Анатолій Ткачук, один з ідеологів децентралізації в Україні, директора з науки і розвитку Інституту громадянського суспільства, розповів "Главкому" стан реформи і події, які навколо неї відбуваються.

Пане Анатолію, як ви оціните процес децентралізації: через терни до зірок чи розмови із глухою стіною?

Завжди є два варіанти. Перший, коли кажуть, мовляв не змінюють Конституції, значить, нічого не відбувається. Цей варіант для тих, хто ні в що не вірить. Другий варіант – це реалії впровадження реформи. Реформа децентралізації проходить досить швидко. Давайте порівняємо з іншими країнами, де відбувалася децентралізація – Данія, Швеція, Норвегія, Латвія. У них процес тривав десять років. А ми за півроку отримали результати більші, ніж у них за десять. Чи могло б бути ще краще? Звичайно! Для цього потрібно, щоб в Україні існував єдиний центр реформ, який, на жаль, досі не створений. Я не маю на увазі Національну раду реформ. Я кажу про урядовий рівень. Тому що в усіх країнах реформи здійснює уряд. Тому єдиним центром реформ може бути тільки уряд. Як це відбувається? В Уряді створюється спеціальний комітет чи спеціальна група, яка отримує важливі повноваження, а також місить в собі групу інтелектуалів, які тримають філософію реформи. Всі документи дуже швидко розглядаються там, тут же погоджуються і одразу ж ухвалюються урядом. Тоді всі міністерства розуміють, що вони не можуть зупинити процес.

За таких обставин реформа децентралізації відбувається ініціативним методом завдяки людям, які знаходяться або в місцевому самоврядуванні, або в громадському середовищі, які стимулюють процес. І тепер процес набуває незворотного характеру.

Тобто точку неповернення ми вже пройшли?

Майже. Нам треба нормально пережити перше півріччя 2016 року. У нас є 159 об’єднаних громад, ще в десятьох буде проведено вибори. Отже, це 169 об’єднаних громад. Це приблизно співставимо з кількістю міст обласного значення, які є сьогодні. І через півроку виконання бюджету ми побачимо, що основна частина цих громад буде мати хороші показники, адже вони сформують свої виконавчі органи і почнуть нормально управляти освітою, медициною, комунальною сферою і в той же час частина районів, з яких вийшли громади, фактично залишаться без ресурсів і це буде показник, що нинішній районний устрій своє віджив. До того ж малі, але горді громади, які казали, що ми ні з ким не хочемо об’єднуватися, мовляв ми спроможні, насправді побачать протилежне – вони не спроможні. Тому другий етап добровільного об єднання громад не за горами і почнеться він після першого півріччя 2016 року, незалежно від того, що про це думає політикум.

Довкола процесу децентралізації уже створено і міфи, і стереотипи, які гальмують всю роботу?

Так, цього вистачає. Один із стереотипів, що Україна проводить децентралізацію як Польща. Ні, не проводить. В Україні одночасно відбувається реформа місцевого самоврядування, територіального устрою та державної регіональної політики. А в Польщі в 90-му році відбулася просто передача компетенцій гмінам (гміна – найменша адміністративна одиниця в Польщі – Главком), які були створенні раніше. Якщо подивитися, що було зроблено за останніх два роки, то в нас була повністю сформована нормативна база, яка дає змогу співробітничати територіальним громадам, об’єднуватися громадам, розподіляти ресурси для громад і найголовніше було проведено бюджетну децентралізацію, а саме ухвалено Концепцію реформи; Закон «Про співробітництво територіальних громад», Закон «Про добровільне об’єднання громад», Закон «Про засади державної регіональної політики», внесено зміни до низки законів в сфері містобудування. Це означає, що сьогодні бюджетна система є стимулююча. Громади, які залишають в себе значно більше ресурсів. Ресурси можуть бути реінвестовані. У той же час громади, які не сприяли залученню бізнесу на своїй території, не будуть мати можливості підтягнутися до середньо українського рівня. Додам, що вирівнювання по доходах, яке сьогодні відбувається, дає змогу громаді фактично приймати ті рішення, за які вона сама нестиме відповідальність перед виборцями. Тобто раніше могли говорити виборцям: «у нас мало грошей, бо Київ все забрав» або «у нас грошей мало, бо нам Київ не дав», а зараз це все достатньо просто: ми сформували ресурси в себе, ми маємо кошти, ми не займаємося бізнесом, значить, не маємо коштів. Тоді люди можуть подивитися, наскільки ефективне вони обрали для себе управління громадою.

Розкажіть детальніше про вирівнювання доходів.

В наслідок бюджетної децентралізації доходи місцевих бюджетів зросли від 20 до 40%.

У нас змінилися бюджетна і податкова системи, які почали вирівнювати можливості регіонів. Ось, наприклад, податок на нерухоме майно для юридичних осіб за десять місяців свідчить, що маленькі області, в яких незначний економічний потенціал, на душу населення мають податок не набагато менший, а часом і більший, аніж в промислових областях. Якщо подивитися на надходження акцизного податку на одну особу за десять місяців, то теж видно, що менш індустріалізовані області, мають хороші показники надходжень. Особливо це стосується тих областей, які є прикордонними або розвивають внутрішній туризм. Дехто оцінює всі зміни, як просто передачу повноважень, але насправді вони є важливими з точки зору розвитку, бо децентралізація – це не просто передача повноважень, це створення умов для розвитку. А передача повноважень – це лише один із інструментів. Це я розповів про позитивну частинку.

Заінтригували, а негативна яка ж ?

Під час формування об’єднання громад виявилась проблема. Ми не зачепили районний рівень. Наприклад, в Хмельницькій області є об’єднання громади в межах «старого» району. Тобто весь район – одна громада, там обрано районну раду і районну державну адміністрацію. У цих умовах районна рада немає жодної гривні на фінансування, але реально вона є і треба приймати рішення. Або ж інша ситуація у Полонському районі Хмельницької області. Об’єднана громада становить 90% від «старого» району. Кілька малих населених пунктів нікуди не ввійшли. В результаті в цих сільрадах неможливо збалансувати бюджетну маржу. Тому у першому кварталі там вже не буде грошей на фінансування.

А який вихід із цієї ситуації з районами?

«Розрулити» цю ситуацію дуже просто. Уже є підготовлений законопроект, відбулося засідання робочої групи в Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ. Якщо буде політичне рішення, його можна швидко проголосувати в парламенті і розв’язати низку проблем. Секрет рішення дуже простий: якщо в межах району існує одна громада, тоді не працює конституційна норма, що районні ради представляють спільні інтереси територіальної громади. Дія районної ради припиняється. В такому випадку районна рада не делегує повноваження районній державній адміністрації, відтак повноваження райдержадміністрації різко звужується і переходять в режим контролю. Тобто це те, про що говорять багато років про так званих префектів. Реформа, яка відбувається добровільним етапом, створює спокійний і плавний перехід до адміністрацій з контрольно-наглядовими і координаційними функціями.

Але треба зробити найголовнішу річ – єдиний центр реформ. Усі пригадують «страсті за бюджетом 2016». За концепцією профтехосвіта відноситься до регіонального рівня, а Мінфін передав на міста. Я звертав тоді увагу, що це призведе до майже катастрофи, адже ми через рік не дорахуємося частини профтехосвітніх закладів. Пройшло два місяці і ВРУ вже проголосувала за зміни і більшість цих закладів передано на регіональний рівень і визначена субвенція. Але цієї прикрої ситуації ніколи не відбулося б, якби існував єдиний центр реформ. І зараз така ж ситуація розвивається в сфері охорони здоров’я, яка не відповідає реформі децентралізації. І ще одна велика проблема – прив’язка децентралізації до нібито вирішення проблем Донбасу. Штучне прив’язування створює додаткові проблеми, ніякого зв’язку один з одним не має.

Що ви маєте на увазі?

Я маю на увазі те, що територія, яка знаходиться під окупацією, знаходиться поза впливом української юрисдикції. Тому щоб ми не придумували б про децентралізацію, це немає жодного значення . Територія знаходиться поза юрисдикцією. Це потрібно визнати. Я, наприклад, не вірю в те, що ті тисячі людей, які стали міністрами, генералами, податківцями, митниками і так далі, погодяться, щоб завтра стати начальниками департаментів чи просто головними спеціалістами. Так просто не буває. Це серйозний політичний і військовий процес. Тому не варто сподіватися, що децентралізація вирішить проблеми окупованих територій. На інших територіях Донбасу реформа буде поведена і зараз проводиться так, як по решті України.

А чому стільки шуму в цьому контексті довкола Донбасу?

Я можу лише припускати. Багато хто не зацікавлений у побудові децентралізованої української держави. Бо це буде держава, яка ефективно розвиватиметься, і в ній не працюватимуть ручні режими. Згадайте ситуацію до 2015 року, коли кошти виділялися на реґіони в залежності від їхньої лояльності до центрального уряду. Починаючи з 2015 року все розподіляється в автоматичному режимі, тобто втрачений ресурс впливу на реґіон і ресурс, за який отримуєш компенсацію. З іншого боку наш нинішній супротивник Московська держава, яка супер централізована, хоча називається федеративна, розуміє, що поява на своїх кордонах у «братньому народі» нормальних громад, які самі обирають владу, які мають на це ресурси і починають динамічно розвиватися, також додаткова загроза внутрішньої дестабілізації. Тому маємо два чинники – внутрішній і зовнішній, які заважають децентралізації. В результаті придумуються різноманітні причини, чому неможна її робити. Причина зовнішня озвучується так: децентралізація в Україні повинна бути федералізацією, і елементом федералізації є особливий статус Донбасу. Це викликає страшний спротив у решти. А ті українські політики, які розуміють, що ніякого особливого статусу не буде, адже територія поза українською юрисдикцією, підтримують цю ідею, щоб залишити централізований розподіл ресурсів і централізовані впливи. От ми і бачимо поєднання різних інтересів, але мета одна.

А щодо іншої окупованої території – Автономної Республіки Крим?

Реформа має універсальний характер. Вона передбачає встановлення певних правил організації публічної влади на всій території України. Нещодавно була у нас нарада щодо закону «Про адміністративно-територіальний устрій». Ми розглядали статтю про спеціальні адміністративно-територіальні одиниці чи про території з особливим характером управління. Ми там передбачаємо можливість існування таких одиниць з особливим характером управління. Це території, які постраждали в наслідок техногенних катастроф, наприклад, Чорнобильська зона, і воєнних дій чи окупації – Донбас і Крим. Особливий характер управління на цих територіях діятиме як перехідний період, щоб привести їх до загальноукраїнського розуміння як має працювати влада, бо на цих територіях має бути більш потужний державний нагляд, впливи, щоб не допустити повторної дестабілізації. Тобто на цих територіях буде здійснюватися централізоване управління державою, а не місцевим самоврядуванням.

А чи можлива децентралізація без змін до Конституції?

Можлива. І ми побачили, що за два роки зміни до Конституції не відбулися , але відбулася серйозна зміна бюджетної та податкової системи, а також зміна системи організації місцевого життя. Наприклад, є міста, які переобрали на себе функції по архітектурно-будівельному нагляду. Конституція не мінялася, а повноваження суттєво виросли. Верховною Радою передано купу повноважень для надання послуг в тому числі по реєстрації, по нотаріальних послугах органам місцевого самоврядування. Тобто це те, що людям потрібно з сьогодні на сьогодні і це абсолютно не прив’язано до Конституції. До Конституції формально прив’язано створення виконавчих органів на рівні районів і областей. Але люди живуть не в районі, не в області, вони живуть у громаді. І зміни до Конституції побудовані з урахуванням концепції реформи, яка реалізується., тобто заново не доведеться запускати весь законодавчий процес. Без змін до Конституції ми реалізовуємо етап створення повноцінного місцевого самоврядування на рівні громад.

Чи потрібні ще додаткові закони для реалізації децентралізації?

Маю надію, що після першого півріччя цього року, приймуть закон «Про засади адміністративно-територіального устрою» і до весни наступного року будемо мати повну нову картинку розмежування території України і призначення нових виборів уже на новій основі.

Коли закінчується дед-лайн по об’єднанню громад?

Часових рамок не має. Але в нас процес першого етапу відбувся достатньо швидко. Ми отримали 8% об’єднаних громад за півроку, це значно більше, ніж проводили за десять років інші країни. Наприклад, Латвія за десять років тільки 5% мала об’єднаних громад, в Данії – 4%. У нас хороша динаміка. Якщо сьогодні будуть прийняті зміни до закону «Про добровільне об’єднання» і передбачено можливість приєднання, то ми за цей рік отримаємо ще кращі результати. Потрібний спрощений механізм приєднання, за яким вибори не проводяться.

Ви багато працюєте в «полі». На що звертають увагу громадяни, коли стає вибір до якого населеного пункту приєднатися?

Перш за все звертають увагу на економіку. Чи є там якесь виробництво, чи є там можливість дітям ходити до нормальної школи. Не секрет, що маємо складну демографічну ситуацію на селі, знелюднення цілих сільських районів і тому потрібні точки, де концентрується хоча б якесь життя. І ця точка має стати якірною. Як правило, такими точками виступає райцентр або селище, де є потужне підприємство, сільський клуб, школа, дільнична лікарня, тобто де є певна інфраструктура. Щодо освіти, то тут дуже цікава ситуація. В середньому на дитину держава дає цільову дотацію в розмірі 9 000 гривень. У некомплектних школах витрати на одну дитину складає 15-20-32 тисячі гривень, тобто компенсувати ці кошти дуже складно. Коли громада об’єднується, а це 7-8 тисяч чоловік населення, то отримуємо 750 дітей. Це виходить 7 млн гривень субвенції. Плюс до цього громада отримує 60% податку на дохід фізичних осіб. Це дає змогу відмоделювати ситуацію так, щоб була опорна нормальна школа з витратами 7-8 тисяч на дитину, а там, де некомплектні школи, перетворити їх на НВК – дитячий садочок і початкові класи. Якщо цього не зробити, то в тих периферійних селах, все буде закрито.

Я не можу для себе зрозуміти, як будуть одночасно в державі жити, функціонувати об’єднані громади з необ’єднаними…

Це проблема перехідного періоду. Важливо, щоб цей період не на довго затягнувся, бо тоді буде серйозна диспропорція. В одних з’являється можливість для зростання, в інших буде посилюватися деградаційні тенденції. Але я маю надію, що через рік люди, які не об’єдналися, побачать позитивні приклади своїх територіальних сусідів і зрозуміють свою помилку.

А скільки на бюджетній децентралізації об’єднанні громади так би мовити «заробили грошей»?

Це складно порахувати, бо всі різні. Але тут важливо зазначити, в бюджеті 2016 року є цільова субвенція у підтримку інфраструктури об’єднаних громад. Це один мільярд гривень. У нас зараз 159 громад. Субвенція буде розподілена пропорційно чисельності населення і території. Це реальні гроші, на які ніхто не розраховував ніколи, і які прийшли уже зараз і які можна інвестувати у місцеву інфраструктуру, наприклад, поставити обігрівання в клубі, провести освітлення і так далі. Така підтримка законом передбачається протягом п’яти років. У решті видів фінансових доходів громади складніша система. Я наведу такий побутовий приклад. Голова селища отримує кошти від субвенції на покращення інфраструктури. Він вирішив заасфальтувати центр села, бо там було болото. У центрі є магазинчики, заклади харчування тощо, тобто певні підприємницькі структури. І підприємці, і мешканці села щасливі, бо ця локація тепер пристойна. У такому випадку зросла капіталізація комунальної землі, і орендна плата від усіх тих бізнесів, які працюють, одразу зросла. Тобто використавши гроші держави на інфраструктуру, ви одразу посилили свою податкову спроможність. І головне, що така податкова спроможність не зменшить вам трансферти з державного бюджету. Але , на жаль, сьогодні ці кошти громади не можуть освоїти, бо Мінфін алогічно втрутився у ситуацію. Я поясню. До сих пір немає постанови Кабміну про порядок використання цих коштів. Мінрегіон підготував проект такої постанови. Уже мали розглядати на засіданні Уряду, як раптом від Мінфіну пішла ініціатива, що не можна витрачати гроші на дитячі садки, спецтранспорт для комунальних підприємств, на автобуси, на благоустрій, ремонт і все решта. Мінфін мотивує свої дії статтею 64 Бюджетного Кодексу. Але в цій статті нічого подібного не написано, і принцип субвенції вказує, що кошти виділяються на те, що держава визначить. Так от, Мінрегіон, як основний орган в процесі реалізації децентралізації, визначив п’ять позицій освоєння коштів, а Мінфін заперечує: не п’ять, а одна. І починається переписка. Якщо ця переписка буде тривати довго, то гроші надійдуть не в березні, а в липні. Якщо надійдуть аж в липні, то кошти не будуть всі освоєні і доведеться громадам повернути їх назад. Або будуть освоєні неефективно. Я маю надію, що в цій ситуації здоровий глузд переможе, і Мінфін змінить свої погляди.

Нещодавно були скандали про вихід населених пунктів із вже об’єднаних громад? З чим це зв’язано? Невдачі децентралізації?

Як правило, за такими ініціативами стоять люди, які програли вибори. Вони займалися організацією об’єднаної громади, думали, що отримають великі повноваження та ресурси, а їх не вибрали. Починаються внутрішні розбірки, які виходять на верх. Цю тему підхоплюють медіа і тема починає роздуватися. Далі під’єднуються політичні партії, які хочуть зловити свій політичний інтерес, і з’являється скандал на порожньому місці. Сьогодні законодавство не дозволяє провести вихід назад із громади. Для цього треба ухвалити спеціальний закон про порядок виходу з об’єднаної громади.

А чому не передбачена процедура виходу? Бояться, що деякі населенні пункти перетворяться на «міста-села-тушки» і будуть перебігати до інших?

(сміється) Приблизно так. Справа в тім, що це ж великий державний організм, тобто ви об’єдналися, ви змінили бюджетну систему, змінилися повноваження між рівнями влади. Якщо хтось заявить, що він виходить, то процес створення починається знову – створення району, створення районної адміністрації, розподіл майна – це буде безкінечний процес і величезні витрати публічних ресурсів. Тому в більшості країн ви не знайдете процедури виходу. Звичайно, може бути ситуація, коли район треба розділити. Тоді включається загальний порядок підготовки змін до адміністративно-територіального устрою. Ініціатором може бути лише уряд.

Наталія Малиновська, «Главком»