Сьогодні, коли в громадах України активно відбуваються процеси відновлення, питання залучення громадян до прийняття рішень набувають особливої актуальності. Адже відновлення не може бути дійсно ефективним без урахування реальних потреб та інтересів населення.

Для з’ясування думок громадян та донесення їх до влади існує чимало інструментів місцевої демократії та механізмів залучення. Для того щоб вони ефективно використовувалися, мають бути належним чином регламентовані в правових документах. Насамперед у статуті громади, який є її головним документом, своєрідною місцевою конституцією. Тому, розробляючи статут, громада має максимально включити до його тексту механізми місцевої демократії та залучення громадян.

Але є проблеми. Багато громад досі не мають статутів, а там, де їх затвердили, механізми місцевої демократії нерідко потребують доопрацювання. Зокрема, у 10 громадах-партнерках Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» в Одеській області немає жодного затвердженого статуту, а ті декілька, що були прийняті в Миколаївській та Чернігівській областях, потребують доопрацювання саме з точки зору громадської участі.

Ускладнює ситуацію і те, що прийняття статуту поки що не є обов’язковим. Керівники багатьох громад часто не розуміють, яка в ньому необхідність, і не планують розробляти. Крім того, відсутній законодавчо затверджений типовий зразок статуту, лише певні рекомендації. Адже єдиний варіант не може бути застосований до всіх громад, які мають свої історичні, економічні, соціальні, демографічні та інші особливості. Ось і ламають собі голови в громадах, обираючи серед численних варіантів та зразків в інтернеті.

Експерти Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» детальніше розібрали способи залучення громадян, проблеми, які можуть виникнути на цьому шляху, та правові підстави включення у статут цих інструментів і механізмів місцевої демократії.

 

Про законодавство

 

Визначення статуту громади закріплено в 19 статті закону «Про місцеве самоврядування в Україні»: «з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей … орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста». Тобто, як було зазначено вище, ця норма не є обов’язковою і має рекомендаційний характер.

Добровільність стосовно прийняття статуту зберігається й дотепер. Хоча завдання «законодавчого закріплення обов’язку щодо прийняття міськими, селищними і сільськими радами статутів» уже два роки як закріплене в Національній стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства.

Крім того, у Верховній Раді очікує другого читання проєкт закону №7283 «Про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування». Він передбачає обов’язковість прийняття статутів, але дає можливість відкласти цю подію до 2027 року.

Як було зазначено вище, держава поки що не затвердила законодавчо типовий зразок статуту. Щоб полегшити громадам це завдання, Мінрегіон у 2019 році створив робочу групу, яка розробила «Методичні рекомендації щодо розроблення Статуту територіальної громади». До розробки рекомендацій були долучені провідні національні експерти в сфері громадянського суспільства, що однозначно посилило їхню якість. Затвердження рекомендацій залишає в силі принцип добровільності стосовно прийняття статутів.

 

Як механізми демократії та залучення мають бути відображені в статуті

 

За наявною практикою до статутів включають достатньо широкий перелік інструментів демократії та механізмів залучення. Наведемо перелік основних, найбільш вживаних.

1. Громадські слухання. Це зустріч жителів громади з представниками влади, на якій обговорюються важливі місцеві питання, до яких жителі можуть вносити пропозиції. Громадські слухання прості з точки зору організації їх проведення, а кожний учасник може висловити свою думку. Влада має розглянути всі ухвалені на слуханнях пропозиції в обов’язковому порядку та своєчасно.

2. Загальні збори громадян за місцем проживання. За своїм змістом дещо нагадують громадські слухання. Це також зустріч жителів, які обговорюють питання та вносять обов’язкові для розгляду владою пропозиції. Але загальні збори проводяться на певній території та розглядають питання цієї території. Процедура їх проведення значно складніша. Щоб бути правомочними, на них мають бути присутніми більш як половина мешканців відповідної території. Як варіант пропонується проведення конференцій. Там потрібна присутність більш як половини обраних делегатів. Але їх потрібно попередньо обрати на зборах будинків, під’їздів, вулиць тощо. Що, зрозуміло, також є нелегкою справою.

3. Місцеві ініціативи. Фактично це можливість для громадян внести на розгляд сесії ради питання, яке є в її компетенції. Просто кажучи, ініціативні громадяни готують проєкт рішення з актуального питання. Цей проєкт має бути підтриманий певною частиною жителів громади. І якщо ініціатива внесена з дотриманням процедури, має бути обов’язково розглянута на сесії за участю ініціаторів. Місцеві ініціативи дають можливість громадянам напряму вносити проєкти рішення на розгляд сесії. Але маємо розуміти, що для підготовки якісного проєкту рішення громадяни мають бути фахово підготованими.

4. Органи самоорганізації населення (ОСН). Для вирішення питань місцевого значення жителі можуть створювати органи самоорганізації населення. Вони створюються за територіальним принципом у межах будинку, кварталу, вулиці, села тощо і наділяються законом певними повноваженнями. У статуті доцільно прописати загальні принципи діяльності ОСН у громаді.

Закон наділяє ОСН доволі широкими повноваженнями, а в разі надання йому делегованих повноважень рада, яка його утворила, забезпечує необхідними для цього коштами. Але процедура створення ОСН є доволі складною. Необхідно провести загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання.

5. Консультативно-дорадчі органи. Умовно їх можна поділити на громадські ради та тимчасові дорадчі органи. Громадські ради можуть бути загальної дії та спеціалізовані (молодіжні, ради ВПО, ради підприємців, жіночі ради тощо). Тимчасові дорадчі органи створюються для вирішення конкретних питань у формі робочих груп, комітетів, комісій тощо. Головне — щоб до їх складу були включені представники громадськості.

Дорадчі органи розглядають питання, які належать до компетенції органу, що їх утворив та вносить по цих питаннях пропозиції, які мають рекомендаційний характер для влади. Дорадчі органи можуть стати дуже ефективним інструментом залучення громадян, адже вони працюють у безпосередньому контакті із владою і можуть напряму представляти інтереси своєї громади. Проблемою в їхній роботі може стати брак активної та фахової громадськості, яка буде не здатна надавати належні пропозиції. Це може призвести до формалізації їхньої діяльності. У статуті доцільно прописати можливість створення громадських рад і тимчасових дорадчих органів, а також головні засади створення та ключові повноваження.

6. Публічні консультації. Форми проведення консультацій можуть бути найрізноманітнішими. Можна проводити в реальному режимі в різних формах (громадські обговорення, круглі столи, брифінги, дебати тощо), в електронному форматі або у формі опитування. Важливо, щоб процес проведення консультацій був системним: теми консультацій наперед сплановані, кожна консультація завчасно анонсована, а за результатом її проведення оприлюднюється звіт. Публічні консультації дають можливість прямого спілкування влади та громадян, отримувати зворотний зв’язок.

Сьогодні, в умовах воєнного стану, громади проводять консультації переважно в онлайн-форматі, що, безперечно, знижує їхню ефективність. У статуті дуже доцільно прописати докладний процес проведення консультацій, включаючи його планування та реалізацію.

7. Громадські експертизи. Законодавство надає право громадянам проводити громадські експертизи, експертизи нормативних актів, зокрема антикорупційні експертизи. Сильною стороною такого інструменту є глибоке занурення громадян у певні сфери місцевої політики, можливість знайомитися з публічною інформацією, надавати пропозиції та отримувати обґрунтовані відповіді. Проблемою є складність самої процедури проведення експертизи, адже в громаді мають бути активісти певного фаху, які можуть працювати з документами — не просто прочитати, але й зробити фахові пропозиції. Але все ж таки в статуті доцільно передбачити можливість для громадян проводити громадські експертизи та визначити їх загальний алгоритм.

8. Електронні петиції. Це особлива форма колективного звернення громадян до органу місцевого самоврядування, яке обов’язкове до розгляду за умови набрання необхідної кількості голосів. Сильна сторона: простота і зручність. Не потрібно збирати підписи під питанням у реальному режимі, все робиться онлайн. У статуті доцільно прописати докладну процедуру внесення та розгляду електронних петицій.

9. Форми залучення громадян до бюджетного процесу

Існує чимало форм залучення громадян до бюджетного процесу, що робить його більш прозорим та ефективним. Крім уже звичних бюджетних слухань нині застосовуються Громадський бюджет, Бюджет для громадян, Громадський бюджетний аудит. Важливою умовою для реалізації зазначених інструментів є наявність у громаді активних громадян, які розуміються на бюджетному процесі та можуть бути фахово долучені. У статуті доцільно прописати окремий розділ стосовно залучення громадян до бюджетного процесу.

 

Правові підстави для регламентації механізмів демократії та залучення в статуті громади

 

Під час роботи над статутом можуть виникати питання, на яких правових підставах ми включаємо ті чи інші механізми демократії в статут? Про це трохи було сказано в попередньому розділі, але хотілося б дійсно зупинитися на питаннях юридичної регламентації зазначених механізмів. Частина з них прямо передбачені законом «Про місцеве самоврядування». Йдеться про:

• громадські слухання: «порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади» — стаття 13 закону;
• місцеві ініціативи: «порядок внесення місцевої ініціативи визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади»  — стаття 9;
• загальні збори громадян: «порядок проведення загальних зборів визначається законом та статутом територіальної громади» — стаття 8. Слід зауважити, що поки що відповідний закон в Україні не затверджений.

Отже, в разі прийняття в громаді статуту всі зазначені механізми мають бути в ньому прописані — не важливо, в тексті документа або в додатках, які мають бути його обов’язковою складовою.

Є механізми, реалізація яких передбачена законодавством України. Тут йдеться про:

• органи самоорганізації населення, діяльність яких регламентується законом «Про органи самоорганізації населення»;
• електронні петиції, порядок внесення та розгляду яких регламентується статтею 23-1 закону «Про звернення громадян»;
• різні форми громадської експертизи: антикорупційна (передбачена законом «Про запобігання корупції») та просто громадська експертиза (передбачена постановою КМУ «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади»), яка має рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування.

Крім того, постанова Кабінету Міністрів № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» визначає порядок проведення консультацій із громадськістю та типове положення про громадську раду при державних органах влади. Але статтею 5 постанови рекомендується застосовувати її норми органам місцевого самоврядування. Слід також згадати, що Верховна Рада планує розглянути у другому читанні проєкт закону «Про публічні консультації», і тоді консультації будуть обов’язково регламентуватися в статуті.

Але є інструменти взагалі не передбачені законодавством, їхні механізми прописуються окремими місцевими актами, які напрацьовані загальною практикою. Наприклад, різні форми залучення громадян до бюджетного процесу: Громадський бюджет, Бюджет для громадян, Громадський бюджетний аудит тощо. Практика їх застосування нині поширюється в Україні, але не існує законодавчих норм, які б регулювали їх застосування. Усі зазначені інструменти й механізми мають бути відображені в статуті.

Наведений перелік інструментів не є вичерпним. Адже громадянське суспільство та влада України перебуває в постійному розвитку, впроваджуються сучасні практики комунікації, консультацій громадян із владою.

 

Прозорість і підзвітність у статуті

 

Не менш важливо прописати в статуті норми прозорості та підзвітності ОМС. Йдеться про безперешкодний доступ громадян на пленарні засідання сесій, постійних депутатських комісій, засідань виконкому. Право на присутність не може бути обмеженим, наприклад, вимогою писати попередню заяву про бажання бути присутнім та можливість для посадовців її відхиляти.

Не завадило б визначити в статуті перелік даних, які мають обов’язково оприлюднюватися на офіційному сайті ради. Йдеться про біографічні відомості депутатів та посадовців, їхні контакти, графіки прийому, звіти тощо. Можливо, комусь така пропозиція здається неважливою, але треба пам’ятати, що багато громад не оприлюднює або не оновлює цю інформацію, а вона суттєво впливає на рівень залучення.

Окремо потрібно згадати про звітування: звіти посадових осіб (голови, старости) депутатів, керівників комунальних підприємств. У статуті важливо деталізувати їхню структуру, обов’язковість проведення в публічному форматі та формат оприлюднення.

Для прикладу візьмемо звіти депутатів. У статуті можна більш детально прописати процедуру звіту. Наприклад, передбачити обов’язковість оприлюднення тексту звіту перед його проведенням, чітко зазначити, що звіт має проводитися на доступних для всіх виборців публічних зустрічах, які мають завчасно анонсуватись. А інформація про результати звітів має бути оприлюднена в ЗМІ або на офіційному сайті. Запровадження таких простих норм могло б серйозно підвищити прозорість влади, а отже, і рівень залучення громадян до прийняття рішень.

 

Проблеми застосування механізмів демократії та залучення

 

1. Бюрократизація та ускладнення процедур

Нерідко громадяни не можуть скористатися наявними механізмами через їх ускладнення та бюрократизацію. Наприклад, відверте завищення норм для ініціювання громадянами громадських слухань, загальних зборів, внесення місцевих ініціатив. Якщо в статуті громади зазначено, що для цього потрібно 10% підписів жителів, маємо відверто «мертві» норми. Ніхто не буде збирати 10 тисяч підписів в умовному місті зі 100-тисячним населенням. Водночас у Кропивницькій громаді з населенням у 230 тисяч для ініціювання слухань потрібно всього 50 підписів. А в «мільйоннику» Дніпрі для внесення ініціатив — лише 250 містян.

2. Невизначеність процедур

Недостатня конкретність у визначенні процедур може призводити до невизначеності та неефективності механізмів участі. Наприклад, у статуті створюються додаткові складнощі стосовно розгляду місцевих ініціатив: юристи мають погодити текст ініціативи. Зрозуміло, це можливість для затягування, а то й до ігнорування ініціативи. Або в статуті не зазначено, в який термін має бути розглянута резолюція громадських слухань. Тоді влада має всі підстави їх взагалі не розглядати. Отже, норми механізмів громадської участі мають бути розумними, щоб громадяни могли ними реально скористатись.

3. Брак публічності, непоінформованість громадян про чинні норми

Існує думка, що наявні в статутах механізми громадської участі не працюють через байдужість до них самих громадян, і тому статут стає формальним документом, який не дуже й потрібний громаді. Насправді громадяни просто не знають про наявні практики, а в громаді відсутня відповідна правова просвіта. Влада має не тільки створити умови для залучення громадян, але й сприяти цьому процесу.

Нерідко статут приймається в громаді якщо не кулуарно, то без залучення громадськості. Тому дуже важливо знайомити громадян зі статутом ще на стадії підготовки документа. Для цього Проєкт USAID «ГОВЕРЛА» радить створити робочу групу з розробки проєкту, включати до її складу представників громадськості. А перед затвердженням на сесії вже готовий проєкт має пройти громадське обговорення.

Затверджений статут має бути оприлюднений на сайті громади в окремому розділі. Крім того, потрібно проводити для представників громадськості інформаційні заходи, пояснювати можливості, які відкриває для них статут у питаннях впливу на прийняття рішень.

4. Проблеми з електронною участю

Використання електронних інструментів демократії участі може стикатися з викликами, пов’язаними з цифровою нерівністю та безпекою даних. Результатами електронних консультацій не складно маніпулювати. Крім того, перехід до переважно електронних форм участі може занадто формалізувати саму місцеву демократію. Поступово зникає безпосередній контакт із громадянами. А люди стануть пасивними до електронних обговорень, особливо на офіційних сайтах, і навряд чи будуть постійно направляти на зазначені там адреси свої письмові рекомендації.

6. Неврахування пропозицій громадян

Дуже важливо чути думку громадськості, тобто розглядати і, якщо можливо, враховувати пропозиції громадськості. Довіра до місцевої демократії та інструментів залучення буде доти, доки влада враховує пропозиції громадян, згадує про них публічно. Громадяни швидко відчують, що їхні пропозиції не мають реального впливу на прийняття рішень, тоді настане розчарування, а відтак відчуження та загострення соціальної ситуації або повна апатія громадян.

7. Несприятлива для залучення атмосфера в громаді

Влада в громаді має бути щирою в бажанні сприяти розвитку демократії та впроваджувати норми статуту, створювати атмосферу прозорості та відкритості до громадян. Так влада інформує громадян про можливості та сприяє впровадженню різних форм місцевої демократії. Саме в таких громадах ці інструменти працюють. Відсутність відкритої та підтримувальної атмосфери може зменшувати бажання громадян брати участь у вирішенні місцевих питань.

 

Висновки

 

1. Статут громади — насамперед, документ для громадян, адже в ньому регламентуються процедури громадської участі та підзвітності влади. Незважаючи на це, в більшості громад статути або не прийняті, або потребують доопрацювання. І це притому, що повноваження громад на затвердження статутів прямо передбачене в законі та існує чимало якісних рекомендацій.

2. Кожен статут є унікальним, немає жодних законодавчих вимог до його структури та змісту, що відкриває громадам простір для правової творчості. Громада самостійно враховує власні історичні, соціальні, демографічні та інші особливості. Самостійно визначає структуру та зміст документа. Це ж стосується і механізмів місцевої демократії. У громаді краще знають, які механізми нині на часі й потребують першочергового впровадження.

3. Існує стандартний набір процедур громадської участі, які, як правило, відображають у статуті: громадські слухання, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, органи самоорганізації населення, дорадчі органи, електронні петиції, громадські експертизи, публічні консультації, різні форми участі в бюджетному процесі. Але цей перелік не є вичерпним, громади можуть додавати інші форми громадської участі, які планують використовувати. І ще раз підкреслюємо, механізми використання цих процедур громади регламентують, виходячи із власних інтересів і враховуючи місцеві особливості.

4. Процедури місцевої демократії та механізми залучення мають бути доступними та прозорими для громадян. Не можуть створюватися процедурні ускладнення (надмірна кількість осіб, необхідних для ініціювання громадських слухань чи внесення місцевих ініціатив). Порядок та терміни розгляду поданих громадянами пропозицій мають бути чітко визначені в статуті.

5. Важливо відобразити в статуті питання, які б забезпечили відкритість і прозорість влади. Йдеться про забезпечення вільного, безперешкодного доступу громадян на засідання публічних органів місцевого самоврядування. Важливо деталізувати в статуті питання звітності: процедуру звіту голови, депутатів ради, старост, керівників комунальних підприємств. Також важливо визначити перелік даних, які мають бути оприлюднені на офіційному сайті ради. Повнота оприлюдненої інформації підвищує прозорість ради та посилює залучення громадян.

6. Громадяни погано ознайомлені з перспективами, які їм надає статут, через що часто не користуються його нормами. Але це скоріше є свідченням недостатньої роботи з громадянами з боку місцевого самоврядування. Влада на місцях має залучати громадян до впровадження норм статуту на всіх етапах, починаючи від його розробки.

7. Існує ще декілька проблем, які не дозволяють повною мірою застосовувати механізми громадської участі в повному обсязі: проблеми електронної участі, неврахування або повне ігнорування пропозицій громадськості, відсутність сприятливої для залучення атмосфери в громаді.