Ірландія (ірландською Éire, англійською Ireland) – відносно невелика країна, яка є членом європейської спільноти ще з 1973 року. Чисельність її населення – становить за оцінками 5,3 – 5,4 млн (18-19 місця серед країн ЄС разом з Словаччиною), а площа – 70273 км² (20 місце – між Грецією і Литвою. Вона традиційно зберігає нейтралітет і не є членом НАТО.

Цю країну часто наводять то як приклад, то як застереження для України. Про застереження  мова йде, коли згадуються наслідки британської колоніальної політики. Зокрема говорять такі паралелі:

• про Ірландський картопляний голод, який трапився в середині ХІХ століття;
• про величезну міграцію, яку оцінюють цифрами в 8 млн в ХІХ столітті, і біля 2 млн – в ХХ. З середини ХІХ століття до початку 1970-их Ірландія втратила практично половину чисельності свого населення;
• про її розділеність - вона розташована на Ірландському острові і займає 83% його території. Решту 17% - це Північна Ірландія, яка входить до складу Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії. Це розділення теж пов’язують з наслідками колоніальної політики і воно залишається предметом напружень між прихильниками (здебільшого католиками) і противниками  (здебільшого протестантами) об’єднання в Північній Ірландії, хоча після укладення так званої Белфастська угоди (або Угоди страсної п'ятниці - Good Friday Agreement) у 1998 році це напруження знизилось;

 

Малюнок 1. Мапа Ірландії. Джерело: Національна рамка планування

 

• про поступове витіснення ірландської мови. Так, хоча згідно Конституції, ірландська мова є першою офіційною, а англійська - другою, в реальності англійська мова у повсякденному житті домінує. При цьому, за даними перепису 2022 року, ірландською мовою говорять лише біля 40% мешканців віком старше 3 років, а вживають її щоденно тільки приблизно 1,5%.

В результаті на момент вступу приєднання Ірландії до Європейського економічного співтовариства, попередника ЄС, про неї говорили як «найбіднішу країну серед найбагатших». Але з того моменту вона показала феноменальний економічний ріст, завдяки чому її стали називати «кельтським тигром», порівнюючи з так званими «Азійськими тиграми» (Гонконг, Сінгапур, Південна Корея, Тайвань), які швидко розвивалися у другій половині XX ст. і відсилаючи до ірландської ідентичності, яка історично є кельтською країною. Ріст її ВВП становив за період з 1995 по 2000 рік 9,7 % щорічно і показує відносно високі темпи і в подальшому[1].

 

Малюнок 2. Темпи росту ВВП Ірландії і України. Джерело: Світовий Банк

 

Сьогодні вона вважається однією з найбагатших країн ЄС. Заданими Євростату на 2024 рік,  Ірландія займала друге місце за ВВП на душу населення серед країн ЄС (221% від середнього рівня), уступаючи тільки Люксембургу.

Це стрімке зростання, незважаючи на важкий постколоніальний спадок, -  приклад, який Україну може надихати.  Детальний аналіз причин цього феномену не є предметом нашого аналізу, але ми не можемо не торкнутись їх, оскільки особливості цього зростання мають прямий вплив на сучасну регіональну політику Ірландії.

 

Як народився «кельтський тигр»

Тигр – один з важливих символів в азійських культурах, з яким пов’язують силу, хоробрість, швидкість, агресію і водночас мудрість. Стрибок тигра – стрімкий, але точно вивірений.  Саме такий стрибок вдалось здійснити Ірландії.  Її ВВП з 7,482 млрд доларів у 1973 році виріс до  609,157 млрд доларів у 2024[2]. Серед причин такого успіху називають[3]:

• запровадження низької ставки так званого корпоративного податку (податку на прибуток компаній) – 12,5% (в Україні 18%, хоча при цьому ставки деяких інших податків в Ірландії вищі, ніж в Україні);
• високий рівень дерегуляції і сприятливий бізнес-клімат – за індексом економічної свободи  Ірландія третя в світі і друга в Європі[4];
• активна політика по залученню прямих іноземних інвестицій (FDI) через державне Агентство промислового розвитку (Industrial Development Authority, IDA Ireland), яка включає супровід інвесторів, гранти, надання готових ділянок, податкові кредити тощо);
• скорочення державних видатків – частка державних видатків у ВВП Ірландії у 2024 році становила 23,4% і була найнижчою в ЄС[5];
• фокус на високотехнологічні галузі (інформаційні технології, фармацевтика та біотехнології, медичні технології, фінансові послуги тощо).

Все це спричинило бум інвестицій та переміщення в Ірландію багатьох міжнародних компаній.

Про те, що саме такого роду інструменти є передумовами економічного зростання, давно говорять експерти, однак політичної волі для їх впровадження в Україні завжди бракувало. Ці інструменти, звичайно, мають і свої обмеження, які теж можна побачити на прикладі Ірландії. Так, високий рівень дерегуляції називають однією з причин того, що ірландська економіка через «бульбашку» на ринку нерухомості відчутно постраждала в період економічної кризи 2008 року. Також треба взяти до уваги, що високі показники ВВП не повною мірою відображають реальний добробут країни – такий, більш адекватний для цього, показник як фактичне індивідуальне споживання (Actual Individual Consumption, AIC), хоча і має теж відносно високе значення, але знаходиться лише на рівні середнього для ЄС[6].

Якщо говорити про причини ірландського дивовижного росту, то є ще три причини, які, можливо, більш специфічні для Ірландії і на які нам варто звернути увагу:

• так зване Ірландське соціальне партнерство як узгоджена серед соціальних партнерів багаторічна програма для сприяння прийняттю складних фінансових рішень. Домовленість про таке партнерство була досягнута між урядом, профспілками та організаціями роботодавців у 1987 році. Згідно трьохсторонніх угод профспілки брали на себе зобов'язання щодо згоди на помірне зростання заробітної плати в обмін на зобов'язання уряду щодо держави загального добробуту. Фактично партнерство сприяло згуртованості суспільства задля економічної стабілізації і росту;
• ставка на розвиток людського капіталу, яка дозволило Ірландії стати країною з високоосвіченою  і висококваліфікованою робочою силою і змінити тренд еміграції на протилежний – стати країною з одним із найвищих відносних показників приросту населення в ЄС (біля 3% щорічно). Основу цього заклала реформа в сфері освіти, яка розпочалась в середині 1960-их і була спрямована на забезпечення загального доступу до середньої освіти і на технічну підготовку. Ця реформа в подальшому була названа деякими політиками як «найбільш успішна державна інвестиція». Треба при цьому взяти до уваги, що сфера освіти в Ірландії відноситься до компетенції держави, а не місцевого самоврядування.

Акцент на розвиток людського капіталу зберігається і по нині – Ірландія має один з найвищих в Європі показників за індексом людського капіталу (2020)[7], друга серед країн ЄС за показником якості освіти PISA (умовно за сумарним балам – після Естонії, 2022) та в десятці в світі[8], має одинадцятий у світі  показник глобального індексу конкурентоспроможності талантів (2025)[9]. Як зазначає Анатолій Амелін, ставка на інвестиції  в людські ресурси вирізняє і сьогодні Ірландію серед країн ЄС (на ці цілі вона спрямовує 35% своїх структурних фондів порівняно із середнім показником по ЄС близько 25%). При цьому однією з додаткових конкурентних переваг робочої сили в Ірландії є вільне володіння англійською мовою, а джерелом імміграції значною мірою стали нащадки колишніх ірландських емігрантів;

• використання переваг приєднання до ЄС. В період між 1973 роком приєднання до євроспільноти і 2001 роком Ірландія отримала більше 43 млрд євро з боку ЄС, які значною мірою були спрямовані в розвиток її інфраструктури. На той час ці кошти відіграли важливу роль, але сьогодні Ірландія уже не так залежить від європейських коштів. Більше того, з 2014 вона стала країною донором, тобто її внески перевищують отримання і, хоча вона реалізує низку операційних програм[10], вона більше покладається уже на власні кошти. Натомість інша важлива перевага євроінтеграції,  а саме доступ цієї невеликої за розміром країни до значно більшого єдиного європейського ринку теж зіграла значну роль в період підйому і продовжує грати важливу роль понині. При цьому «ринкова євроінтеграція» співпала з періодом росту економіки США, компанії якої використовували і продовжують використовувати Ірландію з її привабливими для бізнесу умовами як штаб-квартиру для оперування на ринку ЄС.

Ці три додаткові фактори зростання заслуговують особливої уваги з боку України в умовах євроінтеграції і майбутніх зусиль щодо подолання наслідків війни. Адже нам теж доведеться мати справу не тільки з фізичними руйнуваннями, але й необхідністю повернення людей з закордону, відновлення освіти, соціальним напруженням та іншими проблемами. При цьому ми матимемо, ймовірно, досить коротке вікно можливостей для того, щоб мобілізувати суспільство і запустити важливі перетворення.

Однак, аналізуючи траєкторію стрибка «кельтського тигру», ми досі не торкнулись питання того, чи реалізовувалась на цьому етапі особлива регіональна політика, яку б можна було віднести до передумов успіху. На жаль, ні. Необхідність звернути увагу на проблеми регіонального розвитку була усвідомлена лише тоді, коли стали зрозумілим не тільки позитивні наслідки економічного успіху, але і його обмеження. Ірландія стала «тигром» без сильної регіональної політики, але згодом вона все ж була змушена її розробити, щоб вирішити такі проблеми як, зокрема, надмірна концентрація економіки у Дубліні та наростання регіональних диспропорцій, а також ознаки житлової кризи. Тому з початку 2000-их Ірландія розпочала вибудовувати систему планування регіональної політики і, як ми далі побачимо, достатньо успішно.

Для нас тут важливо зафіксувати, що коли мова йде про економічний ріст, регіональний вимір виникає неминуче, і якщо для Ірландії, відносно невеликої за розміром, недостатня увага до цього в певний період не мала критичних наслідків, то Україна ігнорувати його не зможе і має використати більш ефективно. Зокрема враховуючи підходи Ірландії, але уже в ХХІ столітті.

 

Сучасна система планування регіонального розвитку в Ірландії

Особливості системи планування регіонального розвитку в Ірландії пов’язані з тим, що вона – значною мірою централізована країна. У 2014 році, тоді ж коли в Україні, тут відбулась реформа місцевого (само) врядування (був прийнятий Закон про реформу місцевого врядування 2014 року (Local Government Reform Act 2014)), але вона мала зовсім інші цілі – перш за все впорядкувати (раціоналізувати) систему врядування, а не децентралізувати фінанси і повноваження.

Після 2014 року адміністративно-територіальна система стала виглядати наступним чином:

• виділяється 3 регіони - Північний та Західний (Northern and Western), Південний (Southern) і Східний та Мідлендський (Eastern and Midland), які відповідають статистичним одиницям ЄС NUTS 2. На рівні цих регіонів діють Регіональні асамблеї (Regional Assemblies). Вони складаються з депутатів, які не обираються, а делегуються містами і графствами (county). Асамблеї забезпечують узгодження національної просторової політики, регіональних стратегій і місцевого планування, не будучи органами самоврядування;
• існує 8 регіонів NUTS 3, які тепер виконують тільки статистичну функцію (до 2014 на їхні рівні діяли координаційні регіональні органи (Regional Authorities));
• базовим рівнем самоврядування є 31 одиниці: 26 графств (county), 3 міста (Ґолуей, Дублін і Корк) і 2 графства і міста (Лімерик, Уотерфорд), які мають обрані ради і виконавчий апарат (county council staff);
• графства і міста поділені на муніципальні округи (Municipal District) — підрозділи без власної юридичної чи бюджетної автономії, створені для локальної координації питань управління та розвитку.

Цій системі відповідає чітка ієрархія планів, яка була закріплена остаточно в новій  редакції Закону про планування та розвиток 2024 року (Planning and Development Act 2024)[11], яка замінила редакцію 2000 року. Ця ієрархія включає:

• на національному рівні – Національну рамку планування (National Planning Framework) і інвестиційний Національний план розвитку  (National Development Plan), перші редакції яких були прийняті у 2018 році і які є двома складовими довгострокової стратегії «Проєкт – Ірландія 2040» (Project Ireland 2040);
• на рівні регіонів (рівня NUTS 2) – три регіональні економічні і просторові стратегії (Regional Economic and Spatial Strategies, RSES), які включають в себе в тому числі стратегічні плани метрополійних територій (Metropolitan area strategic plans, MASP) як окремі обов’язкові розділи;
• на рівні графств і міст – 31 план розвитку міст/графств (City/County Development Plans, CDP);
• на локальному рівні, для окремих територій, необов’язково в межах муніципальних округів – плани місцевого розвитку (Local Area Plan, LAP, в нинішній системі розділені на три види), які деталізують розвиток окремих населених пунктів чи функціональних територій, фактично - плани зонінгу.

Кожен з цих типів документів розглянемо далі детальніше. Однак спочатку зафіксуємо декілька ключових особливостей цієї системи планування регіонального розвитку загалом. З формальної точки зору вона є відображенням централізованості Ірландії і цим відрізняється від підходів, які формуються в Україні:

• вона побудована ієрархічно, зверху вниз, – відповідність стратегій і планів нижчого рівня вищому є юридично обов’язковою;
• контроль цієї відповідності та виконання планів здійснюється не на основі індикаторів, закладених в самі документи (тобто не шляхом фактичної самооцінки), а через регулярне звітування і контроль, якими наділені профільний міністр і спеціальний державний орган - офіс регулятора планування (Office of the Planning Regulator, OPR);
• реалізація стратегій/планів тісно інтегрована з системою державного фінансування і здійснюється переважно за рахунок державних інвестицій;
• для прийняття і перегляду кожного рівня документів обов’язковою є процедура консультацій з ключовими стейкхолдерами, але партисипації при цьому приділяється мало уваги.

Зазначимо також, що цикл планування в Ірландії не синхронізований з програмними періодами ЄС, оскільки кошти ЄС не відіграють значної ролі в реалізації регіональної політики Ірландії у порівнянні з державним фінансуванням.

Однак якщо говорити про концептуальні підходи, то тут є багато цікавого для нас:

• наскрізною темою є забезпечення більшої рівномірності прогнозованого подальшого економічного росту в регіональному і просторовому вимірі;
• відправною точкою для планування є припущення про ріст населення (як наслідок і передумова економічного зростання) і, відповідно, на кожному рівні ставляться цілі щодо цільових демографічних показників;
• економічний ріст передбачає посилення полюсів зростання різного рівня (метрополійні території - metropolitan areas, центри зростання - growth centers, ключові міста - key cities) і більш ефективне використання існуючих територій, запобігання розповзання (принцип компактного зростання  - compact growth);
• стратегічне і просторове планування поєднані на кожному рівні в одному документі;
• наголошується, що стратегії/плани мають змінити звичні підходи (business as usual), тобто в нашій термінології – запобігти інерційному сценарію.

Таким чином, можна сказати, що нинішня підхід до планування регіонального розвитку в Ірландії – це більшою мірою управління успіхом, ніж створенням передумов для нього. Однак, хоча Україна знаходиться в іншій ситуації, основні концептуальні ідеї застосовні і для нас. Як влучно зазначено в ліфлеті, який коротко описує систему планування в Ірландії: «Планування забезпечує, щоб правильний розвиток відбувався в правильному місці і в правильний час».

 

Національна рамка планування регіонального розвитку

Розробка такого документу закріплено у ст. 21 Закону про планування та розвиток 2024. Частина 5 цієї статті визначає для нього горизонт планування не менше 10 років і не більше 20 років. З моменту прийняття цієї версії закону періодичність перегляду Національної рамки прив’язана до публікації результатів переписів населення, які в Ірландії відбуваються що п’ять років. Наступний перепис має відбутись у 2027 році, відповідно черговий перегляд має відбутись орієнтовно в 2029 році. На даний момент чинна «Національна рамка планування. Перший перегляд. 04.2025».

У своїй першій редакції 2018 року Національна рамка замінила Національну просторову стратегію 2002-2020 (National Spatial Strategy 2002–2020), яка була першою спробую створити рамку просторового/регіонального планування в Ірландії і в які вперше були запропоновані ідеї, які з певною трансформацією лягли в основу і чинної Національної рамки.

Її мета була визначена наступним чином – досягти кращого балансу соціального, економічного і просторового розвитку між регіонами. Для реалізації цієї мети було запропоновано низку концептуальних ідей, таких як:

• потенціалу – здатності території до розвитку, яку вона має або могла б мати в майбутньому і яка виникає внаслідок її природних ресурсів, населення, робочої сили, економічного та соціального капіталу, інфраструктури та розташування відносно ринків;
• «критичної маси», розміру та концентрації населення, від яких залежить можливість локалізувати певні особливі послуги та об'єкти, залучати та підтримувати вищий рівень економічної активності і підвищувати якість життя;

• важливості системи зв'язків - хороших транспортних, комунікаційних та енергетичних мереж - для того, щоб місця та райони могли використовувати свої сильні сторони.

Цей підхід «вузлів і мереж» реалізовувався через наміри щодо:

• подальшого зміцнення критичної маси п'яти існуючих «шлюзів» (gateways) - Дубліна, Корка, Лімерика/Шеннона, Ґолуея та Уотерфорда, яким відводиться ключова роль в реалізації стратегії. Цим «шлюзам» відводилась стратегічна роль як на національному рівні, так і відносно навколишніх територій;
• розвитку чотирьох нових «шлюзів» національного рівня: Дандолк, Слайґо та два «пов’язані» шлюзи Леттеркенні/(Деррі) та Атлон/Талламор/Маллінгар;
• розвитку дев’яти «хабів» - міст меншого розміру, які мають, підтримуючи національну та міжнародну роль «шлюзів», активізувати менші міста та сільські райони в межах своєї сфери впливу;
• підтримки сільських територій як через стимулювання їх потенціалу, так і завдяки ролі невеликих міст та сіл як осередку економічної та соціальної активності та житлового розвитку.

Цікавим є тут також те, що для різних частин території Ірландії в ній були визначені різні «просторові ролі» - ревіталізація, посилення, підкріплення (reinforcing), консолідація, співпраця

 

Малюнок 3. «Шлюзи» і «хаби» і приклад планування території регіону Дублін(NUTS 3). Джерело: Національна просторова стратегія 2002-2020

 

Однак потенціал цієї стратегії не був реалізований, значною мірою - через відсутність чітких механізмів її фінансуванням, а також через недоліки інституційної основи її реалізації.

Нова рамка планування мала це виправити і спиралась уже, з одного боку, на реформовану систему місцевого врядування і, з другого, на тісний зв’язок з інвестиційним Національним планом розвитку (National Development Plan).  

Відправною точкою для Національної рамки є планування подальшого зростання чисельності населення країни, яке оцінюється за період її дії до 2040 року біля 1 мільйона (це майже 20% плюс до стартової чисельності).  Рамка передбачає, що 25% цього зростання має бути зосереджено в Дубліні, ще 25% - в 4 інших ключових містах (Корк, Лімерик, Уотерфорд та Ґолуей), а решту 50% роззосереджено в інших містах, містечках і селах. При цьому 50% цього росту має відбутись з використання для житлової забудови «браунфілдів», тобто без розповзання міст (urban sprawl).

Такий підхід, згідно якому ріст чисельності населення використовується як один з ключових цільових індикаторів для планування розвитку території (в тому числі економічного зростання), може бути особливо цікавим для України в повоєнний час, коли можна очікувати інтенсивної міграції (з-за кордону і за кордон, повернення/неповернення ВПО).

 В Національній рамці сказано, що з огляду на масштаб викликів, пов’язаних з таким ростом, та на значний часовий горизонт планування, вона має неминуче бути саме рамковим документом. Вона не може і не повинна визначити кожну деталь зараз, оскільки це обмежило б  гнучкість адаптації до зміни, але встановлює рамки, яким повинні відповідати більш детальні планувальні документи.

Документ  визначає 10 цілей – національних стратегічних результатів (National Strategic Outcomes), які разом визначають візію майбутнього розвитку Ірландії і співвідносяться з інвестиційними пріоритетами.

Метою Національної рамки планування є створення умов для того, щоб усі частини Ірландії як сільські, так і міські могли успішно інтегруватись до процесів зростання та змін, завдяки сприянню перенесенню акценту розвитку на регіони та міста Ірландії, водночас визнаючи незмінну ключову роль Дубліна як столиці та міжнародного міста відповідного масштабу.

Національні стратегічні результати:

1. Компактне зростання (Compact Growth)
2. Покращена регіональна доступність (Enhanced Regional Accessibility)
3. Посилені сільські економіка та громади (Strengthened Rural Economies and Communities)
4. Стала мобільність (Sustainable Mobility)
5. Сильна економіка, підтримана підприємництвом, інноваціями та навичками (A Strong Economy, supported by Enterprise, Innovation and Skills)
6. Високоякісна міжнародна зв’язність (High-Quality International Connectivity)
7. Покращені рекреаційні можливості та спадщина (Enhanced Amenity and Heritage)
8. Перехід до низьковуглецевого та кліматично стійкого суспільства (Transition to a Low Carbon and Climate Resilient Society)
9. Сталий менеджмент води, відходів та інших природних ресурсів (Sustainable Management of Water, Waste and other Environmental Resources)
10. Доступ до якісних послуг догляду за дітьми, освіти та охорони здоров’я (Access to Quality Childcare, Education and Health Services)

 

Малюнок 4. Національні стратегічні результати. Джерело: Національна рамка планування

 

Далі Національна рамка визначає пріоритети для планування:

• розвитку трьох регіонів; 
• міст;
• сільських територій;
• забезпечення умов для високої якості життя на місцевому рівні;
• використання потенціалу Ірландії як острова;
• розвитку її зовнішніх зв’язків;
• захисту навколишнього середовища і запобігання змін клімату.

 

Малюнок 5. Ключове питання Національної рамки – де що краще планувати. Джерело: Національна рамка планування

 

Один з важливих моментів – коли мова йде про якість життя, забезпечення послуг і розміщення відповідних об’єктів інфраструктури співвідносяться з розмірами населених пунктів.

 

Малюнок 6. Співвідношення розміщення об’єктів інфраструктури і відповідних послуг залежно від розміру населених пунктів. Джерело: Національна рамка планування

 

В кожному розділі Національної рамки поступово вводяться пріоритети планування  - 108  цілей національної політики (National Policy Objectives), які зведені в кінці документу. В кінці документу його автори також провертаються до 10 національних стратегічних результатів і дають узагальнений огляд того, через які пріоритети буде досягатись кожна з цих десяти цілей.

На доповнення і на реалізацію Національної рамки Ірландія має дві окремі територіально-орієнтовані політики:

• щодо сільських територій – «Майбутнє наших сіл» (Our Rural Future. Rural Development Policy 2021-2025). Основні пріоритети – діджиталізація, зайнятість, в тому числі віддалена робота і диверсифікація економіки, ревіталізація сіл, посилення спроможності громад і залученості мешканців, якісні сервіси, перехід до кліматичної нейтральності, сталість агросектору);

• щодо островів (в Ірландії загалом більше 430 островів, з яких заселено лише біля 80) - «Наші живі острови» (Our Living Islands. National Islands Policy 2023-2033). Основні пріоритети – ревіталізація, диверсифікація економіки, доступ до якісних сервісів, підвищення спроможності острівних громад, політка розумного (smart) і  сталого (sustainable) розвитку.

Підсумовуючи огляд Національної рамки і суміжних політик, дуже важливо ще раз детальніше зупинитись на одній особливості планування регіонального розвитку в Ірландії, яку ми згадували вище – відсутність в ключових документах індикаторів імплементації. Ця особливість пояснюється тим, що ці документи  насправді не є стратегіями в тому розумінні, до якого ми звикли. Вони є перш за все документами політик (policy), які визначають лише принципи, цілі, пріоритетні напрямки втручань і типи заходів, при чому визначають їх достатньо загально. Вони не містять обіцянок щодо конкретних проєктів чи дій. Іншими словами, ці документи не є програмами, в які ми намагаємось перетворити наші стратегії.

Однак навіть за такого підходу політики мають бути реалістичними, що залежить від фінансування їх реалізації. В Ірландії це забезпечується зокрема тим, що інституції, відповідальні за фінансування, з самого початку залучені до розроблення цих документів принаймні через процедуру консультацій. На національному рівні загальна рамка фінансування визначається одночасно з рамкою пріоритетів -  нагадаємо, що Національна рамка була прийнята разом і узгоджена з інвестиційним Національним планом розвитку, в який закладені обсяги і пріоритети фінансування.

Цей план на етапі його прийняття у 2018 році передбачав загальний обсяг фінансування 116 млрд євро на 10 років. В подальшому ця сума двічі переглядалась - в редакції 2021-2030 (National Development Plan 2021-2030) вона була збільшена до 165 млрд євро, а в оновленні 2025 року (National Development Plan Review 2025) збільшена до 275,4 млрд.

При цьому Національний план також не має на меті бути вичерпним переліком усіх проектів державних інвестицій, які будуть реалізовані протягом наступних десяти років. Головне, що визначається в рамках підготовки плану, - розподіл запланованих інвестиційних коштів за джерелами фінансування (202,4 млрд (73%) це пряме бюджетне фінансування, а решту коштів - це інвестиції державних корпорацій), секторами і роками його реалізації. Таку розбивку з конкретними цифрами можна бачити в оновленні 2025 року на наступні 10 років.

Сам план структурований відповідно до 10 національних стратегічних результатів, для кожного з яких визначено, через які секторальні політики і на які пріоритети будуть сфокусовані інвестиції. Визначення ж конкретних проєктів і обсягів їх фінансування відбувається далі на етапі реалізації Національної рамки і Національного плану, узгодженість з якими є обов’язковою для усіх інших планів. Жоден великий захід  не отримує фінансування, якщо він не узгоджується з цими двома рамковими документами.

Процедура погодження проєкту відбувається в декілька етапів, описаних в Керівних принципах щодо інфраструктури (Infrastructure Guidelines). Проєкти можуть бути ініційовані секторальними департаментами[12], державними компаніями або органами місцевого врядування. Подальша процедура погодження в загальних рисах виглядає наступним чином (для проєктів вартістю менше 20 мільйонів євро процедура спрощена):

• ініціатор проєкту готує попередній бізнес-кейс, який включає обґрунтування інвестицій, цілі, узгодженість з Національною рамкою та Національним планом, попередній аналіз попиту на цей проєкт (його доцільності), первинну оцінку альтернативних варіантів реалізації, попередню оцінку витрат, вигод і ключових ризиків;
• профільний департамент державних видатків (актуальна назва - департамент державних видатків, реформування публічної служби та цифровізації - Department of Public Expenditure, Public Service Reform and Digitalisation) або секторальне міністерство (для менших проєктів) здійснюють стратегічну оцінку і надають погодження на його подальше опрацювання;
• далі ініціатор проєкту готує деталізований бізнес-кейс (пре-тендерну пропозицію), який включає детальний дизайн проєкту, фінансовий план і план імплементації, план закупівель;
• деталізований бізнес-кейс проходить другий етап погодження для підтвердження готовності проєкту до реалізації та його фінансової обґрунтованості на рівні секторального міністерства або для більших проєктів - департаменту державних видатків з залученням спеціальної дорадчої групи великих проєктів; один з важливих елементів оцінки на цьому етапі є оцінка ефективності використання ресурсів (value for money) шляхом повного аналізу витрат і вигод (cost–benefit analysis);
• після другого етапу погодження проєкт має бути схвалений урядом і включений в бюджетне фінансування, після чого починається його реалізація.

Таким чином, у межах Національної рамки і Національного плану проєкти не визначаються автоматично — їх ініціюють державні органи, компанії або місцеві органи врядування. При цьому якщо ресурсів для їх фінансування недостатньо, то відбувається конкурсний відбір, або ж проєкт може бути відтермінований чи розщеплений на декілька «бізнес-кейсів», що легше робити при більш довгостроковому плануванні.

Процедура поетапного централізованого погодження виглядає дещо забюрократизованою і її наслідування в Україні навряд чи доцільне через її надмірну централізованість. Однак з неї можна запозичити деякі елементи, які дозволили б вдосконалити планування реалізації проєктів під публічні інвестиції в  Україні:

• секторальні міністерства, які готують проєкти під державне фінансування, мали б попередньо узгодити їх зі стратегічною рамкою, в якій визначені пріоритети в тому числі у просторовому (регіональному) вимірі, що дозволило б запобігти розсинхронізації секторальних політик з політикою регіональною;
• перш ніж починати розробляти деталізоване ПКД під той чи інший проєкт, він мав би пройти погодження на його відповідність стратегічній рамці і можливостям фінансуванням, що слугувало б запобіжником витрачання коштів на опрацювання проєктів, які не будуть реалізовані в найближчій перспективі, з врахуванням того, що коли до них дійде черга (якщо дійде!) відповідна документація може застаріти;
• процедура погодження проєктів мала би бути диференційованою залежно від обсягу їх державного фінансування, що дозволило б запобігти надмірній централізації планування проєктів місцевого значення.  

Загалом, якщо, слідуючи прикладу Ірландії, більш чітко розділити визначення пріоритетних політик (формулювання рамкових стратегій) і планування конкретних заходів і проєктів (підготовку планів імплементації з рамковим фінансовим забезпеченням), то це дозволило б:

• з одного боку, подолати практику, коли в стратегію намагаються включити все, під що хотілось би залучити фінансування, в результаті чого вони стають надто конкретними і надто всеохопними і фокус тому, що є справжніми пріоритетами, втрачаєтьсявтрачається;
• з другого, узгодити планування заходів і проєктів з реально доступним фінансовим забезпеченням, що за умови обмеженості ресурсів  означало б виділення дійсно пріоритетних проєктів, в результаті чого плани імплементації стали б більш компактними і реалістичними.

Варто звернути увагу на ще один цікавий інструмент, який використовується в Ірландії, - трекер реалізованих і схвалених проєктів, який містить базу даних проєктів за весь період з моменту прийняття першого варіанту Національного плану.  Цей ресурс відображає кожен проєкт на інтерактивній мапі і містить дашборд, з якого можна отримати також узагальнену інформацію про проєкти, згруповану за різними параметрами. Ось дані станом на травень 2025 року про кількість проєктів за секторами і в регіональному вимірі:

 

Малюнок 7. Розподіл проєктів, які реалізуються в рамках Національного плану, за сектрами і регіонами. Джерело: трекер проєктів

 

Окрім того, уряд щорічно публікує звіти про реалізацію проєкту «Ірландія- 2040» як загалом, так і в розрізі кожного з трьох регіонів, забезпечуючи тим самим максимальну прозорість його реалізації. Ці звіти структуровані за 10 національними стратегічними пріоритетами. Ця наскрізна прив’язка  планувальних документів і звітів до 10 пріоритетів – ще одна  особливість ірландської системи планування, на яку нам корисно звернути увагу.

 

Планування на регіональному рівні

На рівні трьох регіонів, відповідно до статей 28-41 Закону про планування та розвиток 2024 року, розробляються регіональні просторові та економічні стратегії (Regional Spatial And Economic Strategy), які мають на меті підтримку впровадження Національної рамки та економічної політики уряду. Відповідальність за їх підготовку покладена на Регіональні асамблеї, але з врахуванням консультацій з урядовими структурами і місцевими органами влади. Такі стратегії також мають передбачати горизонт планування не менше 10 років і не більше 20 років.

Якщо порівняти стратегії Північного та Західного, Південного і Східного та Мідлендського регіонів, то в них є деякі відмінності, але загалом структура схожа:

• відповідність національним планувальним документами;
• регіональний профіль (коротка характеристика);
• візія;
• розділ «люди і місця», в якому визначається політика на рівні різних типів територій (метрополії, регіональні центри, ключові міста, інші містечка і сільські території);
• обов’язково наявні стратегічні планів метрополійних територій в їх складі як окремі розділи;
• секторальні підстартегії стосовно економічного розвитку, навколишнього середовища, забезпечення якості життя, розвитку мереж транспорту і зв’язку (connectivity),  інфраструктури;
• згуртованість на рівні всього острова (All Island Cohesion) – зв'язок з іншими регіонами;
• імплементація і моніторинг.

Така структура, яка відображає інтегрований підхід до планування, може бути взята за зразок для регіональних стратегій в Україні, зокрема в частині визначення пріоритетів в просторому розрізі, уніфікації щодо набору підстратегій і відображення зв’язку з іншими регіонами.

Регіональні стратегії, як і Національна рамка, є документа політик і також не містять конкретних проєктів. В них аналогічно до цілей національної політики формулюються цілі регіональної політики (Regional Policy Objectives). В розділі «імплементація і моніторинг» мова йде не про конкретні суми на конкретні проєкти, а про доступні механізми фінансування в рамках Національного плану і створених в його рамках окремих фондів, а також про використання коштів ЄС.

 

Планування на локальному рівні

Основними планувальними документами на рівні графств і міст, які мають статус одиниць врядування, є плани розвитку. Порядок їх підготовки і перегляду, а також їх наповнення визначені в  статтях 42-69 Закону про планування та розвиток 2024 року. Такі плани готуються на період 10 років[13], а за два роки до закінчення цього терміну має бути розпочата підготовка до їх оновлення. Плани мають містити описову частину (written statement) і доповнюватись відповідними мапами.

 Їх структура і процедура підготовки деталізована в рекомендаціях Департаменту житла, місцевого самоврядування та спадщини Ірландії.

Плани розвитку графств/міст є юридично обов’язковим для врахування при наданні всіх планувальних дозволів. Відповідно до закону, вони в описовій частині повинні включати:

• загальну стратегію розвитку території, на яку поширюється їх дія. Відповідно  до Національної рамки стратегія має акцентуватись на компактному зростанні та пропорційному розвитку населених пунктів. Вона має спиратись на оцінку динаміки росту чисельності населення і потреб в житлі і визначати механізм їх задоволення з врахуванням типології населених пунктів в графстві (районів в місті);
• цілі і політики, які кожні мають окремий  номер (в деяких варіантах їх об’єднують як «цілі політик»), щодо:
• землекористування та зонування;
• житлової політики;
• транспорту та мобільності;
• охорони довкілля та кліматичної стійкості;
• культурної спадщини;
• економічного розвитку та зайнятості;
• цілі щодо управління територіями, використанням землі та спорудами, які визначають зонування та правила забудови і є юридичною основою для всіх планувальних рішень;
• цілі і політики щодо населених пунктів (районів) в складі графства (міста).

Відповідні розділи мають супроводжуватись мапами.

Деякі приклади таких планів – графств Слайґо (Sligo) і Донеґал (Donegal ) та міст Корк і Ґалуей.

По суті плани розвитку в порівнянні планувальними документами, які передбачені українським законодавством, більше відповідають комплексним планам розвитку території територіальних громад, розроблення яких передбачене Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», ніж стратегіям громад, розроблення яких передбачене Законом України «Про засади державної регіональної політики». Однак вони частково суміщають в собі деякі риси обидвох, оскільки в планах розвитку знаходять відображення питання не тільки просторового, а й соціально-економічного розвитку, які в нашій практиці віднесені до сфери стратегічного планування.

Необхідно також пояснити механізм імплементації цих планів. Вони теж не містять конкретних проєктів з параметрами їх фінансування і індикаторами реалізації. Ці плани реалізуються через запроваджені в них політики, які є обов’язковими для будь-яких місцевих планувальних рішень, і тільки частина цих політик передбачає розроблення проєктів, які вимагають інвестицій. У цьому випадку місцева рада з її виконавчими органами визначають, які з таких проєктів є пріоритетними для реалізації і, якщо це невеликий проєкт, погоджує його самостійно. Для більших проєктів вона готує бізнес-кейси, які мають містити номер(и) цілей політик в документах усіх трьох рівнів, яким вони відповідають. Ці кейси проходять процедуру узгодження, описану вище.   

Таким чином, на відміну від практики, яка прийнята в Україні, планування проєктів після того, коли стратегічний документ схвалено, в Ірландії відбувається тільки з врахуванням того, яке фінансування реально доступне,  і з погодженням конкретних проєктів, а не всього їх пакета.  Така система планування є більш гнучкою і більш реалістичною.

На місцевому рівні готують також готують також плани міських територій (для регіональних центрів зростання та ключових міст, визначених у регіональних просторових та економічних стратегіях), плани пріоритетних територій (для частин міст або селищ з потенціалом для великого житлового будівництва або іншого розвитку) і скоординовані плани розвитку територій (спільно розроблені двома або більше місцевими органами влади). Ці плани швидше нагадують інтегровані плани окремих населених пунктів або їх районів, які розроблялись за підтримки швейцарсько-німецького проєкту «Інтегрований розвиток міст в Україні», ніж  українських детальних планів територій. Приклад такого плану – план місцевості Старий Коннахт (Old Connaught).

Підсумуємо. В кожній країні регіональна політика вирішує одночасно дві ключові задачі – підтримка економічного зростання і подолання регіональних (територіальних) диспаритетів. Однак хоча проблеми схожі, проявляються вони по-різному і підходи до їх вирішення в кожній країні свої. Аналізуючи приклад Ірландії, ми відзначали і те, що навряд чи застосовне в Україні, і ті моменти, які можуть бути для нас цікавими. Особливу увагу, на наш погляд, заслуговує те, яким чином в Ірландії ув’язуються стратегічне і просторове планування, як при цьому розділяється визначення цілей політик і планування конкретних проєктів і яким чином визначають цілі політик для різних міст, містечок і цілей залежно від того, яку роль вони відіграють на національному і регіональному рівнях. І, звичайно, досвід подолання зумовленого колоніальний впливом економічного відставання.

Публікація підготовлена в межах Швейцарсько-українського проєкту DECIDE «Децентралізація для розвитку демократичної освіти», який впроваджує консорціум ГО «DOCCU – Розвиток громадянських компетентностей в Україні» та Цюрихського педагогічного університету (PH Zurich, Швейцарія).