Після того, як Закон №1638-ІХ від 14.07.2021 р. (законопроект №4535) вніс зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон №280/97-ВР), старости не лише отримали статтю 54-1 із оновленими порядком затвердження їх на посаді, переліком повноважень та іншими юридично значущими моментами, але й втратили статтю 79-1. Вона, зокрема, унормовувала підстави та процедуру дострокового припинення повноважень старости. Після набуття чинності означеними змінами підстави дострокового припинення повноважень старости зникли де-юре, втім, нікуди не поділися де-факто. Виключення із Закону №280/97-ВР статті 79-1 потягло щонайменше такі наслідки:

• підстави дострокового припинення повноважень старости необхідно було вже вишукувати поза межами Закону №280/97-ВР;
• раніше затверджені радами громад положення про старосту втратили свою актуальність в частині підстав дострокового припинення повноважень старости, у зв’язку з чим мали бути приведені у відповідність до чинного законодавства.

З огляду на це, давайте поговоримо про підстави дострокового припинення повноважень старости, їх правову природу та способи відображення у Положенні про старосту.

Перш ніж перейти до аналізу відповідних законодавчих актів, які стосуються означених питань, пропоную з’ясувати зміст словосполучення «дострокове припинення повноважень старости».

Так, частина 1 статті 54-1 Закону №280/97-ВР визначила, що (цитую) «Староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу». Зі змісту процитованої норми принаймні можна зрозуміти, що у разі звільнення старости із займаної посади до закінчення строку повноважень відповідної ради матиме місце дострокове припинення повноважень старости. Іншими словами, для цього потрібно, щоб староста припинив здійснювати надані йому повноваження раніше строку, аніж завершить здійснювати повноваження та рада, яка затвердила його/її на посаді.

Важливо! Перед тим, як передбачити виключення із Закону №280/97-ВР перелік підстав дострокового припинення повноважень старости та пов’язану із цим процедуру (стаття 79-1), розробник відповідного законопроекту мав би спочатку переконатися, що їхню відсутність зможуть компенсовувати норми інших законів.

Оскільки Закон №280/97-ВР вже не містить словосполучення «дострокове припинення повноважень старости», то спробуємо з’ясувати його зміст за допомогою суміжних словосполучень та/чи понять, які присутні в інших законах. Зазирнемо спершу до закону, який унормовує порядок проходження служби в органах місцевого самоврядування. Одна із його норм визначила (цитую): «На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» та законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.» (частина третя статті 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі – Закон №2493-ІІІ).

Поруч з цим означений закон містить інший припис, який визначив перелік підстав для припинення служби в органах місцевого самоврядування (стаття 20). Зокрема, у ньому сказано (цитую): «Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також у разі:

• порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею цього Закону;
• порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону);
• виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов’язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону);
• досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).

Посадові особи місцевого самоврядування, крім посадових осіб, зазначених у частині другій цієї статті, яких притягнуто до відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією або стосовно яких набрало законної сили рішення суду щодо визнання їх активів або активів, набутих за їх дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави, підлягають звільненню з посади у порядку, визначеному Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Не важко помітити, що перераховані у статті 20 Закону №2493-ІІІ підстави для припинення служби в ОМС не охоплюють усі фактичні обставини, які можуть бути підставами для припинення служби в ОМС. Такий висновок принаймні можна зробити хоча б тому, що особу може бути звільнено за її власним бажанням на підставі відповідної письмової заяви. За своїми юридичними наслідками це теж вважатиметься припиненням служби в ОМС. Чи, наприклад, у зв’язку із досягненням старостою пенсійного віку та виходом на пенсію, оскільки на старост не поширюється норма щодо граничного віку перебування на службі в ОМС. І ці підстави припинення служби в ОМС вважатимуться реалібітуючими. Справа в тім, що ключовим моментом у таких випадках для звільнення із займаної посади вважатимуться не протиправні дії чи бездіяльність старости, наслідки яких визначені законом як підстави для припинення служби в ОМС, а добра воля відповідної посадової особи.

У випадку ж, коли особу, яка перебувала на посаді старости до закінчення строку повноважень відповідної ради громади буде призначено, наприклад, на посаду заступника голови громади, матиме місце не припинення служби в ОМС, а дострокове припинення повноважень старости. Як ми бачимо, не усі обставини, які можуть бути фактичними підставами дострокового припинення повноважень старости, не є підставами дострокового припинення повноважень старости за законом.

Якщо порівнювати припинення служби в ОМС із достроковим припиненням повноважень старости, то вони як правові явища не є однаковими за підставами та юридичними наслідками, хоча й мають низку спільних рис. Щонайменше однією із них може бути у ситуації, коли звільнення старости одночасно мало своїм наслідком і дострокове припинення повноважень старости, і припинення старостою служби в ОМС. Зокрема, це матиме місце у тому випадку, коли фактичні обставини, що слугували підставою для звільнення старости та припинення служби в ОМС були компрометуючими.

Довідково! Під компрометуючими підставами для дострокового припинення повноважень старости слід вважати такі фактичні обставини, за наявності яких посадова особа місцевого самоврядування згідно із вимогами чинного законодавства підлягає звільненню із займаної посади і не може продовжувати службу в ОМС завдяки новому призначенню, обранню чи затвердженню на іншу посаду у тому ж чи іншому органі місцевого самоврядування.

Оскільки сьогодні підстави дострокового припинення повноважень старости не визначаються законодавчими актами про місцеве самоврядування та службу в його органах, спробуємо їх відшукати в площині трудового законодавства. Адже частина третя статті 7 Закону №2493-ІІІ встановила (цитую): «На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» та законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом».

Враховуючи, що рада громади затверджує старосту на строк своїх повноважень, то в контексті Кодексу законів про працю України (далі – КЗПП) прийнято вважати, що із старостою було укладено усний строковий трудовий договір.

Так, стаття 40 КЗПП «Розірвання трудового договору з ініціативи роботодавця» визначила (цитую): «Трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані роботодавцем лише у випадках:

1) змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників;

2) виявленої невідповідності працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації або стану здоров'я, які перешкоджають продовженню даної роботи, а так само в разі відмови у наданні допуску до державної таємниці або скасування допуску до державної таємниці, якщо виконання покладених на нього обов'язків вимагає доступу до державної таємниці;

3) систематичного невиконання працівником без поважних причин обов’язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку, якщо до працівника раніше застосовувалися заходи дисциплінарного стягнення;

4) прогулу (в тому числі відсутності на роботі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

5) нез'явлення на роботу протягом більш як чотирьох місяців підряд внаслідок тимчасової непрацездатності, не рахуючи відпустки по вагітності і родах, якщо законодавством не встановлений триваліший строк збереження місця роботи (посади) при певному захворюванні. За працівниками, які втратили працездатність у зв'язку з трудовим каліцтвом або професійним захворюванням, місце роботи (посада) зберігається до відновлення працездатності або встановлення інвалідності;

6) поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу;

7) появи на роботі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння;

8) вчинення за місцем роботи викрадення (в тому числі дрібного) майна роботодавця, встановленого вироком суду, що набрав законної сили, чи постановою органу, до компетенції якого входить накладення адміністративного стягнення;

10) призову або мобілізації роботодавця - фізичної особи під час особливого періоду;

11) встановлення невідповідності працівника займаній посаді, на яку його прийнято, або виконуваній роботі протягом строку випробування;

12) вчинення працівником мобінгу (цькування), встановленого судовим рішенням, що набрало законної сили.

Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Не допускається звільнення працівника з ініціативи роботодавця в період його тимчасової непрацездатності (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), а також у період перебування працівника у відпустці. Це правило не поширюється на випадок повної ліквідації підприємства, установи, організації.

Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус».

Як бачимо, не усі наведені вище випадки стосуються старост та не можуть бути підставами дострокового припинення ними повноважень. І це є цілком логічно, оскільки за змістом статті 20 Закону №2493-ІІІ Кодекс законів про працю визначає лише загальні підстави для припинення служби в ОМС. А якщо сюди ще додати зміст частини третьої статті 7 Закону №2493-ІІІ, яка встановила, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених Законом №2493-ІІІ, то за результатами їх сукупного аналізу можна буде зробити щонайменше такі умовиводи:

• підстави дострокового припинення повноважень старости сьогодні не існують у вигляді однієї статті з відповідним переліком, який можна було б однозначно розуміти без застосування способів комплексного тлумачення правових норм;
• для включення до тексту положення про старосту переліку підстав дострокового припинення повноважень старости, його потрібно буде збирати докупи із різних законодавчих актів, що відрізняються між собою змістом, ступенем унормування питання та нормотворчою конструкцією;
• визначення змісту словосполучення «дострокове припинення повноважень старости» в контексті таких суміжних понять як «дострокове розірвання строкового договору» та «підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування» виглядає не зовсім коректним завданням;
• неоднорідність розглядуваного понятійного апарату та кола осіб, яких він стосується має своїм наслідком й різне розуміння змісту підстав дострокового припинення повноважень старости.

Зверніть увагу! Навіть, якщо переліки підстав припинення служби в ОМС та дострокового розірвання строкового трудового договору скласти докупи, то все одно залишатимуться не охоплені ними ситуації. І це будуть здебільшого сáме ті ситуації, що раніше врегульовувалися статтю 79-1 Закону №280/97-ВР.

А тепер давайте поміркуємо про розглядувану ситуацію з позиції старост. Не виключаю, що кожен/кожна староста, маючи у своєму службовому користуванні відповідне Положення про старосту, хотів/хотіла б з його змісту принаймні знати, з яких сáме підстав може бути достроково припинено повноваження. І це, на мою думку, є цілком логічно, незважаючи на те, що ні сама структура, ні сам зміст Положення про старосту законодавчими та іншими нормативно-правовими актами не визначаються. Як наслідок, сьогодні Положення про старосту здебільшого являє собою довільно структуровану збірку витягів із законодавчих та інших нормативно-правових актів, у т.ч. й місцевих, яке не завжди має для старости додаткову інформаційну та практичну цінність при здійсненні ним/нею наданих повноважень.

Продовження - у наступній частині