Як органам місцевого самоврядування вдається ініціювати та підтримувати антикорупційні зусилля. У цій статті - про дослідження антакорупційних процесів в шести містах України в період з 2014 по 2021 рік, а також рекомендації для міжнародних та місцевих політичних акторів, які прагнуть підтримати реформи.
Авторка: Олександра Койдель, Зовнішня експертка Програми "U-LEAD з Європою"
Вступ
Попри те, що корупція є складно розв’язуваною проблемою, багатьом громадам в Україні вдалося досягнути прогресу в запровадженні антикорупційних політик та принципів доброчесності в своїй роботі. Як така зміна стає можливою?
В цій статті я фокусуватимусь на ключовій ролі комунікації задля створення так званої «політичної волі» до протидії корупції: колективних зобов’язань між ключовими місцевими гравцями (влада, громадянське суспільство і бізнес) щодо протидії корупції в поєднанні зі спільним розумінням проблеми та домовленістю про ефективні рішення. Методологічно ця стаття спирається на глибинне дослідження процесу антикорупційних реформ у шести містах України у 2015-2020 р.р., в яких, за свідченням антикорупційних громадських організацій, була наявна «політична воля» для подолання корупції: Вінниці, Житомирі, Івано-Франківську, Львові, Полтаві, Чернівцях.
Завдяки десятиліттям досліджень в суспільних науках ми знаємо, що комунікація сприяє розвитку колективного зобов’язання для розв’язання складних проблем. Дійсно, в нашому дослідженні в шести містах, де відбулися стійкі позитивні зміни в сфері антикорупційної політики, ми також побачили важливу роль комунікації між ключовими місцевими гравцями: представниками ОМС, місцевого громадянського суспільства, бізнесу та міжнародних партнерів. Зокрема, попри значні відмінності в організаційних підходах до структурування антикорупційної політики, комунікація в цих містах виконувала наступні функції:
- спонукала до взяття початкових зобов’язань;
- трансформувала зобов’язання в реальні рішення та політику;
- переконувала відповідні зацікавлені сторони, особливо акторів із правом вето, в потребі змінювати політику з плином часу .
Функції комунікації для формування політичної волі для зниження рівня корупції в органах місцевого самоврядування.
Ці функції комунікації формують уподобання зацікавлених сторін, розвивають взаємну довіру і важливі для розробки життєздатних політичних рішень.
Варто зазначити, що ці комунікативні функції не є лінійним процесом: не обов’язково починати з демонстрації вигод і поступово переходити до перевірки оперативних рішень через переконання. У досліджених випадках розроблення оперативних рішень часто було початком комунікації: актори усвідомлювали та формулювали вигоди, обмінювалися аргументами «за» і «проти» оперативних рішень.
Як комунікація стимулює початкові зобов’язання щодо антикорупційних реформ
Зробити переваги реформи очевидними для зацікавлених сторін
У досліджуваних містах викорінення корупції як такої не було основною метою співпраці зацікавлених сторін. Боротьба з корупцією для багатьох означає розслідування та притягнення до відповідальності винних. Натомість у дискусіях і взаємодіях основну увагу зосереджували на досягненні місцевих колективних вигод та покращень, а низьку якість врядування розглядали як перешкоду на шляху до цієї мети. Позитивне формулювання вигод, наприклад, місцевий економічний розвиток або репутація міста в країні, породжує довіру до того, що всі прагнуть цих позитивних результатів, і допомагає уникнути звинувачень. А це сприяє залученню як політично, так і економічно впливових зацікавлених сторін до співпраці.
Бокс 1: Які позитивні формулювання вигод дозволяють залучити ширше коло зацікавлених сторін до взяття початкових зобов’язань щодо антикорупційних реформ.
Формулювання вигод у позитивному ключі «починає» розмову з припущення, що всі хочуть цих позитивних результатів; навіть ті люди, хто отримує вигоду від корупції, навряд чи можуть відкрито сперечатися з такими цілями. Самі озвучені вигоди відрізнялися між дослідженими містами, в залежності від місцевого контексту і залучених сторін: деякі з них стосувалися економічного розвитку міста через розвиток підприємництва та нових форм взаємодії з активними мешканцями, збільшення доходів громади задля фінансування соціальних послуг, привабливості міста для міжнародних інвесторів, «чистоти» репутації органу місцевого самоврядування та конкуренції за позиції в рейтингах прозорості міст або захисту архітектурної спадщини. Пошук винуватих чи притягнення до відповідальності за корупцію не були основною озвучуваною метою, що дозволило залучити широке коло місцевих посадовців, активістів та бізнесу (хоча інтенсивність їх залучення була різною між містами).
Озвучення та визнання взаємозобов’язань
Коли зацікавлені сторони публічно заявляють про відданість реформам, вони встановлюють відносини підзвітності. Іншими словами, публічно заявляючи зробити щось, сторони дають привід іншій стороні спитати з них про виконання взятих обіцянок. Так, зобов’язання, узяті лише в закритих умовах між невеликими групами сторін, мають набагато менший потенціал для трансформаційних змін.
Забезпечення взаємопідзвітності
Наше дослідження виявило численні приклади того, як громадськість та бізнес або навіть представники інших гілок влади чи, наприклад, місцевої політичної опозиції нагадують представникам ОМС про потребу дотримуватися власних реформаторських обіцянок, а також формальних процедур і рішень. Форуми та (прес-)конференції, але також публікації в місцевих ЗМІ, є важливими майданчиками для реалізації такої підзвітності.
Як комунікація допомагає зробити антикорупційні зобов’язання досяжними
Перетворення зобов’язань на конкретні політики та (технічні) рішення потрібне для досягнення і відстеження прогресу.
Визначення аспектів проблеми і пріоритетності питань, що потребують розв’язання
Через діалог зацікавлені сторони оцінюють вплив корупції на місцевий бізнес і діяльність органів влади, а також визначають конкретні форми та корупційні схеми, які найчастіше використовуються в конкретних секторах. Мета полягала в тому, щоб не виявити винних, а скласти карту схем і лазівок, а також реорганізувати процеси, щоб зменшити корупційні ризики. Деякі із цих комунікативних процесів мали форму двосторонніх розмов між представниками адміністративної одиниці — ініціатора, які виступали в ролі інформаторів, що описували «слабкі місця» процесу закупівель або «ціну» видачі дозволу на будівництво. У деяких випадках, але не в усіх, такі інтерв’ю були частиною офіційної оцінки корупційних ризиків (ОКР) і залучали кінцевих користувачів, як-от бізнес або громадські організації, що здійснюють моніторинг.
Бокс 2: Виявлення аспектів проблеми/визначення пріоритетів.
Під час семінару за участю багатьох зацікавлених сторін, Сектор з питань доброчесності та запобігання корупції у Львові разом з громадською організацією "Львівський регуляторний хаб" розпочали спільно розробляти антикорупційну стратегію з воркшопу для виявлення корупційних проблем. Вони запросили місцевих активістів та представників бізнесу. Професійний і неупереджений фасилітатор, професор університету, допомагав учасникам впорядкувати їхні думки. Результат: учасники семінару визначили ключові пріоритетні напрямки антикорупційної стратегії.
Розроблення оперативних рішень
Ця функція полягала в тому, щоб доповнити політичні рішення експертними знаннями та, що особливо важливо, адаптувати їх до діяльності й повсякденного життя зацікавлених сторін, сподіваючись підвищити рівень їх дотримання. Форми комунікації варіювалися між обговореннями в робочих групах, двосторонніми розмовами та діалогом між ОМС і донорами, тоді як публічні заходи або круглі столи не згадувалися як майданчики для таких переговорів. У поодиноких випадках місцева влада розробляла оперативні рішення без залучення інших зацікавлених сторін.
Валідація запропонованих заходів
Після того, як проєкт політичного рішення був готовий, представники ОМС регулярно проводили «перевірку реальності» запропонованих заходів з відповідними аудиторіями, такими як галузеві експерти й потенційно зацікавлені сторони, на яких вони можуть вплинути. Влада шукала зворотний зв’язок через неформальні двосторонні консультації, публічні презентації і круглі столи, а також дорадчі органи, що складаються з експертів та активістів.
Закріплення змін через постійне переконання зацікавлених сторін
Переконання потрібне, щоб стимулювати підтримку серед ключових осіб, які ухвалюють рішення, або відповідальних за реалізацію конкретних заходів для переходу від риторичних зобов’язань до дій. Ця функція має вирішальне значення, коли проєкт нормативно-правового акту щодо ініціативи потребує політичної підтримки або коли політичне схвалення не призводить до фактичної реалізації. В обох ситуаціях ініціатори політики надавали зацікавленим сторонам спеціально розроблені аргументи, щоб зберегти їхню прихильність. А далі використовували різні майданчики — від публікацій у ЗМІ та публічних заходів до двосторонніх неформальних розмов, щоб переконати в своїй ініціативі тих, хто може її підтримати або зашкодити.
Підсумкова дискусія
Описані тут комунікативні процеси ілюструють значний зсув у бік ширшої демократизації в Україні. По-перше, порівняно з низхідними моделями комунікації між владою та суспільством, які існували в пострадянській Україні до Революції гідності 2013–2014 років, ми побачили, що громадяни відчувають себе уповноваженими вимагати від політиків дотримуватися наданих обіцянок. Респонденти часто повідомляли про суперечки й розбіжності в розмовах про антикорупційну політику, що, можливо, є неминучим в такому чутливому питанні, як корупція. По-друге, дискусії щодо антикорупційної політики вирішувалися не стільки через застосування владних повноважень чи примусу (хоча і не без цього), а з використанням аргументів і переконання, що свідчить про згладжування ієрархій між владою та суспільством, що характерно для демократичних країн. З цієї причини, багатосторонні платформи, які запровадили в двох із шести досліджених міст, є потенційно корисним рішенням для сталості комунікації навколо вирішення місцевих проблем, яка також сприяє політичній волі до запровадження антикорупційних політик.
Бокс 3: Як проблемно-орієнтована багатостороння платформа сприяє запровадженню антикорупційних інструментів і політик.
У Львові місцева влада запровадила багатосторонню платформу для формування економічної стратегії міста разом з ІТ та туристичним сектором. Однією з проблем, порушених під час роботи платформи, було непрозоре управління муніципальною власністю. Це, зокрема, дало змогу обґрунтувати використання платформи Prozorro.Sale для здачі в оренду комунальної власності ще до її обов’язкового запровадження на національному рівні.
Описані моделі взаємодії між владою, бізнесом і представниками громадянського суспільства, які сприяли появі політичної волі, залишаються актуальними і під час російського повномасштабного вторгнення — як практики спротиву. Втім, вони будуть актуальними і під час вироблення нових рішень для залучення і використання коштів міжнародної технічної допомоги в громади, щоб розробити демократичні політики їх доброчесного використання.
Рекомендації щодо вдосконалення комунікаційних зусиль
Для підтримки як антикорупційної політичної волі, так і демократизації в цілому, політикам та міжнародній донорській допомозі варто зосередити увагу на трьох напрямках:
- Підтримувати багатосторонні платформи, які ставлять за мету визначення колективних вигод (наприклад, бачення соціально-економічного розвитку та/або ревіталізації). Таке складне питання, як корупція, має вирішуватися за участю всіх зацікавлених сторін — влади, громадянського суспільства та бізнесу, які повинні довіряти зобов'язанням один одного. Регулярна взаємодія допомагає подолати недовіру між цими групами. По-друге, така взаємодія потребує безперервності, а платформи мають бути інституціоналізовані. По-третє, щоб забезпечити готовність до співпраці, колективні вигоди мають бути сформульовані як позитивні результати, до яких можуть бути причетні всі зацікавлені сторони. Негативні конотації "боротьби з корупцією" шляхом засудження правопорушників можуть перешкоджати координації.
- Визначати та підтримувати тих акторів, які можуть сприяти комунікації про антикорупційну політику, та інвестувати в подальше зміцнення їхніх навичок фасилітації. Фасилітаторами можуть бути антикорупційні уповноважені, сектори з питань доброчесності, агенції місцевого розвитку чи проєктні команди, які фахово працюють як мости між владою, громадянським суспільством та бізнесом. Вони потребують інституційної підтримки (виділення коштів на приміщення, зарплати) для довгострокової роботи, а також технічної підтримки в техніці та методах фасилітації, у вирішенні конфліктів та управлінні комунікацією із зацікавленими сторонами.
- Підтримувати навички збору та аналізу даних серед працівників органів місцевого самоврядування та їхніх установ, підприємств, організацій. Такі функції, як виявлення аспектів проблеми корупції, а також розроблення та перевірка заходів вимагають від органів влади систематичної оцінки своїх процесів та альтернативних рішень, що вимагає збору та/або обробки якісних і кількісних даних. Часто методологічну експертизу можна віддати на аутсорсинг, але посадовці органів місцевого самоврядування повинні вміти визначати, які дані їм потрібні, оцінювати їхню якість та враховувати отримані результати під час підготовки політичних рішень.
Ця публікація — витяг із дослідження у співавторстві з Маршою Граймс та Оксаною Гус. Повна версія дослідження, проведеного спільно Університетом Ґетеборга, Міждисциплінарним науково-освітнім центром протидії корупції при НаУКМА та Київською Школою Економіки за підтримки Шведського міжнародного центру місцевої демократії, доступна тут, а резюме українською мовою — тут.
