Соціальні послуги є важливим компонентом для належної підтримки жителів громади, а відтак – всього суспільства. Після початку повномасштабного вторгнення їхня важливість зросла ще більше. Це повʼязано з тим, що величезна кількість людей втратили або покинули свої домівки через бойові дії і відсутність нормальних умов для проживання. В рази збільшилася кількість осіб з інвалідністю – так, за даними Міністерства соціальної політики, їхня кількість становить вже 3 мільйони осіб. Збільшилася і кількість військовослужбовців та їх родин, ветеранів, що потребують та потребуватимуть надалі різних соціальних послуг. Тому завданням держави залишається постійний аналіз потреб соціальних груп й перегляд державної політики у цій сфері. Як система соціальних послуг врегульована станом на сьогодні та які зміни необхідні для ефективного надання послуг?

Викладена інформація засновується на проміжних результатах дослідження про соціальні послуги, яке проводить Лабораторія законодавчих ініціатив з серпня 2023 року.

Класифікатор соціальних послуг та державні стандарти: для чого вони існують?

Лабораторія законодавчих ініціатив нещодавно аналізувала процедури надання соціальних послуг з акцентом на змінах в умовах війни. Ми детально розглянули, які послуги мають право отримати громадяни у мирний час та які з них передбачені в умовах воєнного стану. Водночас для того, щоб людина змогла отримати соціальну послугу, на яку вона має право згідно із законодавством, потрібні чіткі процедури, якими мають керуватися надавачі соціальних послуг на своєму рівні.

Загалом перелік соціальних послуг, які має право отримати особа, прописаний у Класифікаторі соціальних послуг. Окрім загального визначення, їх короткого опису та строків надання, у ньому поданий й перелік соціальних груп, які можуть отримати ту чи іншу послугу. Наприклад, є соціальна послуга «надання притулку» – отримати її можуть бездомні особи; особи, постраждалі від домашнього насильства; особи / сім'ї, яким завдано шкоду через пожежу, стихійне лихо, катастрофу, бойові дії, терористичний акт, тимчасову окупацію, збройний конфлікт та які залишились без житла, або проживання у їхньому житлі є неможливим.

З іншого боку, є Державні стандарти соціальних послуг. Це, фактично, деталізація Класифікатора, тобто для кожної окремої послуги повинні бути прописані кроки та заходи її надання. Простіше кажучи, Державний стандарт – це дорожня карта, де показані всі етапи надання соціальної послуги від звернення по допомогу до оцінки результату. Більше того, саме від Державного стандарту залежить визначення вартості послуг, оскільки там прописані обсяги заходів, які передбачені у рамках послуги. Тому видається логічним, що Державний стандарт має бути до кожної соціальної послуги (спойлер – це не так).

Візьмемо приклад соціальної послуги «консультування». Ця послуга є однією із найпоширеніших для всіх соціальних груп і передбачає проведення консультацій відповідно до індивідуальних проблем особи. Для цієї послуги розробили Державний стандарт, який був затверджений ще у 2015 році, тобто до прийняття у 2019 році нового ЗУ «Про соціальні послуги». Цей стандарт містить умови її надання:

1. підстави для рішення про надання цієї соціальної послуги та її припинення. Здебільшого, консультування надається при першому зверненні особи, що потребує послугу. Підстави для припинення послуги пов’язані як із досягненням цілі (тобто вирішенням проблеми, що була встановлена на етапі оцінки індивідуальних потреб), так і особистою відмовою отримувача або припинення дії договору (можуть бути і зовнішні фактори: смерть особи, наявність медичних протипоказань для надання послуги, невиконання умов договору отримувачем тощо);

2. надавач повинен провести індивідуальну оцінку потреб особи. Саме на основі цього має визначатися тип консультування та строк, складається індивідуальний план надання соціальної послуги, укладається договір;

3. описано яке має бути приміщення і обладнання для надання послуги. Наприклад, наявність технічного обладнання для дистанційного консультування (комп’ютер, інтернет тощо);
4. зазначається зміст послуги консультування, де передбачені заходи для її надання. Для кожного з заходів, що входять у Державний стандарт соціальної послуги консультування, встановлено також тривалість та періодичність (варіюється від 30 до 150 хв, може надаватись разово, за потреби або згідно графіку);
5. і останній етап – оцінка ефективності надання послуги. Тобто здійснюється обрахування кількісних і якісних показників, які мали б засвідчувати, що послуга надана якісно.

Як бачимо, Державний стандарт визначає послугу як дію з конкретним результатом. Це офіційні норми, які мали б допомогти визначити якість послуги і правильно обрахувати обсяг заходів у рамках однієї послуги. І їхня наявність важлива з декількох причин. По-перше, вони є певною гарантією для жителів громад щодо того, що певні типи послуг є доступними незалежно від фінансового становища, статусу тощо. Тобто вони є маркером мінімізації соціальної нерівності. По-друге, стандарти є гарантією і для місцевих органів влади, які відповідальні за планування, організацію та надання послуг. Саме наявність стандартів є підтвердженням, що послуги є легітимними, і виділені кошти на соціальні послуги витрачаються цільово. По-третє, стандарти дозволяють наглядати за якістю надання тієї чи іншої послуги, оскільки вони передбачають проведення оцінки якості послуги та вимірювання кількісних, якісних показників. І по-четверте, державні стандарти сприяють стійкості соціальних послуг, оскільки включають як процес планування послуги, так і моніторинг її надання. Це допомагає запобігти можливим зловживанням та недбалості, забезпечуючи жителям громад належну допомогу.

Яка ситуація із законодавчим забезпеченням соціальних послуг на сьогодні та що з цим робити?

Хоч і видається, що у законодавчому полі наявні норми, які дозволяють виконувати і приймати легітимні рішення, на практиці громади стикаються з рядом проблем в імплементації законодавчих норм. Наведемо деякі проміжні результати дослідження про соціальні послуги, оскільки ці питання потребують врегулювання:

1) найперше, варто зазначити, що не для всіх соціальних послуг, які є в переліку Класифікатора, наявні Державні стандарти. Фактично, частину соціальних послуг громади не можуть надавати через відсутність державних стандартів, більше того – через це вони не можуть приймати програми заходів для надання послуг. Окрім того, деякі соціальні послуги можуть надаватися різним соціальним групам. Наприклад, надання притулку може бути для бездомних осіб, для постраждалих від домашнього насильства тощо, проте Державний стандарт цієї послуги не є уніфікованим для всіх категорій, а існує тільки для забезпечення цією послугою бездомних осіб. Отже, існує нагальна потреба у врегулюванні та узгодженні соціальних послуг, які затверджені у Класифікаторі, з Державними стандартами.

2) застарілість низки державних стандартів соціальних послуг. Із наявних державних стандартів частина є неактуальними. Це повʼязано з тим, що у 2019 році був прийнятий новий ЗУ «Про соціальні послуги», проте більшість державних стандартів так і не були оновлені, хоч і досі мають статус як «чинні». Як результат, ми маємо неузгоджені положення стандартів із нормами нового Закону. Наприклад, у Державному стандарті соціальної послуги консультування (і не тільки в цьому) зазначено, що рішення про надання соціальної послуги приймається надавачем, проте у ЗУ «Про соціальні послуги» визначено – «рішення про надання чи відмову у наданні соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів приймає структурний підрозділ з питань соціального захисту населення уповноважених органів системи надання соціальних послуг. Рішення про надання чи відмову у наданні соціальних послуг надавачами соціальних послуг недержавного сектору приймає відповідний надавач» (ст. 21). Тобто, необхідно переглянути та оновити Державні стандарти – як для виконання норм Закону, так і для того, щоб уникнути хаосу в наданні послуг на рівні громад.

3) потреби людей часто не відповідають наявним у переліку Класифікатора послугам та заходам у стандартах. Кожна особа має індивідуальні потреби, більше того, враховуючи триваючу війну у людей з’явилися додаткові потреби. Наприклад, послуги для ветеранів, військовослужбовців та їхніх родин, послуга життєстійкості, послуга кар’єрного радника тощо. Ці послуги на сьогодні відсутні серед затверджених у Класифікаторі та не мають стандартів надання. Тому необхідно переглянути та оновити відповідно до потреб людей Класифікатор, тобто сам перелік всіх послуг. Він має бути гнучким, загальним і пристосованим до реальних потреб та умов. Має бути розподіл на загальні та спеціальні послуги (які конкретизують перші), й таким чином від загальних потреб можна буде досліджувати індивідуальні потреби особи. Наприклад, послуга інформування може бути загальною (оскільки передбачена для всіх соціальних груп), а послуга карʼєрного радника спеціальною, яка не тільки про надання інформації, але і про постійне супроводження людини на шляху пошуку роботи (ця послуга є актуальною для ВПО, ветеранів тощо).

4) проблема нечіткого опису соціальних послуг у Класифікаторі. Хоч і на перший погляд здається, що послуги є вичерпними, проте опис не відповідає практичним можливостям надання послуги на рівні громади. Наприклад, послуга «надання притулку», яка у Класифікаторі має матеріальний характер. Тобто це «надання ліжко-місця з комунально-побутовими послугами; забезпечення твердим, м'яким інвентарем, одягом, взуттям, харчуванням; створення умов для здійснення санітарно-гігієнічних заходів, дотримання особистої гігієни; організація збереження особистих речей; допомога в організації взаємодії з іншими фахівцями, службами». Натомість на практиці ця послуга – не тільки матеріальне забезпечення, але і про психологічну підтримку потребуючим особам, оскільки причиною надання послуги може бути насильство в сім’ї або ж кризові ситуації в житті особи.

5) опис послуг у Класифікаторі дублюється, що ускладнює надання послуг на рівні громад, і загалом прийняття надавачами соціальних послуг рішень про необхідні отримувачам послуги. Дублювання складових послуги призводить до хаосу як у плануванні послуг, виділенні коштів на рівні громад, так і моніторингу чи оцінці ефективності послуги. Наприклад, якщо у Класифікаторі є послуга «соціальна адаптація», то її заходи дублюються із заходами послуги «соціальна інтеграція та реінтеграція». Або ж заходи послуги натуральна допомога і догляд вдома, які є майже ідентичними. На практиці це ускладнює роботу надавачів соціальних послуг, оскільки однакові заходи передбачені двома послугами, а надають їх різні співробітники. Більше того, така зарегульованість стандартів призводить до того, що соціальні працівники виконують більше заходів і мають більше навантаження, але прозвітувати про виконану роботу не можуть.

6) виникає питання до наявних у Класифікаторі послуг, які стосуються тимчасового відпочинку для осіб, які здійснюють догляд за дітьми / особами з інвалідністю. Зазначено, що ця послуга надається тимчасово або одноразово. Проте послуги для цієї соціальної групи повинні надаватися безперервно, а тому має бути постійна можливість отримати цю послугу.

Таким чином, узгодження Класифікатора із стандартами важливо для планування, надання та оцінки соціальних послуг. На сьогодні встановлені законодавчі рамки не дозволяють у повному обсязі забезпечувати індивідуальні потреби і реалізовувати на практиці прописані заходи послуг. Більше того, як ми бачимо, для низки соціальних послуг стандарти є або застарілими, або взагалі відсутніми. Тому вже зараз необхідно переглядати потреби жителів і оновлювати перелік послуг. Стандарти соціальних послуг мають забезпечити високу якість наданих послуг, бути гнучкими і реальними для виконання як державними, так і недержавними надавачами. Це важливо і для формування та розвитку ринку послуг, тобто коли громади закуповують послуги в інших недержавних надавачів.