Авторка: Віра Козіна, консультантка Програми Ради Європи
«Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні»,
для "Укрінформу"
Насамперед, наведення порядку і законності у цій сфері сприятиме темпу євроатлантичної інтеграції України.
В усіх країнах, які входять до Ради Європи, не припиняється робота задля зміцнення доброчесності та протидії корупції. Принципи та підходи у цій сфері є переважно надбанням лише останніх десятиліть, проте виявилися досить дієвими і дозволили цілій низці країн розвиватися швидше та ефективніше. Нині, коли Україна інтегрується в ЄС та чинить спротив російській агресії, ці питання набули особливого значення. Адже запобігання корупції та зміцнення доброчесності на всіх рівнях є передумовою демократичної держави. А стале місцеве самоврядування в свою чергу є однією з основних підвалин будь-якого демократичного режиму.
Довідка: Під доброчесною поведінкою мається на увазі те, що публічні представникиˡ під час виконання своїх обов'язків повинні діяти відповідно до чинних законів, ставити публічні інтереси вище за свої приватні, приймати рішення справедливо, об'єктивно, прозоро, бути підзвітними за свої дії, ставитись із повагою до інших та своїм прикладом спонукати інших до доброчесної поведінки. Про це йдеться в у Керівних принципах публічної етики, ухвалених березні 2020 року Комітетом міністрів Ради Європи.
Публічні представники («public officials») використовується відносно осіб, уповноважених на виконання функцій місцевого самоврядування: депутатів місцевих рад, виборних посадових осіб та посадових осіб, які призначаються на посади в місцевому самоврядуванні (службовців місцевого самоврядування).
В чому полягає проблема?
Хоча Україна й робить значні кроки у цій сфері, однак, поки дещо відстає від своїх західних сусідів. Частково це пов’язано з недосконалістю законодавства, частково - з відсутністю належного інформування публічних представників про поведінку, яка від них очікується.
Через це посадовці та депутати місцевих рад не завжди розуміють, де проходить межа між етичними діями та порушеннями. Та й суспільство не завжди обізнане з тим, яка поведінка публічних представників є правильною, або яким чином можна реагувати на певні порушення.
Загальне регулювання етичної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування передбачене Законом України «Про запобігання корупції» (далі – Закон про запобігання корупції). Проте положення цього закону не завжди кореспонуються з нормами інших законів та підзаконних актів у цій сфері.
Діаграма з Узагальненого звіту про опитувань фахівців органів місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад з питань дотримання правил етичної поведінки
Наприклад, Закон про запобігання корупції передбачає, що вимоги щодо політичної нейтральності не поширюються на виборних осіб. Водночас Загальні правила етичної поведінки державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті на виконання цього Закону, встановлюють вимоги щодо політичної нейтральності для усіх посадових осіб місцевого самоврядування, включаючи виборних, що можна тлумачити як додаткове обмеження.
На додачу, деякі положення Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» суперечать загальним вимогам до публічної етики, закріпленим у Законі про запобігання корупції, а деякі - містять оціночні судження, які не можуть бути реалізовані на практиці.
Наприклад, Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачає, що депутати місцевих рад мають керуватися у своїй діяльності та поведінці загальновизнаними принципами порядності, честі і гідності. Очевидно, що за таких формулювань ця норма є суто декларативною, і як її виконувати на практиці - не зрозуміло. Адже для когось використання ненормативної лексики, жартів дискримінаційного характеру буде видаватись нормальним, а для когось – неприпустимим. Або, скажімо, між рівними за статусом публічними представниками, певний тон спілкування може бути допустимим, а між керівником та підлеглим – ні.
Новий Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування», що певним чином регламентує питання етичної поведінки, не узгоджується із вже згаданими Загальними правилам. Так, згідно Закону окремим складом дисциплінарного проступку є вияв неповаги до держави, державних символів України, народу, територіальних громад та їхньої символіки, місцевого самоврядування. Водночас Загальні правила передбачають, що прояв такої поваги є складовою етичної поведінки (недотримання яких є окремим правопорушенням). Що знову ж таки створюватиме колізії при кваліфікації такого проступку і дозволить уникати більш суворого покарання, передбаченого Законом.
Діаграма з Узагальненого звіту про опитувань фахівців органів місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад з питань дотримання правил етичної поведінки
Що говорять представники місцевого самоврядування?
Наявність цих проблем підтверджується і результатами дослідження щодо дотримання правил етичної поведінки особами, уповноваженими на здійснення функцій місцевого самоврядування, проведеного Програмою Ради Європи «Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні» на запит НАЗК та за сприяння Асоціації міст України й Асоціації об’єднаних територіальних громад.
Зокрема, як показало опитування у сфері місцевого самоврядування, як і у більшості інших напрямів публічної служби в Україні, вкрай рідко поряд з кодексами етики розробляються так звані «Зводи правил поведінки». На наявність і власного кодексу етики, і правил етичної поведінки вказало трохи більше, ніж 15% опитаних. У 29,9% опитаних наявний етичний кодекс (або застосовуються Загальні правила, адаптовані до потреб конкретного ОМС). І лише у 3,13% наявні правила (чіткий регламент) етичної поведінки.
Ще одним висновком стало те, що, оскільки законодавством не встановлено механізмів моніторингу та фіксації випадків порушення етичної поведінки публічних представників, то в різних громадах застосовують абсолютно різні підходи до цих питань. Водночас відсутня і єдина практика реагування на такі порушення.
Діаграма з Узагальненого звіту про опитувань фахівців органів місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад з питань дотримання правил етичної поведінки
Дослідження Ради Європи показало, що в громадах за порушення етики передбачають санкції досить широкого спектра: від відсторонення депутата від участі у засіданнях ради (що містить ознаки порушення норм Конституції України) до його або її ознайомлення із законодавством з запобігання корупції та публічної етики (що, очевидно, є обов’язком депутата і не має жодного відношення до покарання чи засобу впливу на нього або неї).
Саме тому респонденти вказують на необхідність вдосконалення механізмів притягнення до відповідальності публічних представників за порушення правил етичної поведінки.
Діаграма з Узагальненого звіту про опитувань фахівців органів місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад з питань дотримання правил етичної поведінки (продовження діаграми про наявні механізми застосування заходів впливу у разі виявлення фактів порушення правил етичної поведінки)
Що потрібно зробити?
Задля того, щоб розв’язати ці проблеми, які стоять на заваді впровадження сталої і європейської системи місцевого самоврядування, НАЗК на виконання Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки звернулося до Програми Ради Європи «Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні». У відповідь були розроблені рекомендації стосовно формування політики у сфері публічної етики на місцевому рівні. Документ містить огляд правової та інституційної бази України з питань публічної етики та її аналіз, огляд європейських стандартів і практики у цій сфері, а також пропозиції щодо змін в Україні.
Рада Європи звертає увагу на такі необхідні напрями роботи:
- вдосконалити національну законодавчу базу щодо публічної етики на місцевому рівні в Україні,
- розробити типові кодекси та правила поведінки, адаптовані до конкретних груп публічних представників,
- забезпечити підвищення обізнаності та навчання щодо кодексів та правил поведінки для публічних представників,
- забезпечити надання конфіденційних консультацій,
- створити механізм нагляду та правозастосування, а також передбачити набір санкцій у випадках вчинення порушень,
- чітко розподілити повноваження між різними інституціями у цій сфері.
Важливо, щоб різні зацікавлені сторони були долученими до цього процесу: органи місцевої влади та їхні представники з різним досвідом і статусом, асоціації місцевих влад, представники антикорупційних органів, відповідних міністерств та агентств, до сфери діяльності яких входять питання публічної етики та запобігання корупції, представники громадянського суспільства, медіа, наукових кіл та громадськість. Адже лише спільними зусиллями можна напрацювати дієвий механізм, що сприятиме розвитку держави та її європейському майбутньому.
Чому це важливо?
Виконання цих рекомендацій допоможе зміцнити спроможність місцевого самоврядування. Водночас це буде роботою на випередження у контексті євроінтеграції. Адже у січні 2024 року стартував 6-й раунд оцінки Моніторингового механізму Групи держав проти корупції Ради Європи (далі – GRECO), який стосується запобігання корупції та сприяння доброчесності на місцевому рівні. Хоча діяльність робочої групи GRECO лише розпочалася, країни-учасниці GRECO погодилися охоплювати ті самі теми, що й у попередніх раундах оцінки. Тож можна очікувати певної однорідності рекомендацій стосовно етичних стандартів для публічних представників щодо лобіювання, конфлікту інтересів, подарунків тощо. Зокрема у випадках, коли певна група публічних представників (наприклад, депутати місцевих рад) ще не розробила та не прийняла свій кодекс поведінки, GRECO може рекомендувати прийняти кодекс поведінки, як це було зроблено щодо депутатів національного парламенту, уряду, судової системи та прокуратури у попередніх раундах оцінки.
Важливо розуміти, що етична поведінка публічних представників є запорукою формування довіри від суспільства. Це є фактором впевненості, що місцеві влади порядно виконують свої обов'язки, максимально ефективно використовуючи наявні ресурси задля розвитку громад.
Цю публікацію створено в межах Програми Ради Європи «Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні».
Погляди, викладені в цій публікації, є відповідальністю його авторів і можуть не співпадати з офіційною політикою Ради Європи.
