Органи місцевого самоврядування є первинною ланкою, яка забезпечує надання громадянам більшості необхідних публічних послуг. Для виконання покладених на органи місцевого самоврядування повноважень, вони мають мати, крім нематеріальних активів, достатній потенціал для розвитку, а саме: економічний, трудовий, інфраструктурний та природно-ресурсний. Тільки за умови наявності певної ресурсної бази органи місцевого самоврядування матимуть можливість забезпечити якісне та своєчасне виконання власних та делегованих державою повноважень.
Актуальним питанням було і залишається формування системи індикаторів, за допомогою яких можна було б визначити рівень спроможності територіальних громад та здійснити оцінку діяльності органів місцевого самоврядування.
Яніна Казюк, керівник робочої групи, експерт з фінансового права та місцевого самоврядування Центру політико-правових реформ розповіла, що для більш детального вивчення проблематики формування системи оцінювання спроможності територіальних громад та розробки нової методики оцінки спроможності й формування територіальних громад, у рамках робочої групи Центру політико-правових реформ за підтримки Програми «ULEAD з Європою», експерти провели порівняльний аналіз з оцінки рівня спроможності територіальних громад та їх фінансової спроможності (на основі звітних показників за підсумками 2021 року) на підставі критеріїв, визначених в Методиці Уряду та Методичних рекомендаціях.
Нагадаємо, що у процесі проведення реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою (протягом 2014-2021 років) була розроблена Методика формування спроможних територіальних громад (далі – Методика), затверджена постановою Уряду. Вона була необхідна для формування об’єднаних територіальних громад та оцінки рівня їх спроможності. Тобто - для визначення потенціалу територіальної громади для якісного виконання повноважень органів місцевого самоврядування.
Методика визначила порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області та умови формування проектних спроможних територіальних громад. Також вона регламентувала вимоги до формування територіальних громад, які повинні були мати інституційну та фінансову спроможність забезпечувати вирішення суспільних питань, що належать до їхньої компетенції. Згідно з Методикою до критеріїв оцінки рівня спроможності належать такі:
Відповідно до встановлених оціночних критеріїв визначався рівень спроможності територіальної громади – низький, середній, високий. Ці оціночні критерії були свідченням того, що по всій території України неможливо було забезпечити відповідність усіх територіальних громад усім критеріям, якщо їх сформулювати однозначно і категорично.
Безумовно ці критерії були уніфікованими і не могли повністю врахувати особливості кожної адміністративно-територіальної одиниці, але головним завданням Методики було формування спроможних територіальних громад на основі єдиних підходів. Це було можливо за умови низького балу за одним критерієм, але високих балів за іншими.
Оціночний рівень спроможності територіальних громад за Методикою Уряду визначається на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та становить:
Слід зазначити, що умови та критерії формування територіальних громад на етапі їх створення (тобто об’єднання) стали важливим елементом формування дієздатних органів місцевого самоврядування, які повинні забезпечити на відповідній території вирішення всіх питань, пов’язаних зі створенням та підтриманням комфортного життєвого середовища для своїх жителів.
Однак іншим, не менш (а можливо й більш) важливим питанням є здатність органів місцевого самоврядування забезпечувати належне виконання своїх повноважень у середньо- та довгостроковому періоді.
Тому у процесі проведення реформи розроблялися різні підходи для оцінки рівня спроможності уже створених територіальних громад. Однією із таких розробок стали Методичні рекомендації щодо оцінки фінансової спроможності територіальних громад (у рамках робочої групи з фінансових питань офісу підтримки реформи децентралізації при Мінрегіоні, фахівців Мінрегіону, асоціацій органів місцевого самоврядування), (далі – Методичні рекомендації). Однак, ці методичні рекомендації не набули офіційного статусу.
Методичні рекомендації пропонують поділ громад відповідно до визначеного значення інтегрального індикатора, який розраховується як середнє арифметичне значення усіх показників. Відповідно до визначеного значення інтегрального індикатора, рівень розвитку потенціалу територіальної громади визначається як:
Для визначення об’єктивності результативних показників та достатності обраних оціночних критеріїв (балів), встановлених Методикою Уряду та запропонованих Методичними рекомендаціями, експерти провели порівняльний аналіз цих методик.
Відповідно до Методики Уряду, лише одна територіальна громада у 2021 році мала низький рівень спроможності. Поряд з цим, за результатами показників Методичних рекомендацій – 22 територіальні громади мали критичний рівень розвитку потенціалу територіальних громад (маючи при цьому високий та середній рівні за Методикою Уряду).
Кількість територіальних громад з критичним рівнем спроможності у розрізі областей (за Методичними рекомендаціями).
Також 124 територіальні громади, які мали високий рівень спроможності територіальної громади за Методикою Уряду, одночасно мали діаметрально протилежні результати за критеріями, розрахованими за Методичними рекомендаціями, та мали низький рівень розвитку потенціалу територіальної громади:
З детальними результатами дослідження щодо порівняльного аналізу двох методик із визначення рівня спроможності територіальних громад у розрізі областей та територіальних громад (за результатами 2021 року) можна ознайомитися ТУТ.
Наприклад, по Вінницькій області за результатами оцінки критеріїв за Методикою Уряду, більша частина громад (майже 56%) мали високий рівень спроможності, тоді як за критеріями оцінки за Методичними рекомендаціями – жодна не мала високого рівня, а от низький рівень мали 12 громад, що складало 19% від їхньої загальної кількості.
Із 12 громад, які мали низький рівень розвитку потенціалу територіальної громади (за Методичними рекомендаціями), 9 мали середній рівень за Методикою Уряду, а от 3 – високий, що свідчить про значний розрив між оцінкою спроможності цих трьох громад за різними методиками:
Наприклад, по Шпиківській селищній ТГ високий рівень спроможності територіальної громади за Методикою Уряду за підсумками 2021 року склав 4,2 і був отриманий шляхом суми критеріїв:
Порівняння значень критеріїв спроможності відповідно до Методики Уряду та Методичних рекомендацій на прикладі окремих територіальних громад Вінницької області за 2021 рік
Поряд з тим, за Методичними рекомендаціями рівень спроможності Шпиківської селищної ТГ є низьким та виглядає наступним чином - 4 показники мають низький рівень, 3 – помірний і 1 – оптимальний.
низький рівень мають показники:
помірний рівень мають показники:
оптимальний рівень має показник:
Спроможність громади визначається як здатність забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сферах освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці (пункт 2 Методики Уряду).
Методика Уряду визначає демографічні та соціально-економічні показники при здійсненні оцінки спроможності територіальних громад, тоді як Методичні рекомендації представлені лише фінансовими показниками бюджетів громад. Тому їх порівняння, можливо, не зовсім релевантне, проте, саме фінансова спроможність є одним з найбільших викликів, з якими стикаються територіальні громади при забезпеченні надання муніципальних послуг та розвитку інфраструктури.
Серед інших чутливих питань – показники чисельності населення громади та її площа. Методика Уряду для нарахування балів (визначення числового показника критерію) передбачає поділ громад на 3 групи: до 3 тис. осіб; від 3 до 7 тис. осіб; більш як 7 тис. осіб. Це мало суттєве значення при утворенні громад, але після цього частково втрачає сенс в порівняльному дослідженні. Щодо площі території громади, то не завжди велика територія корелюється зі значним економічним потенціалом та підвищеними можливостями для розвитку громади. Крім того, чим більша географічна територія, тим складніше та ресурсоємніше надавати високоякісні послуги, виникає ризик ускладнення доступності до послуг для жителів населених пунктів віддалених від центру громади.
Отже, спроможність – це питання відповідності ресурсів тим обсягам повноважень, якими наділені органи місцевого самоврядування у співмірності з охопленою територією.
При цьому Методика Уряду та Методичні рекомендації щодо оцінки рівня фінансової спроможності територіальних громад мають схожі за своєю суттю фінансові показники. Це індекс податкоспроможності (рівень дотаційності) та частка місцевих податків і зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.
Як відомо, індекс податкоспроможності розраховується лише з використанням показника надходжень податку на доходи фізичних осіб. Проте, податкові надходження місцевих бюджетів формують й інші надходження, які, в окремих місцевих бюджетах, займають значну частину. При цьому, такі загальнодержавні платежі не враховуються при здійсненні горизонтального вирівнювання, тобто при розрахунках базової та реверсної дотацій. Зокрема, до таких надходжень належать рентні платежі за використання ресурсів загальнодержавного значення, частина акцизного податку з виробленого та ввезеного на територію України пального та ін.
У даному контексті можна навести такі приклади:
Тобто, критерій індексу податкоспроможності (за яким здійснюються оцінка спроможності територіальної громади) не враховує всі доходи територіальної громади і у багатьох випадках не відображає об’єктивний ресурсний потенціал території та спотворює оцінку спроможності територіальної громади.
Також, слід зазначити, що критерії визначення спроможності, за Методикою Уряду, лише частково відображають концепцію спроможності територіальних громад, визначену законодавством України. Зокрема, тут не враховані показники щодо управлінської (інституційної) спроможності органів місцевого самоврядування у наданні публічних послуг (наприклад, щодо забезпечення належного рівня фінансування послуг у соціально-культурній сфері, житлово-комунальних послуг тощо) та їх спроможності фінансувати розвиткові проекти й залучати додаткові ресурси.
За результатами дослідження експерти сформулювали такі висновки та пропозиції:
Таким чином, існують підстави констатувати, що показники, визначені в Методиці Уряду, відіграли вирішальне значення на етапі формування територіальних громад, але є недостатніми у нинішніх умовах. Для оцінювання подальшого функціонування громад, а саме того, наскільки ефективно й повно вони здатні забезпечувати виконання своїх повноважень, у Методиці Уряду не визначено критеріїв, а Методичні рекомендації не набули статусу офіційного документу і також потребують вдосконалення
Зважаючи на це, виникає обґрунтована доцільність для розробки нової методики з оцінки спроможності та формування територіальних громад, створення нової системи показників та критеріїв, які б характеризували найбільш вагомі показники, необхідні для оцінки інституційної спроможності громад і їхніх територій, а також враховували нові виклики, які постали перед громадами.
На сьогодні стоїть завдання щодо формування та реалізації державної політики стосовно зміцнення та розвитку місцевого самоврядування, розробці пропозицій щодо завершення реформи місцевого самоврядування. Для цього необхідно мати методику з оцінки спроможності територіальних громад, яка дасть можливість здійснювати:
Аналітичні матеріали підготовлені експертами Центру політико-правових реформ за підтримки Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії. Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю його авторів та не може жодним чином сприйматися як такий, що відображає погляди Програми «U-LEAD з Європою», уряду України, Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії.
Приєднані файли:
Теги:
Яніна Казюк створення спроможних громад
Джерело:
Портал "Децентралізація"
21 листопада 2024
Громади Хмельниччини долучилися до обговорення реформи старшої школи
Громади Хмельниччини долучилися до обговорення...
15 листопада в Хмельницькому відбулося громадське обговорення впровадження реформи профільної середньої освіти. Захід...
21 листопада 2024
Програма Polaris провела інформаційну сесію для громад Житомирщини
Програма Polaris провела інформаційну сесію для...
20 листопада у Житомирі відбулася інформаційна сесія Програми Polaris «Підтримка багаторівневого врядування в...
21 листопада 2024
Стратегія безбар’єрності: експерт розповів про цифрову доступність
Стратегія безбар’єрності: експерт розповів про...
Цифрова безбарʼєрність – один із шести ключових напрямків розвитку, визначених у Національній стратегії зі створення...
20 листопада 2024
Конгрес мерів у Парижі: народжується щонайменше 7 нових партнерств
Конгрес мерів у Парижі: народжується щонайменше...
Тільки уявіть масштаб Конгресу мерів у Парижі для лідерів місцевого самоврядування: 1200 французьких мерів відвідують...