Авторка: Тетяна Лукеря, аналітикиня Лабораторії законодавчих ініціатив

Запровадження системи нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування (ОМС) – важливий етап в реформі децентралізації. Хоча це питання виносилося на порядок денний ще у 2015 році, коли реформа тільки розгорталася, воно залишається невирішеним досі.

У 2020 році у Верховній Раді був зареєстрований та прийнятий у першому читанні законопроєкт № 4298 «Про внесення змін до ЗУ "Про місцеві державні адміністрації" та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні». Проте повномасштабне вторгнення росії в Україну відтермінувало розгляд законопроєкту, оскільки всі зусилля були зосереджені на законодавче врегулювання воєнних питань. Отож, що таке нагляд за законністю рішень ОМС і чому це важливо для продовження реформи децентралізації – розповідаємо далі.

Децентралізація, як реформа демократичного врядування, стосується передачі більшості повноважень «на місця», у конкретні громади. Відповідно, ефективна реалізація реформи не може відбуватися без взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, адже всі рівні влади складають єдину систему державних органів, які здійснюють управління суспільством. Цілком логічним є те, коли держава реагує на порушення, які можуть відбуватися на будь-яких рівнях влади. Наприклад, незаконні рішення, які загрожують суверенітету України або ж рішення, які не відносяться до конституційно закріплених повноважень. Для цього і встановлюється система нагляду за законністю рішень.

Міжнародний досвід і Україна

Європейські країни, які успішно реалізували реформу децентралізації, мають врегульовану систему адміністративного нагляду. Це Франція, Німеччина, Данія, Італія та інші. Звичайно, не існує універсальної моделі того, як повинен відбуватися нагляд чи як мають взаємодіяти державна і місцева влада. Кожна країна вибудовує свою лінію залежно від моделі місцевого самоврядування, форми правління, політичного устрою, спроможності громад та/чи регіонів. Від цього і залежить кількість інституцій, які здійснюють нагляд (одна чи декілька), підпорядкованість наглядової інституції (центральному органу чи регіональному органу), повноваження наглядової інституції (звертатися до суду, призупиняти рішення ОМС, скасовувати рішення, накладати санкції, рекомендувати змінити/покращити акти рішень).

Про адміністративний нагляд, мета якого – забезпечити дотримання закону, також написано у Європейській Хартії місцевого самоврядування (ст. 8). Жодне положення Хартії не зобов’язує центральні органи влади встановлювати механізм адміністративного нагляду (зокрема за законністю), однак за висновками Ради Європи, Україна – це єдина європейська країна, яка не врегулювала систему нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування на законодавчому рівні.

В Україні до 2016 року роль «наглядача» за законністю рішень ОМС виконувала прокуратура, потім із реформування прокуратури її повноваження значно звузили. І як підтверджують позиції стейкхолдерів (представників органів місцевого самоврядування, центральної влади), реформування прокуратури є перевагою для децентралізації, оскільки нагляд з боку прокуратури здійснювався хаотично і несистемно, часто прокуратура використовувала функцію нагляду як маніпулятивний інструмент, що збільшувало корупційні ризики.

Таким чином, у 2016 році у системі нагляду за законністю рішень утворився і досі існує «правовий вакуум». Відсутність врегульованої системи взаємодії державної та місцевої влади призводить до таких проблем:

1. зростають ризики надмірного втручання державної влади в роботу органів місцевого самоврядування;

2. підвищується ймовірність незаконних рішень, які приймаються на рівні органів місцевого самоврядування.

Як пропонується вирішити ці проблеми в Україні?

Загалом, система нагляду визначає процедуру, за якою здійснюється моніторинг рішень органів місцевого самоврядування та реагування на ті рішення, які є незаконними та не відповідають Конституції України. Наприклад, порушення територіальної цілісності України, мовні питання, співпраці з державою-агресором тощо. Нагляд за законністю рішень не стосується контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та доцільністю прийняття рішень. Тобто громада самостійно вирішує питання місцевого значення (земельні питання, надання необхідних послуг, побудови інфраструктури, облаштування благоустрою тощо).

Врегулювання системи нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування дискутується ще з 2015 року. Саме тоді були запропоновані зміни до Конституції України у частині децентралізації, де пропонувалося введення інституту префекта. Цей інститут мав представляти державу на місцях. Проте процес розгляду проєкту зупинився на першому читанні, більше того – це призвело до людських жертв під Верховною Радою. Норма у проєкті про «особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» спричинила протести.

Друга спроба змін у частині децентралізації була у 2019 році. Перший текст пропозицій Президента відразу розкритикували, бо були прописані занадто широкі повноваження префектів. У 2020 році на центральному та регіональному рівнях напрацьовувалася редакція других змін до Конституції, тривали обговорення в експертному середовищі. Цей проєкт доопрацьовувався, врешті було досягнуто політичного консенсусу, а міжнародні партнери надали позитивний відгук на законопроєкт. Проте наразі в умовах воєнного стану ці зміни до Конституції в частині децентралізації не можуть бути затверджені на національному рівні.

Єдиним і перехідним вирішенням проблеми є прийняття законопроєкту, який би врегулював питання нагляду за законністю рішень. У 2020 році був зареєстрований законопроєкт № 4298 «Про внесення змін до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні», який забезпечує механізм нагляду, поки не внесені зміни до Конституції.

Законопроєкт пропонує закріпити префектурні повноваження за місцевими державними адміністраціями (обласними та районними), які є органами виконавчої влади на місцях. Він передбачає два префектурні інструменти для МДА щодо забезпечення законності рішень:

1. вимога про усунення порушення законності;

2. звернення до суду з позовом про визнання акту органу місцевого самоврядування незаконним.

Тобто якщо органи місцевого самоврядування не виконали вимогу про усунення порушення законності, місцеві державні адміністрації мали би право подавати до суду.

Законодавці пропонують таку систему нагляду: обласна державна адміністрація здійснює нагляд за законністю рішень районних рад, а районна державна адміністрація – рішень сільських, селищних, міських рад. Окрім цього, органам місцевого самоврядування надається можливість отримувати консультації від місцевої державної адміністрації. Тобто система нагляду діятиме як превентивний механізм, оскільки можливості консультацій мінімізуватимуть ризики прийняття незаконних рішень.

На сьогодні остаточна редакція законопроєкту доопрацьовується у комітеті Верховної Ради. Очікується, що його прийняття найближчим часом врегулює систему нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування.

Яка позиція стейкхолдерів щодо цього питання?

Представники органів місцевого самоврядування та експерти зауважують, що закріплення чіткої системи нагляду зможе вирішити такі проблеми:

1. Зловживання повноваженнями та прийняття незаконних рішень на місцевому рівні.
2. Нерівномірний розподіл функцій на різних рівнях влади. Це стосується роботи обласної та районної державних адміністрацій, завдання яких на сьогодні дублюються.
3. Втручання обласних адміністрацій у роботу органів місцевого самоврядування. Дотепер у деяких громадах представники ОДА намагаються утримувати владу на місцях, централізовано керувати розподілом коштів і впливати на рішення громади щодо реалізації проектів.

Тому має бути встановлена прозора і чітка система нагляду за законністю рішень та налагоджена взаємодія державної влади на місцях з органами місцевого самоврядування. Ця система повинна базуватися на таких компонентах:

Прозорий судовий порядок. Це стосується справедливого правосуддя, коли прийняття рішення щодо незаконності акту ОМС буде відповідати всім конституційним нормам, а не позиціям окремих осіб.

Має бути право звернення. Визначені структури, які реагують на ймовірні порушення і подають скарги до суду. Ці структура повинні оперативно реагувати на окремі питання, що стосуються суверенітету та державної цілісності України, а судові органи – швидко скасовувати.

Система нагляду має бути доступною та інформативною для всіх суб’єктів, які проживають у громаді. Про систему нагляду, її необхідність, наслідки прийняття незаконних рішень має бути повідомлено всім громадянам, у тому числі бізнесу. Громада управляє своїми територіями, проте часто рішення приймаються в інтересах окремих осіб, а не громади загалом (наприклад, територія виділяється під побудову церковної споруди, а в результаті з’являється багатоповерховий будинок). Тому відповідальність за незаконні схеми мають нести всі причетні суб’єкти.

Скасовувати незаконні рішення мають судові органи, а не голови адміністрацій. Прихильність і лояльність МДА до деяких громад може впливати на їхні рішення у процесі моніторингу актів ОМС. Тому зупиняти незаконні рішення, надавати рекомендації можуть голови адміністрацій, громади – їх переглядати, проте скасовувати мають виключно судові органи.

Нагляд має залишитися на рівні обласних адміністрацій. Це аргументується тим, що контролюючі органи мають відбиратися за певними процедурами, які визначатимуть їхню експертність та доброчесність. З цієї точки зору, раціональніше було б відібрати і навчити 24 голови адміністрацій, аніж витрачати ресурси на створення контролюючих органів ще і в кожному районі (у кожній області в середньому 5 районів). Це важливо для того, щоб наглядові органи не були формальними, дуальними надбудовами, а ефективно виконували свої функції. Натомість сьогодні районні адміністрації є певними філіями ОДА, а їхні функції дублюються. Окрім цього, експерти зауважують, що РДА можуть слугувати інструментом для ОДА і є ризик того, що ОДА буде нарощувати сили у регіонах та продовжувати стару практику, яка панувала до об’єднання громад.

Можливість консультацій для органів місцевого самоврядування. Повинен бути чіткий часовий вимір для можливості виправлення помилок на рівні ОМС у разі виявлення незаконних рішень. Це включає можливість консультацій, якщо така потреба є в органів місцевого самоврядування. Скасування рішень має відбуватися у разі того, якщо зауваження/рекомендації не були враховані.

Ввести категорії рішень, які вимагають скасування у день їх прийняття. Це важливо для державної безпеки України. Ці категорії повинні стосуватися таких питань, як сепаратизм, колабораціонізм, питання державної мови, національних кордонів тощо.

Необхідно категоризувати та систематизувати ті напрямки рішень, по яких здійснюється перевірка. Це пов’язано з тим, що є екологічна служба, податкова, які також здійснюють нагляд. Окрім того, є орган казначейства, який перевіряє документи щодо бюджетних коштів та вимог законодавства.

Для моніторингу рішень ОМС та надання оцінки рішенням необхідно забезпечити певний рівень експертності. Якщо нагляд здійснює префект, треба провести відбір на посаду з оцінкою кандидатів на наявність необхідних навичок. При префектурі має бути науково-консультаційна рада, яка буде аналізувати рішення відповідно до закону.

Мають бути прописані чіткі підстави для здійснення нагляду, моніторингу рішень. Це необхідно з метою уникнення узурпації влади на місцях адміністраціями. Оскільки є ризики, що адміністрація буде зловживати повноваженнями і перевіряти рішення ОМС минулих років, намагаючись навмисно притягнути певну громаду до відповідальності.

Замість висновків

Таким чином, чітка система нагляду за законністю рішень є як превентивним механізмом порушень на місцевому рівні, так і захистом для органів місцевого самоврядування. Позиції стейкхолдерів спільні у тих аспектах, що, по-перше, нагляд даватиме сигнал як для представників ОМС, так і для наглядових органів. Адже буде чітко встановлена відповідальність всіх органів у разі зловмисних порушень. По-друге, система нагляду мінімізуватиме ризики корупції, прийняття незаконних рішень органами місцевого самоврядування. Адже представники ОМС матимуть можливість отримати консультації від наглядових органів.

Для МДА, як наглядового органу, система нагляду – це, з одного боку, розуміння того, що їхні функції першочергово наглядово-контрольні. З іншого – те, що вони є державними службовцями, представниками держави, а не політичної сили. І за втручання у роботу ОМС передбачена відповідальність. На шляху України до ЄС встановлення таких норм є актуальними і важливими у частині боротьби з корупцією.

Загалом більшість позицій, висловлених стейкхолдерами, прописані у чинній редакції законопроєкту № 4298, зокрема це: можливість консультацій та рекомендації для ОМС, скасування рішень у судовому порядку, визначений наглядовий орган (у цьому випадку – це МДА). Це результує, що законопроєкт є важливим для громадськості.

Утім, потребують доопрацювання окремі його частини, особливо питання професіоналізації наглядового органу, про що, зокрема, і наголошували стейкхолдери. Для оцінки рішень органів місцевого самоврядування відповідності законам та Конституції необхідний і відповідний рівень експертності.

Методологія аналізу

Дослідження було проведено у два етапи:

1-ий етап –  аналіз законодавства та законодавчих ініціатив, міжнародних документів (Конституція України, ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, законопроект № 4298 “Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні”, Європейська хартія місцевого самоврядування); аналіз вторинних джерел інформації щодо міжнародного досвіду системи нагляду за законністю рішень ОМС. 

2-ий етап – проведення напівструктурованих глибинних інтерв’ю з 12 представниками ОМС (головами міських, селищних, сільських рад), 7 експертами (народні депутати, фахівці у різних галузях реформи децентралізації).