Щороку, починаючи з 2014-го, Уряд і Парламент так чи інакше намагаються розв’язати «земельне питання» і передати нарешті громадам цей важливий для їхнього розвитку ресурс. Але поки що далі першого читання у Парламенті відповідні законопроекти не рухаються. У 2017 році Уряд вирішив піти іншим шляхом: почати вирішувати питання не одразу, а там, де це найнеобхідніше -  в об’єднаних громадах…  

- Ми вже давно повідомили про плани створення у своїй громаді індустріального парку «Омельник», і у нас були реальні інвестори для реалізації цих планів, – розповіла голова Омельницької ОТГ Полтавської області Олександра Шереметьєва в ефірі «5 каналу», у програмі «Час можливостей». – Ми розробили і докладний бізнес-план, і концепцію. Але проблема у тому, що 100 га землі, на яких ми хочемо створити цей парк, розташовані у нашій громаді поза межами населених пунктів. Відтак, ми не маємо на них жодного права: цією землею розпоряджається Держгеокадастр.

Цього разу програма «Час можливостей» була присвячена темі землі, розташованої поза межами населених пунктів, якою зараз управляє Держгеокадастр. Про те, навіщо, яким чином і кому треба передати ці землі, і говорили гості програми.

Ціна питання є доволі високою. Адже загалом у державній власності перебуває 10,4 млн гектарів сільськогосподарських угідь (приблизно третина всіх земель публічної власності), з яких 3,2 млн гектарів – у постійному користуванні державних підприємств, установ та організацій, 2,5 млн гектарів – у запасі (не надані у власність та користування), решта – в оренді. Тобто у разі, якщо всі громади України об’єднаються, у розпорядження їхніх органів місцевого самоврядування перейде 7,2 (10,4 мінус 3,2) млн га, з яких 2,5 млн га ще не розподілені між користувачами.

- Для того, щоб отримати контроль над ділянкою під індустріальний парк, наша громада спочатку взяла на себе зобов’язання розробити генплан відповідних населених пунктів – продовжила Олександра Шереметьєва. – На це пішов рік і кількасот тисяч гривень. Але тепер виявилося, що потрібне ще й зонування, без якого генплан не погоджують. Інвестор, звісно, не збирався чекати і знайшов іншу ділянку. І тепер я дуже переживаю, щоб ділянку, на яку ми розраховуємо і через яку витратили стільки сил і грошей, не віддали комусь іншому.

За словами голови Омельницької ОТГ, для її громади це не просто питання бізнесу.

- Обсяг державної підтримки з кожним роком зменшується, – зазначила пан Шереметьєва. – Отже, щоб нормально розвиватися, нам терміново потрібні додаткові податкові надходження та інші джерела фінансування…

Земля за межами населених пунктів і мала б стати таким джерелом розвитку громад. Врегулювати це питання має урядовий законопроект №7118. Про це розповів директор департаменту з питань місцевого самоврядування та територіальної організації влади Мінрегіону Сергій Шаршов.

- Ратифікувавши європейську хартію місцевого самоврядування, Україна взяла на себе зобов’язання забезпечити повсюдність місцевого самоврядування, – сказав він. – Але зараз цієї повсюдності немає: органи місцевого самоврядування управляють землею лише у межах забудови. Кабінет Міністрів неодноразово намагався змінити цю ситуацію: і у 2014-му році, і у 2015-му, і у 2016-му, і, власне, цьогоріч.

За словами Сергія Шаршова, новий урядовий законопроект №7118  мав би створити стимул для подальшого об’єднання громад, оскільки передбачає передачу у розпорядження землі поза межами населених пунктів виключно об’єднаним територіальним громадам.

Директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак, зазначив, що урядовий законопроект не працюватиме, якщо до цього законодавчо не врегулювати питання планування всієї території об’єднаної громади. Перший крок до цього парламент вже зробив, прийнявши за основу законопроект «Про внесення змін до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (№ 6403), який дає можливість громадам формувати плани своїх територій і визначати функціональне призначення кожної земельної ділянки як в межах, так і за межами населених пунктів.

- В законопроекті № 6403 враховано і державні інтереси, – зазначив експерт. – Він зокрема передбачає розробку містобудівної документації, а також закріплює принцип повсюдності місцевої влади. Тобто йдеться не про генеральний план населеного пункту, а про план території цілої громади, який має проходити державну експертизу. Цей документ має розроблятися відповідно до державних будівельних норм, і згодом громада управлятиме землею відповідно до нього.

У розпорядження чи у власність?

Олександра Шереметьєва висловила стурбованість тим, що землю за межами населених пунктів хочуть передати громадам лише у розпорядження.

- Цілком може бути так: сьогодні ми розпоряджаємося землею, а завтра це право у нас заберуть і знову передадуть його державним адміністраціям чи Держгеокадастру, – сказала пані Шереметьєва. – Між тим, правила гри мають бути сталими, інакше інвестор до нас не прийде. Земля має стати власністю громад, або перейти до їхнього розпорядження, принаймні, на якийсь тривалий термін – під надійні державні гарантії.

- Урядовий законопроект дуже спрощено ставиться до земельної децентралізації, – підтримав її експерт Андрій Мартин. – Це породить величезну проблему у майбутньому. Бо так само, як сьогодні громадам дали можливість розпоряджатися землями поза межами населених пунктів, завтра її можуть у них відібрати. Відтак, громади – причому, не тільки об’єднані, а всі – мають бути не розпорядниками, а власниками цих земель. Вони були хазяїнами землі до 2002 року, але чинний Земельний Кодекс позбавив їх цієї функції.

Він також зауважив, що коли та ж Омельницька громада захоче продати земельну ділянку, якою вона не володіє, а лише розпоряджається, то гроші від цієї оборудки підуть до державного бюджету, оскільки власником землі, згідно законопроекту №7118, буде держава.

- А що таке розпорядження? – не погодився з Андрієм Мартином директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак. – Це поняття у законопроекті, про який йдеться, передбачатиме у тому числі можливості продажу і викупу земельних ділянок. Такі права і є елементами власності. До того ж, за великим рахунком, органу місцевого самоврядування потрібна не стільки сама земля, скільки податок чи орендна плата з неї, який сплачуватиме, той чи інший інвестор. При цьому форма власності не має значення.

На думку Юрія Ганущака, найважливішим є те, хто приймає управлінське рішення щодо земель поза межами населених пунктів. За його словами, зараз голови громад не мають можливості контролювати стихійні звалища поруч з населеними пунктами громади, адже ці звалища часто розташовані на землях поза межами населених пунктів. Відтак за них відповідає районна влада, яка зазвичай байдуже ставиться до цих проблем.

- Отже, треба не стільки передати землю громадам, скільки передати їм контроль над нею, – підкреслив Юрій Ганущак. – У даному випадку це означає, наприклад, можливість накладати штрафи на тих, хто викидає сміття у неналежному місці. Такі можливості є набагато важливішими від, наприклад, можливості продажу земельної ділянки. Також згідно законопроекту №6403, прийнятому у першому читанні, громади отримають можливість розпоряджатися землею та змінювати її цільове призначення.

Розповідаючи про те, кому краще передавати землю, експерт зазначив:

- Урядовим законопроектом передбачається передання земель поза межами населених пунктів лише об’єднаним територіальним громадам. Бо саме вони у частині інституційній є набагато спроможнішими, ніж будь-хто інший. Відтак можливість помилки у них є найменшою.

- Маючи гіркий досвід провалу законопроектів, які передбачали передачу земель поза межами населених пунктів у комунальну власність об’єднаних громад, і передачу цих земель усім, у тому числі й необ’єднаним громадам, можна сказати, що законопроект №7118 буде найбільш прохідним у парламенті, – резюмував Сергій Шаршов. – Причому це питання треба було вирішити вже давно. Саме тому Кабінет Міністрів розробив найпростішу редакцію цього закону, щоб у ньому було якомога менше гострих кутів і щоб він якомога швидше був проголосований парламентом і вступив у дію.

Хто контролюватиме чесність ОТГ?

Певною альтернативою його словам прозвучала думка голови Глибоцької об’єднаної громади, президента Асоціації об’єднаних громад Чернівецької області Григорія Ванзуряка, яка була процитована у записі.

- Шкода від корупційних ризиків у випадку передачі землі поза межами населених пунктів громадам є набагато меншою від тої шкоди, яку завдає неможливість її ефективного використання, – зазначив Григорій Ванзуряк. – Між тим, земельні ресурси могли би багато змінити у розвитку громади та у зростанні її добробуту. Є також інший момент. Зараз спроможність громад фактично визначається лише за обсягами окремих податкових надходжень. Але насправді вона залежить і від усіх ресурсів громади, і від ефективності їхнього використання. А як можна визначити реальну спроможність громади, коли їй ще не передано усіх ресурсів, що є на її території?.. Не треба думати, що, передавши землю громадам, ми матимемо більше корупційних скандалів, ніж зараз. Громади готові до прийняття непопулярних рішень сьогодні, які відкриють для них широкі можливості завтра. Це підтвердили низка дуже непопулярних рішень громад стосовно медицини, освіти та інших галузей…

- Зараз землею поза межами населених пунктів розпоряджаються чиновники Держгеокадастру, – констатував Сергій Шаршов. Натомість урядовий законопроект №7118 пропонує передати право прийняття відповідних рішень представницьким органам або органам місцевого самоврядування. Тоді рішення щодо виділення тої чи іншої земельної ділянки має виноситися на голосування і прийматися більшістю голосів. При цьому ризики корупційних дій будуть набагато нижчими, ніж зараз. Адже людям на місцях буде відразу ж видно, що відбувається із землею. Це вже дає непогані можливості контролю. А депутати і голова громади залежать від людей, які завтра голосуватимуть чи не голосуватимуть за них. Зрештою, їм також треба буде щодня дивитися цим людям в очі. Отже, корупційні ризики за нової схеми, хоч і залишаються, але зводяться до мінімуму.

З цим погодився і експерт Андрій Мартин.

- Децентралізація земельних відносин дозволить побороти проблему корупції, – сказав він. –  Адже дати хабаря одному обласному чиновнику, призначеному з Києва, набагато легше, ніж змусити сільську чи селищну раду проголосувати за виділення земельної ділянки.

Натомість у тому, що стосується державного контролю за земельними відносинами у громадах, думки експертів розійшлися. На переконання директора Інституту розвитку територій Юрій Ганущака, Держкомзем як найбільш кваліфікований орган «має залишити за собою контрольні функції в частині тримання депозитарію».

- Земельний кадастр є фактично депозитарієм даних, які стосуються тої чи іншої території, – пояснив Юрій Ганущак. – Землевпорядна документація розробляється органом місцевого самоврядування. Але для того, щоб він, по-перше, не помилився, а, по-друге, не зловживав, ця документація має передаватися Держкомзему. Він сам не може прийняти рішення щодо землі і не є зацікавленою стороною, відтак зуміє забезпечити ефективний контроль.

А от на переконання Андрія Мартина, чинне законодавство і так передбачає масу способів, за допомогою яких держава може контролювати дотримання земельного законодавства при виділенні земельних ділянок.

- По-перше, проектну документацію робить сертифікований державою інженер-землевпорядник, – нагадав Андрій Мартин. – По-друге, проект відведення земельної ділянки погоджується державними органами земельних ресурсів і органами містобудування та архітектури. Наприклад, неможливо виділити земельну ділянку, якщо її не погодять відповідні державні органи влади і якщо вона буде суперечити містобудівній документації. Тобто у держави залишається маса інструментів для того, щоб контролювати дотримання земельного законодавства навіть тоді, коли його будуть реалізовувати місцеві громади. До того ж, в окремих випадках виділення земельних ділянок погоджується з екологами, спеціалістами з охорони культурної спадщини тощо.

Тим не менше, на думку експерта, монополію одного державного органу на розпорядження землею треба зруйнувати.

- Якщо цю монополію буде зруйновано, ми відразу ж побачимо, як земельні відносини розвиватимуться в інтересах громад, – підкреслив Андрій Мартин.

Програма «Час можливостей» вийшла за підтримки Швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO