Чи є місцева рада вищим адміністративним органом для виконкому? Скільки комісій з розгляду скарг може бути утворено в територіальній громаді? Хто може входити до складу комісії з розгляду скарг, зокрема, чи можуть місцеві депутати входити до складу такої комісії? Експерти Проєкту EU4PAR прокоментували окремі питання адміністративного оскарження в ОМС (відповідно до Закону України «Про адміністративну процедуру»).

ЗАП встановлює кілька правил щодо адміністративного оскарження:

1) якщо (спеціальний) закон визначає (спеціального) суб’єкта розгляду скарг, то застосовується саме такий механізм (абз. перший ч. 1 ст. 79 ЗАП). Наприклад,  оскарження рішень, дій та бездіяльності державних реєстраторів речових прав здійснюється до Міністерства юстиції;

2) якщо йдеться про делеговані для ОМС повноваження органів виконавчої влади, то суб’єктом розгляду скарг в адміністративному порядку є ЦОВВ (центральний орган виконавчої влади), що реалізує відповідну державну політику (абз. другий ч. 1 ст. 79 ЗАП). Наприклад, щодо питань реєстрації місця проживання суб’єктом розгляду скарг є Державна міграційна служба;

3) щодо адміністративних актів ОМС, не охоплених першими двома пунктами, наступним працює правило оскарження до адміністративного органу вищого рівня. Зокрема, якщо йдеться про власні повноваження ОМС, то скаргу в адміністративному порядку можна подати до адміністративного органу (АО) вищого рівня (абз. перший ч. 1 ст. 79 ЗАП). Наприклад, щодо власних видів соціальної допомоги, якщо рішення приймається спеціалістом, то скаргу може розглянути керівник відповідного виконавчого органу / структурного підрозділу, тобто керівник відповідного спеціаліста (це може бути врегульовано власним НПА ОМС);

4) у виняткових випадках, якщо АО не має адміністративного органу вищого рівня (як-от, місцева рада; місцевий голова; виконком, за загальним правилом), то адміністративне оскарження можливе, лише у разі утворення комісії  з розгляду скарг (ч. 3 ст. 79 ЗАП) при такому адміністративному органі.

Водночас у щоденній практиці діяльності ОМС постали наступні питання:

• чи є місцева рада вищим адміністративним органом для виконкому?
• скільки комісій з розгляду скарг може бути утворено в територіальній громаді?
• хто може входити до складу комісії з розгляду скарг, зокрема, чи можуть місцеві депутати входити до складу такої комісії?

Відповіді:

1. Чи є місцева (сільська, селищна, міська) рада вищим адміністративним органом для виконкому?

Ні, місцева рада не є вищим адміністративним органом для виконкому, за загальним правилом. Оскільки ознакою інстанційності (вищості) є наявність спільної (однакової) предметної компетенції.

Предметна компетенція означає, що «адміністративний орган розглядає і вирішує справи, віднесені до його відання законом» (ч. 1 ст. 21 ЗАП). У місцевої ради та у виконавчих органів (у тому числі виконкому) - різна предметна компетенція. Зокрема, всі повноваження щодо надання адміністративних послуг, де виконком видає власні адміністративні акти, надані виконавчим органам законом, а сама місцева рада не має предметної компетенції вирішувати ці ж питання. Тобто предмети відання цих органів не однакові, тому не має підстав для кваліфікації ради як вищого адміністративного органу над виконкомом.

Спільність (однаковість) предметної компетенції можна продемонструвати на прикладі органів державної виконавчої влади. Такі відносини «інстанційності» є між податковими органами різних рівнів, пенсійними органами тощо.  Нагадуємо, що з точки зору ЗАП, ця інстанційність має місце між «адміністративними органами» (яким може бути як орган в цілому, так і його структурний підрозділ чи окрема посадова особа АО).

Тобто про відносини «АО – вищий АО» може йтися саме у разі, коли ці суб’єкти (АО) мають  спільну (однакову) предметну компетенцію / предмети відання (соціальний захист; земельні питання; благоустрій тощо).

Наявність у місцевої ради повноважень скасовувати рішення виконкому не є ознакою того, що рада є вищим АО для виконкому. Це інструмент політико-управлінського контролю для дискреційного реагування (на розсуд місцевої ради). Сама конструкція ч. 9 ст. 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» каже про те, що «рішення виконавчого комітету ради … можуть бути скасовані відповідною радою».

Законодавець не поклав на місцеву раду обов’язок «розглядати скарги на рішення виконкому». Відповідно, скасування актів виконкому може здійснюватися місцевою радою за власною ініціативою ради, тобто коли місцева рада вважає за необхідне втрутитися, але не обов’язково за кожним зверненням/скаргою. Місцева рада не зобов’язана починати відповідне провадження, і не гарантує жодній особі правовий захист в адміністративному порядку.

Місцева рада не повинна розглядати усі скарги на усі адміністративні акти (АА) виконкому і з точки зору принципів ефективності та розсудливості (здорового глузду). Це було б не лише неефективно (враховуючи можливу тривалість розгляду, питання фаховості/компетентності; невиправдане навантаження на раду тощо), але й вело б до втручання у компетенцію виконкому.

Довідково зауважимо, що такі ж повноваження «зі скасування рішень» наявні у відносинах інших органів (наприклад, Президент може скасовувати рішення голів МДА; КМУ може скасовувати накази міністерств та інших ЦОВВ). Проте, це також не відносини «адміністративного оскарження», а саме інструмент політико-управлінського контролю. У цих органів різна предметна компетенція. Тож, ні Президент, ні КМУ не зобов’язані розглядати скарги в адміністративному порядку на рішення голів МДА та накази ЦОВВ.

Натомість адміністративне оскарження передбачає, що відповідний суб’єкт є обов’язковим (зобов’язаним) суб’єктом розгляду скарг, і не може не розглянути скаргу на адміністративний акт (АА) та не прийняти свій АА за результатами вирішення (перегляду) справи за скаргою. Відповідно скаржник має право вимоги про розгляд його скарги і прийняття рішення (АА).

Важливо також нагадати, що до набрання чинності Законом України «Про адміністративну процедуру» (тобто до 15.12.2023) не відомо прикладів у тлумаченні та практиці, щоб місцеві ради розглядали в обов’язковому порядку скарги на рішення виконавчого комітету, з обов’язковим прийняттям рішення (задоволення скарги та скасування АА або відмова у скасуванні). ЗАП не змінював предметної компетенції цих органів.

Отже, рекомендуємо не допускати некоректного тлумачення законодавства і не покладати на місцеву раду повноваження з розгляду скарг на адміністративні акти, процедурні дії та рішення, бездіяльність виконкому.

Виняток з цього загального правила може стосуватися лише тих випадків, коли місцева рада делегувала свої окремі повноваження виконкому. Якщо йдеться саме про адміністративні повноваження (щодо прийняття АА), то в цій частині рада може закріпити за собою і повноваження щодо розгляду скарг на відповідні АА.

2. Скільки комісій з розгляду скарг може бути утворено в територіальній громаді – одну чи кілька?

Враховуючи відповідь на питання 1, у територіальній громаді принаймні на рівні «місцева рада – виконком», може бути утворена як одна комісія з розгляду скарг, так і дві окремі комісії.

КМУ у Примірному положенні про комісію з розгляду скарг рекомендує утворення однієї комісії. Тобто ця комісія є «спільною». Аргументом для однієї комісії є передусім та обставина, що і для місцевої ради, і для виконкому основну частину адміністративного провадження здійснюють фахівці (галузевих) виконавчих органів. Тобто одна (спільна) комісія – це передусім фаховість.

Важливо наголосити, що у разі утворення однієї (спільної) комісії з розгляду скарг – остаточне рішення за скаргою приймається «відповідним адміністративним органом» (абз. другий ч. 2 ст. 79 ЗАП), тобто це означає, що щодо адміністративних актів (АА) місцевої ради – рішення приймається радою, а щодо АА виконкому – виконкомом (наприклад, місцева рада приймає рішення із земельного питання, а виконком – з питань розміщення зовнішньої реклами). Утворення однієї (спільної) комісії при місцевій раді, як рекомендує Примірне положення про комісію з розгляду скарг, не допускає переходу предметної компетенції адміністративних органів (виконком, місцевий голова), адміністративні акти яких можуть оскаржуватися до цієї комісії, до місцевої ради, при якій така комісія створена.

Якщо у територіальній громаді є значний обсяг скарг, або «політичні виклики» у відносинах «рада – виконком», або й без будь-яких умов, то місцева рада та виконком можуть утворити дві окремі комісії, або ж комісія може бути утворена лише при одному з цих АО. Оскільки і рада, і виконком є окремими (самостійними) адміністративними органами без однакової (спільної) предметної компетенції.

3. Хто може входити до складу комісії з розгляду скарг, зокрема, чи можуть місцеві депутати входити до складу такої комісії?

Виходячи з абз. першого ч. 2 ст. 79 ЗАП, до складу комісії з розгляду скарг (чи окремих комісій) мають входити передусім «посадові особи адміністративного органу», тобто ті суб’єкти, що реалізують компетенцію адміністративного органу (здійснюють адміністративне провадження, приймають адміністративні акти). Див. також ст. 22 ЗАП («Посадова особа адміністративного органу»).

Повноваження місцевої ради реалізують місцеві депутати. Тобто вони є тими посадовими особами з яких складається місцева рада як АО.

Некоректно для тлумачення категорії «посадова особа АО» застосовувати підхід службового законодавства (зокрема, Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування»).

Адже, по-перше, визначення термінів надаються переважно для цілей конкретного закону.

По-друге, ЗАП вживає не термін «посадові особи місцевого самоврядування», а саме «посадові особи адміністративного органу», тобто це різні конструкції.

По-третє, ЗАП стосується не лише ОМС, але й органів виконавчої влади (а із законодавства про державну службу поняття «посадових осіб» виключене з 2016 року), та функціональних АО, що взагалі не є органами влади у статутному значенні.

По-четверте, очевидно, що місцева рада без місцевих депутатів не може реалізовувати свою компетенцію в принципі.

Отже, місцеві депутати можуть включатися до складу комісії з розгляду скарг. Адже вони є посадовими особами місцевої ради як адміністративного органу.

Важливо наголосити, що місцеві депутати включаються до складу комісії з розгляду скарг не як представники інститутів громадянського суспільства, а саме як посадові особи цього АО.

Долучення місцевих депутатів до розгляду скарг на рішення місцевої ради за ЗАП важливе для формування довіри місцевої ради до результатів роботи цієї комісії, її висновків.

Аналогічний підхід стосується і виконкому. Тобто статус членів виконкому (чи це посадові особи місцевого самоврядування чи інші члени виконкому) з точки зору ЗАП – це «посадові особи АО» - виконкому.

Відтак, виходячи з мети ЗАП у цій частині, комісія з розгляду скарг – це орган, що завдяки колегіальності та можливому залученню представників інститутів громадянського суспільства має сприяти більшій неупередженості (безсторонності) у розгляді скарг.

Отже, враховуючи викладене, до складу комісії з розгляду скарг місцевої ради та виконкому можуть включатися:

• місцеві депутати,
• члени виконкому,
• фахівці окремих виконавчих органів місцевої ради (посадові особи МС),
• представники інститутів громадянського суспільства (до 1/3 від складу).

Додатково. Щодо норми ч. 4 ст. 79 ЗАП, яка не дозволяє брати участь у розгляді справи за скаргою тій посадовій особі, що приймала адміністративний акт, то зауважимо, що йдеться саме про одноособове прийняття АА. Відповідно ні для членів виконкому, ні для місцевих депутатів немає загального обмеження брати участь у розгляді скарги на АА виконкому чи ради. Можна лише рекомендувати для більшої неупередженості не доручати підготовку конкретної справи за скаргою до розгляду тій же посадовій особі, що готувала оскаржуваний АА.

Ця публікація підготовлена в межах проєкту “Продовження підтримки комплексної реформи державного управління в Україні” (EU4PAR 2), який фінансується ЄС. Зміст публікації не є відображенням офіційної позиції Європейського Союзу