17 вересня Віцепрем’єр-міністр з відновлення України – Міністр розвитку громад та територій України Олексій Кулеба наголосив на ключових завданнях регіональної політики. Серед них - «перезавантаження Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку (МКК): оновлення завдань Комісії, залучення на постійній основі до роботи Комісії асоціацій органів місцевого самоврядування задля синхронізації регіональної та галузевих політик. Зазначене є, також, нашим зобов'язанням по 22 розділу рекомендацій ЄС».
Вперше за багато років посадовець найвищого рівня згадав про МКК. Це не може не тішити. При цьому мимоволі згадуєш складну, не дуже оптимістичну історію існування інструменту міжвідомчої координації та багаторівневого врядування. Тому варто нагадати усім небайдужим до цієї проблематики, що це завдання непросте, але є одним з ключових.
Інституції
Ефективні та дієві інституції, механізми та інструменти публічної політики у будь-якому секторі є важливим необхідним чинником та передумовою ефективного впровадження політики. Адже навіть найкращі, найсучасніші підходи не запрацюють самі по собі, без інституцій та механізмів, які мають бути створені для реалізації політики. У контексті державної регіональної політики це твердження набуває особливої ваги через те, що ця політика (не будучи галузевою політикою) потребує підвищеної уваги щодо координації та узгодження секторальних питань. А також особливої уваги щодо координації та узгодження цілого спектру питань між центром та територіями (тобто між центральними органами виконавчої влади та місцевими органами), та між ними й органами місцевого самоврядування.
Парадигма нової Державної регіональної політики (ДРП) чітко представлена у Державній стратегії регіонального розвитку України на період до 2027 року (ДСРР 2027). Вона полягає, зокрема, у тому, щоб відійти від домінування галузевого підходу, який не враховує специфіку різних типів територій держави, та забезпечити цільове спрямування коштів державного фонду регіонального розвитку на виконання програм регіонального розвитку. Мова також про те, щоб впровадити забезпечення Кабінетом Міністрів України належного рівня координації на вищому, ніж протягом попереднього програмного періоду (2014 – 2020), рівні - через Міжвідомчу координаційну комісію з питань регіонального розвитку (МКК).
На виконання ДСРР 2027 Урядом було зроблено надзвичайно важливий крок у контексті вдосконалення та посилення інституційної інфраструктури регіонального розвитку. 2 вересня 2020 року Уряд вніс зміни до складу Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку (МКК) та Положення про неї. Статус МКК було значно підвищено, її очолив Прем’єр-міністр. Першим заступником голови призначено Міністра розвитку громад та територій України. Заступниками голови – Міністра Кабінету Міністрів та Державного секретаря Кабінету Міністрів України. Організаційне, інформаційне, матеріально-технічне забезпечення діяльності Міжвідомчої комісії покладено на Секретаріат Кабінету Міністрів України. Раніше за це відповідав Мінрегіон.
Тобто йдеться не лише про координацію між Центром і територіями, а й про узгодженість дій і підходів усередині самої центральної влади. Це важливо в контексті вже наявного в нас досвіду тієї ж децентралізації, коли з реформи випали цілі сектори, включно з охороною здоров'я та освітою, а також соціальним захистом дітей. Така сама ситуація з майбутнім відновленням, коли держава три роки розробляла і презентувала міжнародним партнерам плани відновлення, не враховуючи при цьому регіональної стратегії. А саме вона і має стати сполучною для всіх секторальних планів і цілей розвитку держави.
МКК 2015 – 2020
Міжвідомча координаційна комісія з питань регіонального розвитку була свого часу абсолютно коректно презентована як інструмент для налагодження конструктивного діалогу між центральними і місцевими органами виконавчої влади. 1 березня 2016 року в Мінрегіоні під головуванням Віцепрем’єр-міністра – Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України відбулося перше (й останнє станом на зараз) засідання новоствореної комісії. Оптимістично-бадьорий прогноз про дієвий механізм координації та реагування, на жаль, не справдився. Протягом наступних місяців й років МКК переважно перебувала у сплячому стані.
Аналіз порядку денного, протоколу та пропозицій від 01.03.2016 свідчить про певні основні слабкі місця щодо, зокрема побудови цього засідання, та у цілому - задіяного алгоритму функціонування МКК. У першу чергу, робота Комісії має зосереджуватися на пріоритетних питаннях формування та впровадження ДРП – охопити усе не в змозі навіть фізично. Отже, порядок денний не має бути перевантаженим. Не можна говорити про все, адже це буде говорити про ніщо. Для результативної діяльності у відповідності до визначеної місії порядок денний Комісії мав би охоплювати достатньо масштабні та фундаментальні питання ДРП як публічної політики.
Ефективна робота міжвідомчої координаційної комісії можлива тільки за умови попередньої ретельної підготовки та опрацювання усіх питань, що включаються до порядку денного, робочими групами при МКК. Саме такий підхід зможе забезпечити якісне обговорення та прийняття рішень членами Комісії. Протягом 2015 – 2020 років Мінрегіон зробив дві спроби створити Робочі групи при МКК, але справа не пішла далі початкової підготовчої роботи.
МКК конституйована у відповідності до положень рамкового закону «Про засади державної регіональної політики» (лютий 2015, зі змінами від липня 2022). Положення про МКК достатньо чітко та якісно визначає, що Комісія має робити та у який спосіб. Отже, причину неефективності (фактично відсутності належної діяльності) МКК протягом 2015 – 2020 років не варто шукати у недосконалому нормативно-правовому забезпеченні цього інструменту. Основні причини, що пояснюють такий стан речей, є дещо складнішими та комплекснішими.
По-перше, слабкість інституцій як загально-розповсюджена риса поточного стану українського суспільства, та насамперед - у сфері державного управління. Проблема інституційної слабкості влади є найбільшим викликом для нинішньої України. Адже, системи, які неадекватно реагують, породжують кризові явища. За висновками авторитетних міжнародних організацій, сьогодні ми маємо кризу державного управління.
По-друге, реформа державного управління поки що не призвела до суттєвого покращення якості інституційного забезпечення вироблення політики у масштабах країни, у тому числі щодо міжвідомчої координації.
По-третє, політична воля і лідерство завжди мають бути присутні серед вирішальних факторів щодо успішного планування та проведення реформи у будь-якому сегменті державного управління. У випадку з МКК, з боку керівництва Мінрегіону політична воля та лідерство щодо того, щоб вивести діяльність МКК на нормальний робочий рівень, були відсутні. МКК, протягом 2015 – 2020 років, ніколи не була серед пріоритетів порядку денного керівництва Міністерства.
Досвід конференції
Перша і теж остання урядова міжвідомча конференція з питань регіонального розвитку «Секторальний діалог – актуальні проблеми розвитку регіонів» в рамках Міжвідомчої координаційної комісії пройшла 17 – 18 травня 2018 року
Цей досвід був достатньо позитивним й заслуговує на увагу у якості потенційно ефективної форми роботи Кабінету Міністрів через МКК. Ідея Урядової конференції була запропонована керівництву Мінрегіону експертами Європейського Союзу . Передбачалось, що рекомендації та пропозиції урядової міжвідомчої конференції можуть служити основою для проекту порядку денного засідань та відповідних рішень Міжвідомчої координаційної комісії. Теоретично, окремі пропозиції та рекомендації учасників Конференції могли бути безпосередньо взяті до опрацювання відповідними міністерствами та відомствами, а також Кабінетом Міністрів України.
Конференцію також планувалося використати у якості інструмента поширення коректної інформації, у тому числі через запрошені ЗМІ, та знань щодо природи та специфіки державної регіональної політики (ДРП), адже потреба у цьому була на той час величезна, - вона, до речі, і досі залишається такою. Ця потреба, можливо, навіть збільшилася за період з грудня 2022 до вересня 2024, період, коли Мінрегіон існував практично виключно на папері щодо функції Державної регіональної політики.
Отже, планувалося акцентувати увагу, у тому числі та навіть у першу чергу для учасників заходу, на тому, що:
державна регіональна політика не є секторальною політикою у вузькому розумінні цього терміну, це не політика окремого ЦОВВ, а насамперед це інструмент координації та узгодження відомчих планів та дій, спрямованих на економічний розвиток усіх регіонів країни, та підтримку територій з проблемами розвитку.
Обговорення було достатньо результативним у контексті позначення учасниками дискусії питань, що могли мати практичне застосування для, у першу чергу, представників Мінрегіону, як профільного міністерства, відповідального за формування та реалізацію ДРП.
Відбулися дуже інтенсивні та місцями гострі обговорення та обміни переважно абсолютно конструктивними думками. Представники ОДА мали унікальну нагоду віч-на-віч спілкуватися з представниками ЦОВВ на достатньо високому рівні заступника міністра. Все це дуже потрібно і зараз.
МКК 2021 – 2027
Одне із ключових завдань Уряду до кінця 2024 року щодо ДРП – розробити якісний План заходів 2025 – 2027 з реалізації оновленої Державної стратегії регіонального розвитку (ДСРР) на період до 2027 року. Це дуже важливе завдання. Отже, проведення підготовчої роботи з виконання цього завдання та сам процес виконання є найкращим тлом та найбільш прийнятним процесом, у рамках котрого може відбуватися перезапуск Комісії, вже в оновленому форматі.
Діяльність Комісії матиме певну додану вартість та результативність за умови створення при цьому органі ряду тематичних робочих груп (РГ), за координацію роботи котрих відповідає перший заступник Голови МКК, Міністр розвитку громад та територій. Мабуть цей, зазначений у Положенні про МКК, алгоритм створення РГ є цілком логічним. Але питання керівництва РГ з боку першого заступника голови Комісії – міністра, якщо дивитися на це в практичній площині рутинної роботи урядової інституції, виглядає дещо надмірно оптимістичним, та, мабуть, і доцільності у цьому небагато. Повсякденне керівництво Робочими Групами при Комісії мали б здійснювати співробітники підрозділу Секретаріату КМУ, відповідального за МКК спільно з представниками профільного підрозділу Мінрегіону.
Резюмуючи, варто сказати, що пріоритети та основні завдання органам влади щодо ДРП має виробляти (та озвучувати для широкого загалу) Мінрегіон під керівництвом Олексія Кулеби. Він же відповідає за міжвідомчу координацію, разом із паном Шмигалем, Главою Уряду.
Замість висновку
Коли всі структури - Уряд, центральні органи виконавчої влади, Офіс Президента - діють злагоджено, - ухвалені рішення не суперечать одне одному. Це дозволяє уникнути конфліктів між різними міністерствами й відомствами. Узгодженість політики між центральними та місцевими органами влади також є важливою для ефективного використання ресурсів і часу.
Коли всі залучені інституції діятимуть за принципом «єдиного голосу», то громадянам, бізнесу та міжнародним партнерам буде краще розуміти політику держави. Це підвищує рівень довіри до влади, оскільки люди бачать чітке і послідовне виконання програм, без суперечливих заяв чи дій з боку різних органів влади. Під час криз, таких як війна чи економічні виклики, єдність у діях виконавчих органів влади є особливо важливою. Узгодженість допомагає швидко реагувати на виклики, ефективно координувати ресурси та надавати чіткі інструкції на різних рівнях управління.
Ну і, зрештою, коли влада демонструє єдність у прийнятті рішень і діях, це підвищує авторитет країни на міжнародній арені. Єдиний голос у міжнародних переговорах дозволяє сформувати чітку і стійку позицію, що особливо важливо для країн, які прагнуть інтеграції в міжнародні структури, такі як Європейський Союз.
Державна регіональна політика, особливо в контексті децентралізації владних повноважень, вимагає тісної співпраці між центральними та місцевими органами влади. Діяльність за принципом єдиного голосу гарантує, що місцеві ініціативи підтримуються національними пріоритетами, а державні програми враховують особливості регіонів.
Про автора
Сергій Максименко - консультант з питань публічної політики та її інституційного забезпечення, державної регіональної політики, багаторівневого врядування, євроінтеграційної політики, експерт-оцінювач. Брав участь у формуванні державної регіональної політики України, починаючи Концепції Державної регіональної політики України (2001). За цей час зробив внесок у розроблення більшості державних стратегічних документів та нормативно-правових актів з регіональної політики. Експерт-оцінювач з питань розроблення та впровадження публічної політики, стратегічного планування, та оцінювання та моніторингу.
