коли для цього вже немає безпекових підстав.

Окрема проблема постає у так званій «подвійній системі», коли в одній громаді паралельно функціонують і рада, і військова адміністрація. Це не розподіл повноважень. Це конкуренція за них з розмитою відповідальністю та зниженою ефективністю управління. Рішення тут принципове, адже, якщо Верховна Рада за поданням Президента ухвалює рішення про розширення повноважень військової адміністрації, вона має повністю перебирати функції ради, виконкому та голови. Тоді хоча б зрозуміло, хто за що відповідає.

Є ще один тихий колапс, який відбувається без заголовків. У громадах до 10 тисяч виборців, а таких  чимало, у 2020 році депутати обиралися за мажоритарною системою. Це означає, що у разі дострокового припинення повноважень депутата, провести довибори під час воєнного стану неможливо. Рада поступово втрачає склад, втрачає кворум і перестає ухвалювати рішення. Громада зависає в управлінському вакуумі. Прагматичне рішення, яке обговорюється, полягає в тому, щоб дозволити таким радам приймати рішення на основі фактичного, а не формального складу. Це не ідеальна конструкція. Але це різниця між функціонуючою громадою і безвладдям.

Законопроєкт №14405 намагається вирішити саме цю проблему. Його базову ідею варто підтримати, але з важливими уточненнями. Норми мають діяти до обрання нових рад у конкретних громадах, а не лише шість місяців після завершення воєнного стану. Передачу повноважень від ради до виконавчих органів слід прописати чітко і лише для тих рад, де вибори проводилися за мажоритарною системою, саме там виникає ця проблема із втратою кворуму. Не варто додавати ще одну самостійну підставу для утворення військової адміністрації через брак кворуму. Ця підстава вже поглинається загальною нормою про невиконання повноважень ради.

Усі ці деталі здаються технічними, але насправді вони про щось набагато важливіше.

Те, що закладається в законодавстві зараз, визначить якою буде Україна після перемоги. Якщо механізми централізації закріпляться без чітких критеріїв і без зворотного шляху, ми ризикуємо отримати країну зі слабким місцевим самоврядуванням не тому що так хтось вирішив, а тому що так склалося, і ніхто не заклав механізм повернення. Сильна держава не лише вміє централізуватися під час кризи, але і вміє розцентралізовуватися після неї.

«Ми послідовно підтримуємо саме такі ініціативи, коли громадянське суспільство не чекає, а формує власне бачення того, як мають виглядати законодавчі рішення. Цей законопроєкт стосується реалій сьогоднішнього воєнного стану. Ми сподівалися, що воєнний стан завершиться швидше, але сьогодні маємо дивитися на проблеми законодавства, враховуючи його тривалу дію. Ми вже підійшли до формування конкретних рішень, і цьому передувала детальна робота над нюансами функціонування деокупованих територій. Фонд і надалі підтримуватиме цей процес, бо саме зараз закладається законодавчий фундамент післявоєнної України», — зазначає Олексій Орловський, директор програми «Демократія і належне врядування» Міжнародного Фонду «Відродження».

Відповідь на питання, якою буде Україна після війни, формується не в майбутньому. Вона формується в деталях законопроєктів, які ухвалюються просто зараз.

Публікація підготовлена в рамках проєкту “Формування концептуальних та правових засад ефективного повоєнного відновлення деокупованих територій України”, який підтримується Міжнародним фондом “Відродження”.

Проєкт реалізується у співпраці ВГО “Асоціація сприяння самоорганізації населення”, ГО “Центр політико-правових реформ”, ГО “Громадська ініціатива Луганщини” та ГО "Асоціація "Відродження та Розвиток".