На рівні держави й громад як під час війни, так і в мирному часі мають ефективно функціонувати управлінські апарати, а держслужбовці та посадові особи органів місцевого самоврядування (далі — ОМС) — чітко розуміти значення своєї професійної роботи, а також володіти інструментарієм і належним забезпеченням для ефективного виконання ними відповідних функцій та підтримувати дієвість інституцій.

Передумови нового законодавчого регулювання

Ці два види служб мають тотожну правову природу, проте різне правове регулювання, що визначене окремими законами. Фактично мова про закони України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (2001 р.) та «Про державну службу» (2015 р., нова редакція). За даними, розміщеними на вебсайті Державної служби статистики України, кількість державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування на той час, а саме на 31 грудня 2015 року, становила понад 350 тис. Наразі відома лише точна цифра посад державної служби, розміщена на сайті Національного агентства України з питань державної служби, яка становить понад 160 тис. фактично працюючих державних службовців.

Передумовами розробки нових редакцій обох законів стали кардинальні зміни й суспільний запит на добре врядування після Революції гідності, а також деякі формалізовані зобов’язання перед Європейським Союзом, насамперед Контракт для України з розбудови держави (2014 р.).

Цей документ у вигляді Угоди про фінансування між Урядом України та Європейською Комісією в «Таблиці показників результативності», за виконання яких передбачалися виплати до Державного бюджету України від ЄС на безоплатній та безповоротній основі на загальну суму 355 млн євро, передбачав: «Прийняття Верховною Радою України, набрання чинності та ефективне впровадження Закону “Про службу в органах місцевого самоврядування”, розробленого на основі європейських принципів державного управління та кращого європейського досвіду та у відповідності із Законом “Про державну службу”». Пригадаємо, що одночасно зареєстрований проєкт нової редакції Закону про службу в органах місцевого самоврядування за № 2489 (2015 р.) після прийняття Верховною Радою України був заветований Президентом та в подальшому відхилений парламентом під час розгляду вето (2018 р.).

Пізніше спроби ухвалити новий закон також були, але з часом вочевидь згадані вимоги вже не мали такого політичного й фінансового значення.

Поряд із цим напрацювання, що здійснені у згадані роки Національним агентством України з питань державної служби, знайшли свою реалізацію й нова редакція проєкту Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», подана цим агентством на розгляд Уряду (2021 р.), була схвалена (2022 р.) і в подальшому прийнята Верховною Радою України як закон (2023 р.), проте не набрала чинності. Як йшлося в Пояснювальній записці до означеного проєкту Закону (реєстр. № 6504): «Необхідність прийняття проєкту Закону обумовлена потребою у приведенні законодавства про службу в органах місцевого самоврядування у відповідність із чинним Законом України “Про державну службу” та передбачена Планом законопроєктних робіт Верховної Ради України й Планом пріоритетних дій Уряду».

Аналіз норм закону та їх співвідношення

Попри позитиви з прийняттям нової редакції Закону України від 02.05.2023 № 3077-IX «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі — Закон), які стосувались опублікування оголошень про конкурси на посади та результатів їх проведення через Єдиний портал вакансій публічної служби, закріплення принципу політичної неупередженості службовців місцевого самоврядування, впровадження дисциплінарної процедури, — окремі її положення все ж залишилися не гармонізованими із загальними правилами проходження державної служби та мають значні особливості.

До прикладу: затвердження порядку проведення конкурсу, порядку стажування та інших порядків проводитиметься кожною радою окремо; адміністративний нагляд за дотриманням законодавства про службу в ОМС відсутній (у разі порушення прав осіб, що проходять таку службу, залишається по суті лише позов до суду); Правила внутрішнього службового розпорядку затверджуватимуться сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті (у разі створення), районної, обласної ради, хоча могли б визначатись уніфікованим порядком як частиною законодавства України (затвердженим та зареєстрованим в Мін’юсті), як до прикладу Загальні правила етичної поведінки, що діють для обох видів служб одночасно; умови оплати праці містять доплати за додаткове навантаження та надбавку за вислугу до 50 % окладу, тоді як для посад держслужби її обмежено до 30 %.

Правова рамка регулювання служби в ОМС доповнюється низкою підзаконних актів, що регулюватимуть усі правовідносини щодо проходження служби в ОМС, десь дублюючи, а десь відмежовуючись від законодавства про державну службу.

Так, скажімо, Типовий порядок проведення конкурсу на зайняття посад службовців місцевого самоврядування, підготовлений до нового Закону, передбачає низку дискреційних повноважень як:

• визначення вимог до професійної компетентності кандидата здійснюється відповідно до Закону керівником служби в органі, у якому проводиться конкурс;
• спеціальними вимогами до професійної компетентності кандидата є вимоги до його компетентності та професійних знань, визначені керівником служби в умовах проведення конкурсу;
• Методичні рекомендації щодо визначення керівником служби спеціальних вимог до професійної компетентності кандидата затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування.

Цей наказ поки не набрав чинності, але під час реалізації на практиці ці положення дозволять довільно визначати згаданим керівником певні вимоги до громадян-кандидатів щоразу по суті на власний розсуд, адже Методичні рекомендації не мають обов’язкового характеру за визначенням.

Навіть на сьогодні окремі питання проходження служби в ОМС та оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування регулюються нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, які були прийняті для реалізації Закону України 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу», що втратив чинність майже 10 років тому, а саме у 2016 році.

Прикладом цьому є постанова Кабінету Міністрів України від 30.04.2024 № 484 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 р. № 268 “Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів”», якою вирішено рекомендувати органам місцевого самоврядування на час воєнного стану здійснювати преміювання посадових осіб органів місцевого самоврядування в розмірі, що не перевищує 100 відсотків посадового окладу. Нагадаємо, що ця постанова досі передбачає «радянську» систему окладів, тоді як державна служба прийняла європейську модель зарплатних рівнів (грейдів, як домінуючої частини зарплати, на яку не впливає суб’єкт призначення, щомісяця чи щокварталу погоджуючи відсоток премії) на основі класифікації всіх різновидів посад та почала орієнтуватися на кращі практики приватного сектору.

Ще одним аргументом необхідності єдиної рамки правового регулювання обох різновидів служб є погляд з точки зору підготовки управлінських кадрів у закладах вищої освіти (бакалаври, магістри), де навряд чи знайдеться спеціалізований факультет з питань служби в ОМС. Та й спеціальність має назву D04 «Публічне управління і адміністрування», за якою готують фахівців для роботи як в органах державної влади, так і в ОМС.

Водночас, у процесі підготовки й обговорення нової редакції Закону «зацікавленими сторонами», що представляли інтереси самих ОМС, висловлювалися думки й лобіювалося питання про те, що деякі особливості для служби в ОМС є обґрунтованими. Звісно це відповідає дійсності, коли йдеться про автономію для виконання повноважень, належні ресурси, а також фіскальну автономію. При цьому, можна припустити, що надмірні особливості сформовані з огляду на досить довільне трактування положень Європейської хартії місцевого самоврядування, яка в ч. 2 ст. 6 навпаки зобов’язально визначає: «Умови служби найманих працівників органів місцевого самоврядування повинні дозволяти добір висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності; для цього забезпечуються належні можливості професійної підготовки, винагороди та просування по службі». Це формулювання тотожне низці тих, що містяться у Принципах належного врядування OECD (The Principles of Public Administration, OECD, Paris, https://www.sigmaweb.org/publications/Principles-of-Public-Administration-2023-edition-UKR.pdf), про які йтиметься далі.

При цьому, ведучи мову щодо єдиної рамки правового регулювання обох видів служб та співставності норм Закону із положеннями Закону України «Про державну службу» (2015 р.), варто зауважити, що з часу його прийняття чимало принципових приписів було суттєво змінено (призначення переможця з найвищим рейтингом, можливість звільнень персоналу через зміну структури, штату, скорочення посади, негативну щорічну оцінку тощо). Тому, на жаль, фіксується негативна тенденція розвитку законодавства з питань державної служби, аніж визначають згадані Принципи належного врядування, що підтверджується оцінюванням ефективності державного управління в Україні, проведеним Програмою OECD/SIGMA та оприлюдненим у Моніторинговому звіті минулоріч.

Крім того, Закон не набрав чинності та має відкладену дію, а саме не раніше 6 місяців після завершення дії правового режиму воєнного стану.

Зрушенням цього питання могло б стати обговорення необхідності загального відновлення відкритого добору, зупиненого після повномасштабного вторгнення росії до України у 2022 році. Питання важливе для громадян та врегульоване нормою ст. 38 Конституції України й передбачає їх право на управління державними справами та рівний доступ до таких посад. За рішенням Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування в жовтні 2025 року було заплановано проведення Круглого столу: «Вдосконалення порядку вступу та проходження державної служби. Відновлення конкурсів на посади державної служби та служби в органах місцевого самоврядування» під час роботи 14 сесії Верховної Ради України IX скликання. Водночас станом на початок грудня 2025 року обговорення не відбулося.

Інший шлях підняти актуальність питання міститься в законопроєкті «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів та удосконалення порядку вступу, проходження, припинення державної служби» (реєстр. № 13478-1), яким пропонується відновити конкурси на посади в органах місцевого самоврядування — з 1 червня 2026 року з граничним строком 18 місяців для оголошення конкурсу. Хоча й очевидно, що термін запропонованого відновлення є значно затягнутим, при цьому профільний Комітет у вересні поточного року рекомендував Верховній Раді України прийняти законопроєкт за основу в першому читанні, а сам проєкт Закону декілька разів містився в Порядку денному для розгляду в сесійній залі парламенту, однак на сьогодні не розглянутий.

Стратегічні документи та євроінтеграційні перспективи

В актуальних на даний час документах політики, що прийняті Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України, а саме Плані законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2025 рік і Програмі діяльності та Плані пріоритетних дій Уряду на 2025 рік, немає окремих ініціатив щодо впровадження змін законодавства про службу в ОМС.

Єдина згадка, а саме про «поступове розширення функціоналу Єдиного порталу вакансій для забезпечення добору кадрів в органах місцевого самоврядування», наявна в Плані для Ukraine Facility (2024-2027).

У затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 травня 2025 р. № 475-р дорожніх картах із метою виконання зобов’язань України, передбачених переговорною рамкою Європейського Союзу, зокрема Дорожній карті з питань реформування державного управління, йдеться лише про питання підвищення кваліфікації посадових осіб ОМС.

У Звіті Єврокомісії (Ukraine 2025 Report) зазначається виключно про питання реформування державного управління та державної служби.

При цьому важливо відзначити, що Європейська комісія подекуди звертає увагу на стан відповідності служби в ОМС Принципам належного врядування Європейського Союзу. Це можемо побачити у Звіті Єврокомісії щодо Сербії (Serbia 2025 Report), де зазначається теза просувати реформи належного урядування скоординованим чином, ефективно впроваджуючи його компонент місцевого самоврядування.

Згадані вище Принципи OECD/SIGMA у новій редакції (2023) визначають такі засадничі вимоги як: «Відбір базується на основі заслуг», «Прямий і непрямий політичний вплив не допускається», «Система оплати праці базується на класифікації посад, є справедливою і прозорою», «Мобільність і просування базується на об’єктивних і прозорих критеріях та заслугах», які мали б бути застосовані і для посад державної служби, і для відповідних посад в ОМС.

Відтак, пропозиціями для пожвавлення гармонізації законодавства про службу в ОМС та державну службу, а також їх одночасного наближення і відповідності вектору європейської інтеграції й Принципам належного врядування, визначеним Програмою OECD/SIGMA, важливо звернути увагу на аналогію в частині необхідності моніторингу з боку Єврокомісії за станом розвитку законодавства в цій сфері та включити такі рекомендації до чергового Звіту (Ukraine 2026 Report).

Згадані рекомендації й заходи сприятимуть реалізації потенціалу комплексного реформування державної служби та служби в ОМС на основі вищенаведених принципів, дозволять прийняття на службу шляхом врахування особистих якостей та досягнень кандидатів; мобільності служби й просування по кар’єрі в системі; гідної, справедливої винагороди; забезпечення стабільності роботи й гарантій від свавільного звільнення поряд із необхідною автономією для виконання повноважень ОМС у межах законодавства.

Статтю написано в рамках проєкту «Підтримка органів влади України у реформуванні місцевого самоврядування і територіальної організації влади в контексті європейської інтеграції України та моніторинг виконання завдань у цій сфері», що реалізується ЦППР за підтримки Програми «U-LEAD з Європою / U-LEAD with Europe», що спільно фінансується ЄС та його державами-членами Німеччиною, Данією, Францією, Австрією, Польщею та Словенією.